一、财政债务风险的定义
二、解决财政债务风险的意义
三、财政债务风险的成因
四、应对财政债务风险的措施
内 容 摘 要
随着我国改革开放的不断深入和公共财政基本框架的逐步建立，财政运行和调节中涌现出一系列从未遇到的新情况和新问题，潜伏着愈来愈多的风险因素。其中，地方财政债务风险问题正逐渐成为困扰各级地方政府和经济发展的一道难以逾越的屏障。如何深化财政改革，加强财政监管，对化解地方财政债务风险问题具有特别重要的意义。本文从一个县的财政债务状况为基点，深入剖析财政债务风险的成因，从而提出解决财政债务风险的对策……
深化财政改革，加强财政监督，努力化解财政债务风险
广义地说，财政债务风险是指财政不能提供必要的财力保障，致使国家机器不能正常运转，影响政府履行职能，从而给国家的政治、经济、社会带来危害的可能性。狭义地说是指政府在组织收入和安排支出的过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷和多种经济因素的不确定性而造成的困难和损失的不确定性因素。
一个时期以来，人们所关注的往往是财政如何对经济或者社会事业的支持。对于财政收支平衡或者说财政运行质量却经常被忽视。随着我国改革开放的不断深入和公共财政基本框架的逐步建立，财政运行和调节中涌现出一系列从未遇到的新情况和新问题，潜伏着愈来愈多的风险因素。尤其是地方财政运行中的风险更没有引起足够的重视，“年年难过、年年过”的财政形势已引不起人们多大的重视，这与江泽民总书记提出的“建立稳固、平衡、强大的财政，……是我们全面推进改革开放和现代化建设，实现跨实际发展宏伟目标和中华民族全面振兴的必然要求。”相差甚远。其中，地方财政债务风险问题正逐渐成为困扰各级地方政府和经济发展的一道难以逾越的屏障。要防范和化解财政风险，保持财政的可持续性，必须正确处理化解财政风险和促进经济增长的关系，从根本上深化各个领域的经济体制改革，特别是要加快投融资体制改革和国有企业改革，尽快建立健全适应社会主义市场经济原则的社会保障体制，逐步提高财政两个比重，增强财政实力。同时，从根本上杜绝或减少金融机构不良资产和社会保障基金缺口等或有债务的产生。 或有债务给财政带来的负担可能是中国财政在未来几年所面临的主要风险，是影响财政可持续性的重要因素，必须正视或有债务。一方面要逐步采取措施解决现有的或有债务，另一方面必须从制度上防止新的或有债务的产生。根本措施是减少政府部门直接参与经济活动的程度，同时加强财政对经济特别是金融领域的监管，改变目前财政提供投资资金，但却无法监督投资执行情况的不正常状况，把或有债务转化为财政风险的程度降至最低。如何深化财政改革，加强财政监管，对化解地方财政债务风险问题具有特别重要的意义。
在我国从计划经济体制向社会主义经济体制转轨的现阶段，由于人们对财政职能定位不当以及相应的制度结构不合理，财政面临的风险则是全方位，且呈逐渐扩大之势，以广西横县为例，至2003年底，横县财政负债总额超过3.9个亿，而该县当年的财政收入总和为2.8亿元，这就严重制约着该县各项经济的发展，使其从税制改革前的广西经济十强县逐渐变为今天广西经济最困难的县份之一，可以说财政债务风险是当前财政改革、经济发展的绊脚石。
财政债务风险产生的诱因比较复杂，从客观方面分析有政策因素、从主观方面分析有管理因素，下面以广西横县为例分析形成地方财政债务的因素：
一、政策因素
