内 容 摘 要
西部边远、少数民族地区由于受历史的影响和自然条件的制约，地处偏僻山区和边疆，交通闭塞，经济基础薄弱，起点低，产业结构单一，严重制约着地方经济的发展，致使县乡财政收不抵支、入不敷出。党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标，而如何扶持或帮助贫困县财政走出困境，是全面建成小康社会的难点，对全面建设小康社会意义重大。财政困难县存在的主要问题：职工工资不能按时足额发放，公用经费严重不足，影响到国家机构正常运转，财政赤字和沉重的政府债务，威胁着财政的正常运转等。财政困难形成的原因有经济基础薄弱；财政体制不合理；国家出台的减收增支政策措施；财政供养人口过多，而且增长过快等很多原因。使财政困难县走出困境的根本对策主要是发展地方经济壮大财力，上级财政加大转移支付力度及其他相关配套改革措施等。
财政困难县如何走出困境
目录
财政困难县如何走出困境1
一、财政困难县存在的主要问题2
二、县财政困难的原因4
三、财政困难县走出困境的对策和建议6
西部边远、少数民族地区由于受历史的影响和自然条件的制约，地处偏僻山区和边疆，交通闭塞，经济基础薄弱，起点低，产业结构单一，严重制约着地方经济的发展，致使县乡财政收不抵支、入不敷出。党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标，而如何扶持或帮助贫困县财政走出困境，是全面建成小康社会的难点，对全面建设小康社会意义重大。
一、财政困难县存在的主要问题
(一)公职人员的工资不能按时足额发放，欠发金额逐年增加。1999年到2001年，国家连续三次出台了行政事业人员调资政策，中央财政给多数省(区、市)增拨了调资款。由于许多财政困难县没有匹配资金，或把上级拨的专款兑现了前欠工资，以致国家调资政策没有落实到位。据河北省2002年底统计，全省有58个财政困难县调资政策没有落实到位，占全省总县数的42.6%。这58个县实际发放的工资与国家规定工资标准比较，相差26.7亿元，加上1999年底以前陈欠13亿元，累计欠发工资近40亿元。据陕西省2002年统计，截止2000年底，有76.6%的县欠发工资，累计欠发工资13.4亿元。
(二)公用经费严重不足，影响到国家机构正常运转。据河北省2002年统计，县乡两级公用经费年人均只有723.5元，有的县还低于这个水平。如该省易县2002年县级公用经费入均600元，财政部门对办公电话采取了“费用包干”的办法，最低的每月60元，最高的也不过120元，致使一些单位的电话时断时续。该县县委、县政府大院因经费不足，多年没有交纳水电费，多次被迫停水、停电。据新疆调查，2002年全区县级公用经费年人均：行政部门为700元，最低县(市)为200元，全额事业单位为300元。这个标准明显偏低，有些县连这个标准也不能保证。
本文作者所在的云南省武定县2004年县乡公用经费预算标准为：县五大机关和公检法在职人均每年800元；其他机关事业单位按在职人均每年700元；学校在职人员按中学生生均60元，小学生生均40元计算；退休人员按人均每年300元计算。小车经费安排除县五大机关和公安部门外，一个单位安排一辆车的供给费用1万元，一个乡镇供给一辆小汽车经费1万元，小车经费总供给91万元。其他专项经费只预算支农、教育、计划生育、公检法配套专款等187万元。这样的预算标准明显偏低，致使一些单位的电话时断时续，停水、停电、职工常年报销不了出差费用的现象时常发生。
