食品安全法律规制研究2011(四)

    六、食品安全法律规制的完善

    综合我国的经济现状及行为素质等因素，食品安全的保障通过法律规制入手应是必然选择，并着重从基本法律建设和行政监管权力分配两方面加以完善。

    （一）现有法律资源的整合

    食品安全基本法律建设应从立法着眼，强调体系的系统性、综合性和权威性，由于食品安全法律体系过于复杂零散或体系内存有差异性和重复性，则易增加法律实施成本，削弱法律的灵活性。国内外食品安全法律规制实践尽管各行政管理机构在食品安全管理上投入，但食品安全事件仍然不断发生，为此产生巨大损失，其主要原因是食品安全体制也是一个逐步完善的框架，通过反复的修补而形成，而并非初始时即为综合完善的产物，或由于某种特定食物制定，或因为某件特别事件形成，而妨碍对各类食品危机的有效处置。

    近年来，我国食品安全立法积极填补了诸多空白，如《转基因食品卫生管理办法》、《食品监管信息发布暂行管理办法》等，包括各部委出台的规章]规定，但体系庞杂、纷乱，缺乏系统性的纲要。因此，要首先解决各种法律法规冲突的问题，坚持以食品安全为目的，整合法律资源，完善相关条款，将各类食品安全法规的基础性、原则性内容进行清理、补充和完善，对涉及食品监管缺乏适应性的旧法进行修改或废止，并整合至《食品安全法》以此为母法，尽可能减少和避免立法和执法程序冲突，使之协调衔接和配套，解决法律体系混乱，构建牢固的食品安全监管法律体系，保持食品法制体系的统一性、完整性，并通过对美国、欧盟等发达国家的现行食品安全法律规制体系组织调研，借鉴并吸收其中的成功经验。着重关注三个方面：一要关注基本法与具体法的结合；二要关注产供销等全过程的监管；三是关注国内法与国际法的接轨，一方面借鉴国际食品安全立法、执法、司法实践的成功经验，利于国内食品安全法律规制的完善；另一方面技术接轨也有利于国内食品安全技术成长。

    （二）法律框架的初步建立

    依托食品环节监管的思路，各关键环节应当是食品安全法律规制的关键节点。

    1．市场准入机制

    市场准入为食品安全之首要关口，必须强制性规定具备合格、合规、合法条件的生产者方允其参与生产经营活动，具备规定安全条件的食品方能参与流转。我国在食品安全的市场准入机制建设中已进行积极实践。2001年始，国家质检部门开始试行食品质量安全市场准入机制；2005年7月，国家《工业产品生产许可证管理条例》正式颁布。国家立法已开始重视食品安全的法律规制问题，但仍存有局限，诸如一定意义上的准入许可多为部门规章，而并未在法律层面明确规定，故而食品市场的准入制度应当在法律层面努力补充和完善。市场准入应当包括三方面内容：一是加工许可。着重规范食品生产加工者的生产环境、设备、工艺及原材料把关，就其执行标准、从业人员素质、储运条件、质量控制等内容进行监督、检验和审查，向合格、合规企业授予许可；二是出厂许可。着重在食品流入市场前，强制实施相关标准检验，避免突击式、运动式的临时性抽检，按周期、批次及类别组织专业检验，消除食品安全隐患；三是标志许可。确保权威检测、监管的食品具有显著的准入标识或标志，明显的区别出未经检验检测的食品，重建市场信心，也利于市场监管。此外，对免检制度这一特许规定亦当重新定位，以防门槛低、后期失控和破坏公平竞争等现象蔓延和滋生，积极采取抽检、普检和定期检验相结合的形式，全面整治食品质量。

    2．信用披露机制

    食品安全信用是社会信用的重要组成，信用缺失必将导致市场无序和经济成本。而信用机制建设却非常庞杂。一要确立征信制度。规范相关信用信息的征集、调查、传播等内容；二要确立信用标准。信用标准是信用评价、披露的基础，基本包含法定标准与公开承诺两类内容，法定标准为基础，企业向社会表达或公布的承诺亦当自律遵守；三要确立信用平台。明确食品安全的信用披露的发布主体、发布原则、发布形式及流转媒介；四要确立奖惩机制。守信激励、失信惩罚关键在于增加失信成本，促使责任主体选择守信。现行失信惩罚办法还未能形成体系，且失信成本小于收益，应当着力加以推进。

    3．风险评价机制

    食品安全风险的分析与评价机制，是制定食品安全标准的基础，也是食品安全监管的科学技术支撑。没有对应的技术保障，就难以确定食品是否安全。风险评价机制应当包括“评估、管理和交流”三大部分。风险评估应推进法制化，组织专门权威机构开展实施，可由政府、非赢利组织、学院、科研机构等组成；风险管理的首要目标是尽可能控制风险，包括制定标准、实施教育等方式，来食品流转的各个环节来推进食品安全意识和食品质量保证，积极预防食品安全事故；风险交流是风险评估、管理及相关机构间的信息沟通程序。要特别注意评估、管理各方主体的分离，以及突出事前预防的原则，防范胜于救灾。

    4．应急处置机制

    一要建立突发事件预警机制。始终围绕事前防控的思路，对食品流转环节实施监测、追踪和通报等措施，加速食品信息的收集、整理和分析，推进食品信息化发展，在此基础上，对预警信号快速应对，控制事态恶化；二要建立应急响应机制。建立食品召回制度，该制度已被美国、新西兰、澳大利亚等国广泛建立。主要为食品生产、销售主体在获知其食品存在安全隐患或缺陷时，依法报告并及时通知消费者，并予以回收、更换或赔偿的积极补救措施。行政主管部门应就食品安全信息，评估可能危害程度并形成评估报告，要求责任企业实施召回，待危险等级降至认可的最低限度后，召开方可结束。召开机制的构建应着重解决三方面的问题，一要通过立法形式明确食品召开的主管机构，避免多头交叉科学，导致职责不清；二要推进食品安全标志制度和食品流向溯源档案，以便及时、系统召开，最大限度保障公众安全，对食品信息不实、标识虚假的企业应予严惩；三要建立企业权益保障机制，以防企业合法权益被地方政府保护等目的而受人为侵犯。

    （三）监管权利的合理配置

    由于食品概念广泛，且现行监管属于多部门联合，规制主体涉及卫生部、农业部、质检总局、工商行政管理总局等，设置一个独立的专业监管机构，全面负责食品安全监管短期恐难实现。因此，建立部门与部门之间、中央与地方之间以及地方相互之间的食品安全协调机制显得更为迫切。首先应当建立统一的监管执法体系，改观多部门分散、多权力交叉、多职能重叠的格局，建立直属国务院跨部委的统一的食品安全委员会来组织、协调、管理食品安全。以建立我国现代食品安全控制体系为主要目标，通过对食品从生产、加工、储运、销售等各个环节实施严格监管，来建立食品安全立法、检测、监控、执法等为一体的科学监管体系，其主要任务应围绕科学编制国家食品安全相关法规和食品安全相关质量标准，并负责贯彻实施；协调并监督各相关部委职责范围内的食品监管工作；推进食品安全信用平台开发及系统建设；建立食品安全风险评估、预警和应急响应相关机制；加强食品安全信息的公开，并及时获取国际食品安全相关信息。其次，应实行垂直一体化监管，由国家监管主体机构负责统筹协调，按区域或类别设置监管机构，属地管理，提高食品安全监管效率。

    （四）食品安全法律诉讼程序的完善