(一)财政体制改革仍未触及实质性问题，收支划分方法的技术性手段难以解决权力本质性问题。我国的财政改革一直沿着“分灶吃饭”的思路进行，这无疑是正确的。但问题不是如何分灶，而是谁来分灶，这就是分灶主体的资格与地位问题。为什么财政改革一统就死，一分就乱？原因很简单，技术手段解决不了实质性问题。实质问题是什么呢？就是条块矛盾。“条”是业务范畴，它是一级政府权力的垂直延伸，下级对上级是一种从属关系，这种关系首先表现为下级对上级的行政权力依赖，其次才是经济权力的依赖。“块”是地缘范畴。它是政府权力的横向分割，政府间关系是一种地缘关系，这种关系首先表现为经济上的相互依赖性，其次才是行政权力范围的地缘性。条块关系交织使部门之间、地区之间在处理财政问题时，相互争执利益，推诿责任。下级政府部门在财政权力上缺乏自主性，因而也就没有责任心，形成了滥用财权，浪费财力的局面。中央政府和地方政府权利定位不够准确，无法明确事权范围。由于依据模糊，划分收支的标准就很难把握，忽而偏重中央，忽而偏重地方，偏重地方也有地区差异。特别是中央与地方之间有交叉的支出，跨地区的支出，具有外溢性的支出，更是容易造成相互干扰，混淆不清。可见，体制缺陷是造成财政风险的最本质的原因。
以广西横县为例，分税制前的1993年，横县财政上解支出2114万元，分税制后，新老体制同时运行，再加上上划中央“两税”与返还的差额上解，1994年，全县财政上解达4256万元，比1993年增长2倍，2000年财政上解支出达5237万元，比1993年增长2.5倍，大大超出了横县财政的承受能力，使横县财政收入在连年增长的情况下，由于上解支出的负担过重，财政可用财力基本维持在1.2亿元左右，财政被迫负债运行。
(二)国家实行宏观经济政策，导致地方主体税源萎缩,企业欠税和保财政收最终转换成财政负债。
1993年以来，中央为了免遭亚洲金融风暴的影响，在全国范围内实行宏观经济政策软着陆政策，对县级以下兴办的企业采取限制投资政策，导致县乡发展经济失去主要投资来源，加上县级原有的企业生产技术落后，产品竞争能力不强，激烈的市场竞争使企业效益下降，甚至出现亏损，造成县级主体税源萎缩，财政增长后劲不足，一时间又找不到新的财源增长点，导致财政收支矛盾突出，为了保证工资和政权机关最基本的运转，借入各种周转金和财政性专户资金，致使财政赤字居高不下，县级财政债务日益增多。
比如横县1992年的财政收入为8596万元，分税制前的1993年，我县财政收入完成14626万元，比1992年增长70.1%，这是不正常的增长现象。增长的主要原因是1993年财政借入3200多万元帮助企业清理欠税，随着国家宏观经济政策和紧缩银根政策的出台，横县的建材、机糖两大支柱产业滑坡，企业欠税现象越来越严重，加上从1994年以后，上级部门年年下达财政收入增长指标，横县财政为了完成上级下达的财政收入任务，在企业旧债还没还清的情况下，又借入新债给予企业清税，以便保证财政收入指标的完成，使企业出现了一种“政府求我缴税、欠款理所当然”的不正常心态，财政部门出现了财政赤字、债权大的两头翘的不正常现象。
(三)国家各种体制改革增加县级财政债务负担，如国家粮食体制转轨后，县级财政要消化历年挂账，同时又出现新挂账；为了适应社会主义市场经济发展的要求，深化企业体制的改革，地方企业改制产生的债务转嫁给地方财政承担，最终导致财政为企业改制兜底。仅这两项改革就使横县承担债务1.3亿元。
（四）国家实施积极的财政政策，刺激消费，扩大内需。近两年以来，全面提高公务员工资，这一政策的出台，对广大干部职工来说无疑是一件好事，但是中央只出政策，地方拿钱，这对相对落后地区的财政来说，承担着巨大压力。因地方财力增量有限，加之按预算法的要求，不能打赤字预算，地方财政不得不采取“技术处理”来保证财政收支平衡，长此下来，这种隐形赤字越来越大，严重威胁了地方财政的健康发展。
（五）“拼盘”项目成为地方财政债务风险的重要诱因，分税制财政体制建立以来，中央和地方的分配关系得以规范，但完善的转移支付制度还尚未确立。最让地方财政为难的还是一部分中央补助项目的筹资形式—“拼盘”，即中央有关部委安排补助数额后，地方财政必须相应落实配套资金，甚至负责项目资金的兜底。地方财政往往在年初预算确定后，迫于一定利益的驱动。为了争取上级补助，不惜拿出资金予以配套，而且数额较大，又没有预算资金来源。无奈只有采取种种办法，或挤占正常的支出预算，或暂时借用预算外资金，如此种种，尽管争取到了上级一定的补助，但由于有些项目本身属于“拼盘”的所谓“钓鱼”项目，并未发挥真正效益，至使地方财政资金极容易发生流失，从而影响地方财政的收支平衡。特别是从“分灶吃饭”体制实行后的几年来看，这种“拼盘”项目给地方财政带来了很大的风险。