(三)社会公共事业投入不足，影响到经济和事业的发展。长期以来，许多财政困难县把财力主要用于低工资发放、低标准公用经费和社会保障等必保需要，对农业、教育等支出则投入不足，达不到法定比例，而且绝大部分用于“人头费”，用于事业发展的投入很少；用于发展经济、培植财源的资金则更是微不足道。如云南省武定县是国家级贫困县，其有限财力仅能发放工资和机关公用经费，对城镇基础设施、公共交通、环境保护、基础教育、科技开发、公共卫生等事业的发展则无力支持。
(四)社会保障支出，财政无力兜底，影响到社会安定。国家要求从2001年7月1日起，对社保资金实行社会化发放，资金缺口由地方财政兜底。这对财政困难县是难上加难。原来由财政负担的行政事业单位离退休人员的费用、农村军烈属、五保户的补贴和城市最低生活保证金，已经无力按时全额发放，2003年又把村组干部报酬、计生宣传员工资、村人医、村兽医等人员工资所需的资金都集中到财政支付，而且对资金缺口还要兜底，这无疑大大超出了财政困难县的承受能力。
(五)巨额的财政赤字和沉重的政府债务，严重地威胁着财政的正常运转。许多财政困难县财政收支矛盾突出，财政赤字不仅数额大，而且面宽。据陕西省2002年统计，全省107个县(区市)中，有75个县区出现赤字，累计达l 9.2亿元，赤字面高达70.1%。新疆自治区2002年统计，全区85个县(市)中，有72个县发生赤字，赤字总额为18.25亿元，赤字县面达84.7%。
许多财政困难县不仅赤字很大，而且政府债务也很重。据河北省2002年底统计，全省县乡两级政府债务高达248.9亿元，平均每个县1.8亿元，相当于一般预算收入的2.6倍。辽宁省西丰、宽甸等6个县，2002年的政府债务总额达23.8亿元，其中西丰县债务总额达7.68亿元，相当于该县2002年财力的6.1倍。云南省武定县以保人员工资的足额发放和保机构正常运转为首位，虽没有出现拖欠职工工资的情况，但截止2003年底，全县欠拨各项专款3450万元用于发放工资或其他支出。在借款方面，由于“八·五”期间借款建设，武定县从1998年开始偿还借款，至2003年底累计已赔还借款本息1899元（主要包括世行西南扶贫借款本息1274万元；世行教育贫一项目借款本息460万元、卫六、卫七项目贷款本息60万元；公路征地拆迁费贷款本息105万元），2004年预计赔款450万元。至2003年底统计县乡两级地方政府总体负债余额为8936万元。巨额的赤字和沉重的债务，使县财政难以为继。
二、县财政困难的原因
(一)经济基础薄弱。财政困难县的根本原因，是经济不发达，结构不合理，财源基础薄弱。其显著特点是：第一产业比重高，农业提供的财力十分有限；第二产业比重低，没有税源较大的骨干企业，或企业经济效益不好，不能提供较多的财力；第三产业相当滞后。
(二) 财政体制缺陷导致基层财力不足。1994年实施的分税制体制，实践证明，成绩十分显著：财政收入大幅度增长，“两个比重”大幅度提高，中央财政的调控能力明显增强。但是，随着时间的推移，也暴露出一些急待解决的问题，需要及时加以调整。
现行财政体制在某些方面不利于财政困难县尽快走出困境。1994年以前，收不抵支的财政困难县基本上是收入全留，而且上级还给予一定补助。1994年实行的分税制体制，消费税l00%、增值税75%归中央财政，增值税25%归地方财政。对财政困难县，在确定收支基数时，虽然对他们的既得利益作了必要照顾，但这种照顾只在头三年有作用，三、四年后，与老体制对比，这些财政困难县的收入大大减少了。以山东省临沂市(地)为例：该市是革命老区，也是经济发展滞后的贫困市。实施分税制之前，省对该市实行“收入全留，定额补助”的办法。按照老体制计算，该市2002年财政收人为464926万元(含上交中央的增值税、消费税138920万元，上划中央、省所得税和营业税6288l万元)；而按现行体制计算，该市2002年地方财政收入为263125万元。