【摘要】：
操作风险是商业银行面临的最古老的风险之一。近些年来，随着信息技术的发展，新技术在金融领域的应用以及新型金融产品的不断涌现，各商业银行面临的操作风险也越来越突出，操作风险逐渐受到关注和重视，特别是新巴塞尔协议明确将操作风险作为信用风险和市场风险之后的第三大风险。本文将从新巴塞尔协议中对操作风险管理的界定和要求着手，探讨我国商业银行操作风险管理的现状及对策。
【关键词】：
新巴塞尔协议 商业银行 操作风险
【正文】：
操作风险是商业银行面临的最古老的风险之一，直到20世纪90年代初，其在商业银行还并非如同信用风险和市场风险那样被视为独立的一类风险，其管理也没有达到信用风险和市场风险那样的专业化和专门化的管理程度。近些年来，随着信息技术的发展，新技术在金融领域的应用以及新型金融产品的不断涌现，各商业银行面临的操作风险也越来越突出，操作风险逐渐受到关注和重视，特别是新巴塞尔协议明确将操作风险作为信用风险和市场风险之后的第三大风险。本文将从新巴塞尔协议中对操作风险管理的界定和要求着手，探讨我国商业银行操作风险管理的现状及对策。
一、新巴塞尔协议有关商业银行操作风险的内容
（一）商业银行操作风险提出的原因
金融是一个高风险的行业，随着人类商品经济的发展，风险的深度、广度和不确定性在不断增加。虽然有关操作风险的定义与概念、识别与量化仍在探索和研究之中，远不如信用风险和市场风险那样确定与成熟，但是在金融机构交易环境中，确实可能会发生与信用风险和市场风险没有直接联系的失误与损失，如人为的判断错误、蓄谋诈骗、电脑崩溃以及电脑软件的关键部分错误等。这类风险对银行损害往往是系统性的甚至是毁灭性的。20世纪90年代以来，全球许多著名的金融危机的产生与爆发无不与信用风险和市场风险之外的人为风险、法律风险、监管风险以及其他许多风险有关，这类风险后来通常被归结为操作风险。这个新的风险概念成为银行业经营中所面临的继信用风险和市场风险之后的主要风险。20世纪90年代中后期的巴林银行、大和银行的破产倒闭事件和美国长期资本管理公司的倒闭事件已成为因操作风险引发致命风险的典型案例，而于2008年初爆发的法国兴业银行的操作风险所造成的巨额损失事件，更是商业银行操作的典型例子。据有关研究统计，在过去15年内仅美国金融机构蒙受的超过1亿美元以上的遭受操作风险的损失一路领先已超过了100宗，著名的事件如：阿尔弗斯特金融公司的流氓交易损失达6.91亿美元，家庭金融公司因误导销售的做法而遭受的损失达4.84亿美元，纽约银行因“9•11”事件损失1.4亿美元。〔1〕可见，操作风险已成为现代银行业的主要风险源之一，已引起国际金融界的高度关注与重视。
（二）国际金融界对商业银行操作风险的概念
由于操作风险的性质复杂、诱发因素多等原因，国际金融界对操作风险的定义林林总总，不同的组织机构对操作风险提出了不同的定义。总体看对操作风险的定义有两种方式，即间接定义和直接定义。间接定义方式把信用风险、市场风险以外的其他风险都定义为操作风险。直接定义则是对操作风险的内涵外延进行清晰界定，在诸多定义中以英国银行家协会（BBA）所做的定义较为完整，BBA认为：操作风险是由于内部程序、人员、系统的不完善或失误，或外部事件造成直接或间接损失的风险。这一定义得到了国际金融界的广泛认可，在新资本协议制定中，巴塞尔委员会充分借鉴了BBA对操作风险的定义，新资本协议规定：操作风险是指由不完善或有问题的内部程序、人员及系统或外部事件所造成损失的风险，包括法律风险，但不包括策略风险和声誉风险。