二、管理因素
（一）违规担保，对财政资金的完整性构成极大的威胁。
1995年颁布《担保法》前，地方财政为企业担保的现象却屡见不鲜，由于一些部门和单位一方面仍要求财政出据担保，一方面从项目的确定、银行放贷到单位用款均游离于财政监控之外，尤其是一些企业向上一级财政部门举借财政周转金，都是通过地方财政进行担保，一旦被担保方不能如期履行还款义务，债务人就通过法律程序冻结财政帐户，或责令财政部门划拨资金偿还，属于上级财政部门的欠款，上级财政可直接在年终结算时，从地方预算资金中扣回，使地方财政部门非常被动
（二）政府债务是地方财政潜在的巨大风险。
1、在外债管理的方面，大都是以争取新项目上马，支持企事业单位发展为出发点，而财政实际承受力却往往被忽视，由于地方财政部门尤其是县级财政部门参与不够，在世行贷款和外国政府贷款管理中，总是被动参与，常常被上级财政部门、同级其他部门或项目办牵着鼻子走。在项目前期准备时，除了承诺部分项目的债务外，其他工作如立项、论证、评估等地方财政部门均未参与，工作十分被动，只有到了还本付息时，才由财政部门被迫介入，于是层层扣收，使地方财政预算平衡受到极大的威胁。
2、近年来的农村合作基金会，乡镇企业发展基金会，供销社股金服务部存在相当严重的高息揽存、违规拆借等问题，而众多的老百姓尚未形成自己承担风险的意识，造成信用危机，无法兑付股民股金，股民因此产生了不安的心理，造成许多社会不稳定因素。为了安抚股民，维护社会稳定，地方财政被迫向上举债，发展为地方财政新的债务，横县近几年来共借款6000多万元用于股金兑付，加上应兑未兑股金4000多万元，新生地方财政债务达1亿多元，无疑这给地方政府带来多大的财政债务风险，目前尚难量化。
财政是国家的财政，是政府的财政，由于财政债务风险是较长时间里积累的资金矛盾，它直接表现为财政收支失衡，对财政未来支撑政府职能的作用将带来负面的影响。因此，应该高度重视地方政府的财政债务风险，研究并建立防范财政债务风险的预警机制，注意将扶持支柱产业与培养支柱财源相结合，壮大地方政府财力，促进财政状况的良性循环。同时科学地对政府债务进行总量控制，并建立偿债准备金制度，将政府债务纳入规范化，法制化管理，也许在一定程度上能够减少或规避地方政府的财政债务风险，甚至可以更快地化解财政债务风险。如何应对地方财政债务风险，是我们下一步财政体制改革的重要内容，为此，应从深化财政改革，加强财政监督管理方面逐步完善：
一、继续深入地改革经济体制和财政体制，明确中央政府和地方政府的职责权限
经济体制改革和财政体制改革中的实质问题，就是关于权、责、利的划分问题，就是各级政府的事权和财权的划分问题。事权的划分是一个非常棘手的问题。很多人认为，财权的划分很关键，但这只是表面现象，没有清晰的事权划分，财权的划分就失去了起码的依据。因此，事权划分才是经济和财政体制中的核心问题。谈到事权的划分，就必然涉及中央政府和地方政府的定位问题。中央政府是国民经济和社会发展的组织者和主导者，着重于经济社会发展的方向性和原则性事务；地方政府是国民经济和社会发展的实施者和从属者，着重于经济社会发展的结构性和具体性事务。可见，“统一领导，分级管理”仍是我国未来相当时期内体制改革的基本目标模式，但今后的重点应集中在“分级管理”上，即下大力气明确和规范地方政府的事权范围。
二、尽快建立公正完善的转移支付制度，增加地方财力，是化解地方财政债务风险的基本因素。