从财力方面看，该市按现行财政体制所得财力为376808万元(地方财政收入263125万元十上交中央两税返还76708万元十上划中央、省所得税、营业税返还36975万元)，比“分税制”前“收入全留”财政体制少得财力88118万元，即使将转移支付14509万元加进去，财力仍少73609万元。又如陕西省旬阳县，1994年实行分税制体制时，“两税”上划基数为4282万元，到2002年“两税”上划数为9544万元，净增加上交数5262万元；同期该县“两税”返还基数为3919万元，到2002年返还数为4333万元，净增加返还数414万元，只占“两税”上划增量的7.8%。1994—2002年期间，该县通过“两税”上划和返还相抵，净上交收入18995万元；而陕西省通过各种形式补贴旬阳县资金7905万元(包括增资补助、正常转移支付补助、中小学教师工资补助等)，这样该县减少收入11090万元，减少了应得的财力，不利于财政困难县走出困境。
现行财政体制，在某些方面不利于调动财政困难县发展经济的积极性。由于地方新投产企业所实现的税收，绝大部分上交上级财政，地方财政所得很少，影响了地方发展经济、做大“蛋糕”的积极性。河北省承德县2002年与菲律宾签了一个水泥合资项目，中方负责“四通一平”，先期投入7000多万元。经测算，项目投产后每年预计新增税收3917万元，其中上交中央财政2592万元，上交省500万元，上交市335万元，县只留490万元。如果单靠县本身留用的部分偿还先期投入资金，从建设期开始大约需要15年的时间。
“两税”增量中央得大头，地方得小头，这是必要的，但对财政困难县来说，所得甚少，不利他们尽快脱困。按现行体制，“两税”增量o．3返还地方，由于是环比，地方所得占的比重逐年下降。财政困难县由于“两税”基数小，返还更小，因而就出现了这样一种状况：财政总收入增长越多，中央收入占的比重就越大，财政困难县收入占的比重就越小。以江苏省邵州为例，1998年到2002年该市上划中央“两税”收入年均增长20.22%，地方收入年均只增长12.04%。再以新疆为例，1994年中央财政分享“两税”的比例为40.49%，到2002年上升为68.5%，而1994年税收返还比例为59.51%，到2002年下降为31.5%。1994年到2002年9年时间，中央在增量上分成比例上升28个百分点，而税收返还比例下降近28个百分点。这种逆向走势的反差，将随着上划“两税”的逐年增长而越来越大，沿这种走势继续发展下去，新疆地区的财政将更加困难。
随着改革的进展，财政困难县基本上没有较大的固定收入了。现行体制，国家把全部消费税及75%增值税列中央收入，有些省、地(市)还要集中部分增值税；所得税又改为中央与地方分享税，而大多数财政困难县并没有中央企业，因此这项改革又从困难县收走了一块收入；现在县级只剩下农业四税和零散的地方工商税，基本上没有较大固定的收入，而且经过税费改革，农业四税也大幅度减少。由于财政困难县没有较大的固定收入，其自给能力降低了。
(三)国家出台的减收增支措施，超过了财政团难县的承受能力。1994年实施分税制以来，许多财政困难县的财政收入增长缓慢，除经济发展滞后和财政体制等原因外，国家不断调整税种、税负，也是一个重要原因。据辽宁省西丰县统计，1994年实施分税制以来，国家调整农业税、特产税、契税等税种、税负和分配关系，使该县近几年财政每年减收2700万元。而同期该县财政负担的工资、农业、教育、政法、社会保障、计划生育等刚性支出则增长19.1%，大大超过了可用财力增长2.7%的速度。