操作风险与信用风险、市场风险相比有着巨大的区别。信用风险与市场风险是一个中性概念，既包含潜在的损失，也意味着潜在的获利机会，是银行以及其他金融机构的利润来源，金融机构必须通过承担信用风险和市场风险，在风险中榨取利润。而操作风险则意味着金融机构纯粹的损失，是一种管理成本，不能带来利润。
（三）新巴塞尔协议对商业银行操作风险的界定和要求
1、新巴塞尔协议对商业银行操作风险的界定
最终定稿的新巴塞尔协议第644条将操作风险定义为：由不完善或有问题的内部程序、人员及系统或外部事件所造成损失的风险，包括法律风险，但不包括策略风险和声誉风险，并在附录7“损失事件分类详表”中分为内部欺诈、外部欺诈，就业政策和工作场所安全性，客户、产品及业务操作，实体资产损坏，业务中断和系统失败，执行、交割及流程管理等7个1级科目、20个2级科目、24个3级科目。
在国际金融界关于操作风险的定义与管理存在明显分歧的情况下，新巴塞尔协议下对操作风险的界定体现了自身特点：
（1）关注内部操作。不同于市场风险和信用风险，操作风险内在于银行的业务操作，即银行及其员工的行为或不行为，单个操作风险与操作性损失之间并不存在清晰的、可以定量界定的数量关系。因此，银行的风险管理部门难以确定哪些因素对于操作风险管理来说是最为重要的，具体的业务部门应当承担第一位的作用，董事会则应当承担最终的责任。
（2）注重风险综合。操作风险并不仅与银行的“操作”，如业务中断和系统失败、执行、交割及流程管理等相关，而且也与银行业务操作之外的领域，如欺诈交易、就业政策和工作场所安全性、报告和会计体系出现问题等相关；不仅包括内部风险因素，如处理流程、信息系统、人事等方面的失误，而且也包括因为外部冲击导致金融机构收益的减少，如就业政策方面的变动、监管和法律环境的调整、竞争者行为和特性的变化等，当然，总体来看，内部风险因素在整个操作风险中占主导地位。
（3）概念的开放性。新巴塞尔协议并不企图用一种方法来覆盖操作风险的所有领域，实际上覆盖了几乎所有银行经营管理方面的不同风险。从一个极端看，操作风险既包括那些发生频率高、但是可能造成的损失相对较低的日常业务流程处理上的小错误；从另外一个极端看，又包括那些发生频率低、但是可能导致的损失相对高的自然灾害、大规模舞弊等。〔2〕
2、新巴塞尔协议对商业银行操作风险管理的要求
新巴塞尔协议的主要内容可概括为三部分：一是最低资本要求；二是监管检查；三是市场纪律。这就是互为补充的三大支柱。
操作风险在新巴塞尔协议的三大支柱中都有其关键角色。巴塞尔委员会希望借助第一支柱最低资本要求规范和一系列风险测量与管理的定性和定量规范，判定银行是否取得特定评估方法的使用资格。巴塞尔委员会建议监管机构透过第二支柱，依据各个机构控制环境进行评估，并加以定量规范。第三支柱市场纪律强调透过资本配置和其他监管途径，提升银行和金融体系安全和稳健运营的能力。市场纪律提供银行以安全、稳健及有效率的态度经营业务，并持有适量资本对抗未来因风险导致机构蒙受潜在损失等诱因。〔3〕
（1）第一支柱对操作风险管理的要求
在第一支柱中，新协议明确提出将操作风险纳入资本监管的范畴，即将操作风险作为银行资本比率分母的一部分。新巴塞尔协议提供了三种计算操作风险资本金的方法：基本指标法、标准法以及高级衡量法。监管当局的任务是根据严格的标准认定银行使用操作风险资本计提的资格，并始终监管其操作风险资本配置过程。
第一种操作风险资本配置要求是基本指标法。基本指标法的基本思路是，银行所持有的操作风险资本配置应等于前三年总收入的平均值乘上一个固定比例。