真正调动地方政府聚财理财的积极性，财政体制成败的关键，在于是否真正调动中央和地方两个积极性，使中央和地方都能积极发展，开辟财源，组织收入。按照规定，地方收入的基数是1993年的实际数，这是地方法定的基本财政利益。中央上划部分将按1993年的基数全部返回。这实际上只是转移支付制度的一个部分，整个转移支付制度应包括三个方面：即政府间事权划分；财权划分；中央政府对地方政府的转移支付办法。现在，经过第一步的分税制改革，尽管事权财权中央和地方还有待于进一步划清，但已经初步构建了适合我国国情的转移支付制度的框架。当前，急需的是尽快建立中央财政的转移支付办法，进而健全和完善整个转移支付制度，现行税收返还额自1994年后在1993年基数上逐年递增，按增税、消费税全国平均增长率的１：0.3的系数确定，中央得0.7,地方得0.3。这实际上是个“鞭打慢牛”的办法，它对经济发达的沿海省市影响不大，然而却要求落后省区多作贡献，最终是穷的越穷，富的越富。所以，要真正调动地方的积极性，当务之急是中央财政尽快健全和完善转移支付制度。建立中央财政转移支付制度的办法，应当结合我国国情，根据我国地域差别的实际情况，制定不同的转移支付办法。
三、合理有序地改革税收体制，建立切实可行的税权划分模式，彻底划清中央与地方的事权和财权，是化解地方财政债务风险的重要因素之一。
税收制度改革是财政收入改革的核心内容。我国税制改革应该考虑以下原则：一是建立多样化的税种范围；二是建立明确的主体税种；三是建立规范的中央税收管理制度和地方税收管理制度。税权是国家权力的经济体现。税种的多样化代表了国家经济权力的深度和广度。主体税种的设立影响着国家干预经济的基本思路和原则。中央税和地方税的划分从经济方面体现着国家权力的层次性。应该强调，税权划分必须考虑国家权力的统一性和权威性，否则会出现地方税挤中央税，附加税挤正税，形成地方割据，财政负担加重，滋生严重的财政风险。 同时，彻底划清中央与地方的事权和财权，以立法形式确定中央和地方的分配关系，实行分税制财政管理体制和组建两套税务机构是党中央国务院的重大决策。分税制的原则是在划分中央和地方事权的基础上，划分财权。中央和地方的事权实际是清晰的，若财权不彻底划清，势必出现扯皮现象，严重影响地方政府理财的积极性。为此，应该以立法形式确定中央与地方的分配关系，来制约和监督中央和地方认真贯彻执行，要认真创造一个自上而下的公正、合理、完善的法制税收环境。合理划分税收管理权限，是完善分税制的核心内容和艰巨任务。合理的税收管理权限应建立在三个基点上：
1、综合国情是合理划分税收管理权限的基本依据。我国是实行中央集权制政体国家，要求在政治上统一、稳定。目前正处于建立和发展社会主义市场经济的阶段，多年的计划体制已被打破，市场经济要求政府转变职能，对经济的直接干预变为对经济的宏观调控。同时，我国地广人多，地区经济发展不平衡，财力悬殊大。据此，中央地方兼顾型，应是我们划分税管理权限的最佳选择。
2、良好的法制秩序是正确行使税收管理权限的法律保障。新中国成立后，我国税收管理权限走进了一条时而集中，时而分散的曲折道路。往往表现为一统就死，一放就乱。究其根源，法制秩序的不健全、政府行为的不规范不能不说是一个主要症结。美国及欧洲国家的经验告诉我们，税收管理权限的划分和行使，应有法律制约。同时，由于我们法制不健全，对地方政府的税收管理权限不宜一步到位，而应采取渐进式，逐步付诸实施。
3、合理划分税种管理级次是合理划分税收管理权限的内在要求。具体地看，税收管理权限在中央与地方之间的划分，主要以税种的归属为参照物。因此，税收管理权限的合理划分应与税种的合理划分同步而行。如前所述，我国税收管理权限的划分应选择中央地方兼顾型，既要相对集中，又要适度分散；大权要集中，小权要分散，在保证中央利益的前提下，赋予地方政府一定的权限。从而较好地处理“统”与“分”、“集中”与“分散”的关系。
四、建立合理的税种分布体系，是稳定地财力，是化解地方财政债务风险的基础。