(四)财政供养人口过多，而且增长过快。据辽宁省岫岩等6个贫困县2001年统计，供养系数为3.49，比该省平均供养系数2.85多供养2121人，按人均月标准工资704元计算，仅工资一项每年就比全省平均多支出1791万元。财政供养人口不仅过多，而且增长太快。据河北省调查测算，近几年来，每个县大约每年增加财政供养人口300人。按全省136个县推算，该省每年要增加4万人。若按年人均开支一万元计算，一年需增加开支4亿元。云南省武定县26万元多人口，财政供养人员达到8319人。财政供养人员过多，是造成财政困难的一个重要因素。
三、财政困难县走出困境的对策和建议
(一)统筹兼顾，注重全局。党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标，是全党全国人民的头等大事。毫无疑问，一个全面建成了小康社会的县，决不能是仍然欠发工资、连年赤字的财政困难县。为此，建议把县财政脱困列入全面建设小康社会的重要内容之一，由省、市(地)统一规划，加强领导。只有各级领导统一认识，高度重视，才能采取有效措施，在经济发展基础上，使县财政步入良性发展的轨道。
(二)财政困难县脱困的方针、途径和原则。
财政困难县脱困的方针是：一靠自己努力，二靠上级扶持。自己努力为主，上级扶持必不可少。脱困的途径是：发展经济，实现工业化，并以工业化带动农业现代化和农村城镇化。在经济发展的基础上增辟财源，加强收支管理。脱困的原则是：区别对待，明确责任，上下合力，齐抓共进。根据中国东部、中部和西部实际情况和发展状况，提出以下具体措施和办法：
对沿海地区的省市，由省市政府自己负责，解决所属财政困难县脱困的问题，不能依靠中央财政。即通过调整和完善省以下财政体制，加大转移支付力度，采取措施支持财政困难县发展经济，增强造血功能，使之尽快走出困境。
对中部地区的省市，以省市政府为主，中央财政支持为辅，解决所属财政困难县的问题。省市要结合本地区的实际情况，调整和完善省以下财政体制，缩小本辖区内县与县之间财力差距；同时，中央财政通过转移支付，以增强省市宏观调控能力，支持财政困难县脱贫。
对西部地区的省区，由于其财政困难较大，宏观调控能力较弱，中央财政要加大转移支付力度，给予重点支持。省区政府要在中央财政支持的基础上，竭尽全力，做好工作，使财政困难县逐步脱困。
(三)组织交流调整和完善省以下财政体制的经验做法，使财政困难县早日脱困。实施分税制体制后，不少地区根据所辖县财政收支矛盾状况，及时调整了省以下财政体制，缓解了县财政的困难。他们的主要经验和做法：一是取消省、地市通过分税制财政体制集中财政困难县财力的政策。有的把增值税25%全部留给财政困难县，省和地市不再参与分成，以鼓励其发展经济；有的把城镇土地使用税、土地增殖税、房产税、其他资源税和印花税省级得40%部分的增量，全部留给县里，省级不再参与分成；有的把耕地占用税全部留给县里，省级不再分成，等等。二是“抽肥补瘦”，缩小县与县之间财政差距。从富裕的县的增量中，提取一部分资金支持财政困难县，使其增加可用财力。三是理顺财政困难县财政收入与支出责任。通过调整和完善省以下财政体制，增加财政困难县的可用财力，并对县的财政支出进行合理界定。在此基础上，省合理分担部分财政困难县的农村义务教育、计划生育、社会保障等支出，以保障财政困难县的政权正常运转和职工工资及时足额发放的资金需要。
(四)加大转移支付力度，规范转移支付制度。
加大转移支付力度。建议中央财政从一般性转移支付资金或国债资金中拿出一部分，作为国家级贫困县的专项补助，专门用于基础设施投入，改善投资环境。同时，规定各省、地市转移支付的配套比例，加大对财政困难县支持力度。