第二种操作风险资本配置要求是标准法。在标准法中，银行的业务分为8个业务类别：公司金融、交易和销售、零售银行业务、商业银行业务、支付和清算、代理服务、资产管理以及零售经纪，其中每一业务类别适用一个特定系数。资本计算公式为各类业务以特定系数为的加权平均。实施标准法的前提是必须满足一系列标准，以便于监管部门监管。
第三种操作风险资本配置要求是高级衡量法（AMA）。AMA包括内部衡量法、损失分布法和计分卡法。除了与标准法相近的一系列定性原则，在定量原则方面，新巴塞尔协议指出了使用AMA方法等监管过程细节，即：内部数据、外部数据、情景分析、风险缓释和保险工具的运用。
（2）第二支柱对操作风险管理的要求
第二支柱在新巴塞尔协议规范中的重要性，可直接落实在操作风险规范上。就操作风险和监管原则的关系而言，任何对于操作风险的监管评估必须包括以下两个条件：必须反映行业真实情况并且与良好的行业惯例相一致；从监管者的角度来看是可行的。任何可行的操作风险监管措施必须考虑到一系列高级但以基础的因素。关键的监管措施应该符合六方面的原则：
①可测量性。无论对于小型机构还是大型机构，监管方法必须是可行的，并且复杂程度有所区别。所以，监管方法应当以机构的复杂程度为基础进行区分，允许机构对不同的业务类型选择不同的定量工具。
②执行条件。监管方法必须在不同文化和法律环境的国家中都适用，依据不同处理方法使用不同的监管工具，提供一种清晰透明的机制使监管者可以判断机构的操作风险控制情况。
③平等的竞争环境。监管者必须最大程度地保证判断和执行方法保持一致。具体来说，监管方法应提供一种明确的方法识别操作风险。同时，监管者必须看到大多数的机构将会使用基本指标法和标准法，这两种方法之间转换的定性标准应当以明确的清单表示。
④灵活性。考虑到一系列潜在的方法，监管可以灵活实行，如监管者认识到达成一个目标可以使用多种不同的方法。同样，也可以使用独立的内部信息如内部审计和监察功能。
⑤简易性与复杂性的平衡。一种过度技术性的方法可能给机构和监管者带来负担，而不是相应地增加监管益处。与此同时，监管方法又要求足够复杂以区别不同机构的风险。
⑥良好风险管理的动机。在机构中鼓励稳健的风险管理，需要清晰地展示通过风险控制的改进而获得的益处。同样地，监管方法需要与在操作风险领域新兴的行业标准相一致：选择实行良好风险管理的机构，可以以获准使用更复杂的工具来计算资本要求作为回报。
（3）第三支柱对操作风险管理的要求
迄今为止，巴塞尔委员会关于操作风险和第三支柱之间的关系，规定得不够充分，其反映了该委员会试图确立一个使信息披露数量应与银行经营的规模、风险状况和复杂性相适应的激励相容框架。在第三支柱中，巴塞尔委员会提出全面信息披露的理念，认为不仅要披露风险和资本充足状况的信息，而且要披露风险评估和管理过程、资本结构以及风险与资本匹配状况的信息；不仅要披露定性的信息，而且要披露定量的信息；不仅要披露核心信息，而且要披露附加信息；不仅要考虑强化市场约束、规范经营管理的因素，而且要考虑到信息披露的安全性与可行性。
操作风险的监管在如何披露信息的领域，目前尚未规定好，主要是因为银行还正在开发操作风险评估的技巧，但一家银行始终应当向公众披露的信息应该包括：为每种业务类型配置的监管资本；计量资本配置的具体方法；管理和控制操作风险过程的详细信息。
二、我国商业银行操作风险管理的实践及存在的问题
（一）我国商业银行操作风险的实践