确立按税种划分中央与地方税收的分配制度。彻底摒弃按行政隶属关系划分企业所得税的做法。以长远看，对企业所得税实行同源共享比较合理，中央与地方分率计征，分别征收，这样，中央与地方都可以通过企业所得税调节各类企业、打破条块分割，促进统一市场的形成。同时，有利于地方政府根据本地区的实际经济状况，有效行使税收职能，以调动地方政府的积极性。此外，城市维护建设税和营业税应统一划归地方税收入。
加强地方税建设。地方税种是现行分税制体制下税种建设的薄弱环节。因此，配置地方税种，健全地方税种体系，与完善分税制密切相关。首先，确定地方主要税种，地方税与中央税一样，应该有主体税种。目前，应将营业税作为地方税的主体税种。但从长远看，个人所得税和资源税，作为调节性税种，应该逐步发展为地方税的主体税种，建立地方税收的双主体格局。这也是与我国“双主体”的税制体系的取向相符的。
五、加强预算外资金的监督管理，实行综合预算管理是预防地方财政债务风险的有效途径之一。
确立社会主义市场经济体制目标后，随着分税制的推行，地方作为独立的一级财政主体的目标地位已被肯定，对预算内外的财力都有独立的支配权，这时仍划分地方预算内、预算外不仅已失去原来的意义，而且不利于监督和控制。在计划经济下，对地方财政的监督主要由中央财政执行，在建立市场经济后，对地方财政的监督应由地方立法机关和上级财政双重监督。尤其要发挥地方立法机关（地方人大会）的监督作用。未经地方立法机关授权的、过多的政府预算外收入严重违背了预算的完整性原则，必然导致地方政府资源配置效率的下降和公共资金的浪费。因而目前我国地方财政所掌握的预算外资金应纳入预算管理。
部门分割是计划经济的产物。确立市场经济体制的目标后要继续削弱“条条管理”，把被肢解的财政，尤其是地方财政，重新统一起来。目前财政困难企图依靠增开几种新税、增加税赋来解决是不现实的。统一的预算内外资金，即把各个部门掌握的预算外财力，包括规范的和不规范的，都纳入中央财政，这既有利于缓解财政的困难，又有利于加强政府财力的管理。同时，地方行政单位的预算外资金，应逐项予以清理，全部纳入预算。行政单位不是以盈利为目的的经济实体，国家不应鼓励其“创收”的积极性，否则“三乱”现象难以禁止。行政机构膨胀，行政经费增长超过财政增长速度，有的甚至超过了经济增长速度，预算外行政收费起到了重要的作用。对地方行政单位实行统收统支有利于克服地方财政对机构膨胀缺乏制约的不利因素，对行政机构改革有利。
六、大力发展经济，培植新的财源，积极化解财政债务风险。
以“工业兴县、工业富县”为指导思想，找准路子，大力发展经济，培植财源，促进财政收入增长，缓解财政运转的困难，逐步消化历年财政赤字，努力化解沉重的财政债务。
1、做大、做强、做精、做稳一批支柱财源。
现在相当多的地方基本上没有大的财源，要改变这种局面，就要集中有限的财力，重点做大、做强、做精、做稳一批支柱财源，一年做不了几个就做一个，一年做不了一个就几年做一个，要下决心去做，要坚定不移、持之以恒地去做，比如广西横县能尽快做出年创税收3亿元的火力发电站，那么财源就有了可靠的基础。
2、加大招商引资的力度,借助外力推动经济快速发展。
对外开放、招商引资是一个常新的课题，目前地方财力的70%-80%都用于工资发放和维系政权运转需要，对解决沉重的财政债务余地不大，因此通过加快扩大对外开放吸引外来投资已经成为扩大地方财源建设投入的必然选择，从而寻求解决沉重财政债务的出路。
财政债务风险的危害是巨大的,如果解决不好,不能有效地防范和化解，将会影响到财政工作的正常运转,影响到财政预算的编制和执行,进而影响到财政职能的有效发挥,容易引起社会的不稳定,并最终影响到社会各项事业的健康发展。因此，必须深化财政改革，加强财政监督，改进理财的方式，努力化解财政债务风险，带动全面建设小康社会目标的实现。
参 考 文 献
1、刘铭达，《财经拾零》
2、横县财政局2004年上报资料
3、金玉心，《地方财政风险成因分析及研究地方财政风险成因分析及研究》