完善转移支付办法，规范转移支付体系。一是适当减少专项资金规模，提高一般性转移支付资金的比重。二是要进一步简化转移支付形式，对多种转移支付项目进行归并调整，力求建立一个透明、规范的转移支付体系。今后国家出台减收、增支的政策，中央财政要给地方适当补助，也要区别对待。补助的原则：对沿海地区的省(市)，减收增支数额不大的可以不补，减收增支数额大的，酌情补助；对中部地区的省(市)，减收增支数额不大的可以不补或少补，减收增支数额大的，给予较多补助；对西部地区的省(市、区)，中央财政要尽可能给予补足。
(五)精简机构，减少财政供养人口。财政供养人口过多、增长过快是造成财政困难的重要原因之一。因此，建议有关方面要下决心，按照市场经济的要求，本着“小政府、大社会”的原则，加快政治体制改革的步伐，合并那些职能相近的部门，撤消那些可由中介机构替代的机构，推进机关后勤服务社会化的进程。要结合小城镇建设，按照区域经济横向运行的要求，进一步抓好撤乡并镇工作。
事业单位精简机构和人员的潜力也很大。事业单位中，教育支出是大头。在保证实施九年义务教育制的前提下，合理调整学校布局，努力提高师生比例，合理合并学校，择优竞聘教师，清退不胜任教师，并严格控制教职员工增编扩容，减轻财政负担。同时要科学界定事业单位性质，把属于那些直接为社会服务的站、所推向市场，以解决机构臃肿，财政供养人口过多的问题。
为确保精简机构和控编减员工作的顺利进行，建议国家出台《机构法》和《编制法》，使机构精简有法可依，从根本上避免机构设置的随意性，有效防止财政供养人员增加。这不仅可以大大减少财政支出，而且是政治体制改革的重要步骤。
(六)加强债务管理，化解债务危机。据调查了解，当前涉及县乡的债务，包括国际金融组织贷款、上级财政周转金、清理农村合作基金会专项借款、“普九达标”欠账、国债转贷资金还本付息、欠发公教人员工资、粮食财务挂账；国内银行贷款、拖欠个人借款、供销社股金兑付和财政赤字挂账等十余种。形成这些债务的原因是多方面的，但无论哪种原因，都已对县财政形成了沉重的包袱。因此，必须把加强债务管理、化解债务危机提到重要议事日程，这也是县财政走出困境的必由之路。
加强债务管理，首先要进行全面清理，摸请底数，核实情况，健全账目；其次是明确性质，界定责任，根据历史资料和相关凭证，确认责任归属，为妥善处理奠定基础；再次是区别情况，分类处置。应由政府承担的债务，要建立偿债准备金，列入年度财政预算，逐年消化；属于公益性的债务，要“一事一议”，分别化解；属于企业行为且企业已经破产的债务，要通过法律程序依法办理。
鉴于形成债务原因的复杂性，化解县乡政府债务危机，不应只是县乡政府的责任，上级政府也应该给予必要的帮助和支持。对因国家政策而造成的债务，比如农村合作基金会借款和“普九达标”欠款等，国家应该负责偿还大部分；对因借用财政周转金而形成的债务，上级财政部门在认真清理的基础上，可对部分周转金按有关程序予以报销或转增国家资本金；对因粮食财务挂账等而背上的隐性债务，上级财政部门应尽快研究解决办法，或封闭管理，或各级分担，或部分豁免；对因平衡当年预算而将部分支出列入暂付款科目所形成的赤字挂账，上级财政部门可通过资金调度或加大转移支付力度的办法，帮助财政困难县逐年消化，也可给予一次性补助。
总之，县乡政府债务是历史遗留下来且现实工作中又回避不了的问题。大量事实告诉我们，财政越是困难的县乡债务越重，而债务超重的县乡财政越是困难。因此，对于县乡政府的债务问题不能久拖不决，否则，县乡财政走出困境将成为一句空话。
资 料 来 源
1、财政部预算司，《全国地市县财政统计资料》，中国财政经济出版社，2002年；
2、财政部预算司，《中国过程期财政转移支付》，中国财政经济出版社，1999年；
3、云南红河州财政局，《民族贫困地区财政现状分析》，2000年；
4、云南省武定县财政局，《武定县2002、2003年财政预决算报告》