防范操作风险一直是银行业古老而年轻的话题，中国银行业也不例外。从国内银行业诞生之日起，银行对操作风险就十分注意防范。加强内部控制和安全保卫，进行严格的监管和审计监督等，曾经是而且现在也是防范操作风险的重要方法。中国人民银行于2002年9月发布并开始实施的《商业银行内部控制指引》，对我国银行建立操作风险管理和控制框架提出了要求。各商业银行也根据指引要求建立了风险管理的基本框架并不断完善，基本上保证了银行的正常经营。然而在实践中，国内大多数银行倾向于将操作风险纳入日常行政管理范畴，没有上升到风险管理的高度，监管当局监管的重点也没有覆盖操作风险，对操作风险的认识和管理还停留在比较肤浅的层次，无论是在操作风险管理理念、管理框架，还是管理手段上，各商业银行均存在很多缺陷，监管当局关注的焦点一直定位在信用风险领域，监管资源过分倾斜于银行不良资产的处置，以至于银行操作风险近些年呈持续上升趋势。
2003年以来，许多银行连连爆发重大内部欺诈、腐败丑闻，涉及金额动辄上亿甚至数十亿计，覆盖范围囊括资产、负债、结算等业务领域，涉案人员遍及董事长、高管人员、基层行长甚至“录入员”等各个层次。这些大案、要案涉案金额之巨、爆发频率之高令银行业界内外为之震惊，这一切无一不在警示我们操作风险对于银行业稳健发展的巨大威胁。在严峻形势下，2005年中国银行业监督管理委员会下发《关于加强防范操作风险工作力度的通知》即操作风险十三条，中国的金融界开始真正关注操作风险问题。2007年，银监会又发布了《商业银行操作风险管理指引》。
从我国目前排名前10的商业银行公开披露的信息来看，近几年来各家商业银行根据新资本协议，先后都建立了相应的操作风险定义范畴、识别报告和缓解管理制度。上述10家商业银行对操作风险都予以高度的重视。其中工商银行、中国银行、建设银行、招商银行和兴业银行都有明确的操作风险定义和分类、比较明确的职责划分和比较完整的组织架构，已初步建立了操作风险的识别、度量和报告制度，有具体的操作风险管理措施。〔4〕招商银行行长马蔚华认为，从操作风险产生的原因来看，在中国的商业银行中，外部欺诈和内部流程管理不慎两种情况较为常见，当经济环境发生变化时，原有的规章制度不再适应，银行所面临的操作风险就相应增大，因此招商银行近年来非常注重及时在经营体制、业务流程和操作规程等方面不断改进完善，有效地防范了各种操作风险。
当然，目前我国商业银行的操作风险管理尚处于比较初级的阶段。一般是以建立内控制度为主，通过定性的分析，采取行政的手段来达到控制操作风险的目的。因此，基本上离不开银监会所发布的防范操作风险十三条的范畴。从各家银行来看，对操作风险的重视程度和关注的重点不尽一致。国有控股的大银行和业绩与公司治理较好的中小银行对操作风险都比较重视和关注，而一些业绩一般、公司治理较差的银行对操作风险的认识尚有差异，这说明提升对操作风险的认识和关注度、加强操作风险的管理水平是我国商业银行风险管理中目前面临的主要管理问题之一。
（二）我国商业银行操作风险管理存在的问题
目前，我国商业银行操作风险的管理主要从业务授权、业务流程与规则控制、法律审查、监督稽核和考核评价、保险等几个方面进行。这些方面采取的管理措施对控制操作风险的发生起到了一定的作用。但由于理论上的不完备以及实践上经验的不成熟，我国商业银行对操作风险尚处于认识、深化阶段，在风险管理理念、思想、制度以及管理工具等方面与国际银行业有很大的差距，关注程度有限，管理方法与措施单一，目前主要还是依靠定性分析与管理，量化计量、考核远未实现，也没有直接与资本配置挂钩。目前突出的问题主要表现在以下10个方面。
1.许多商业银行对操作风险的认识存在偏差，强化管理理念没有真正到位。
如前所述，虽然我国银行业对操作风险对银行业的危害的较深的体会和理解，但是许多商业银行目前仅仅还停留在操作风险的概念上，对操作风险的认识还有偏差；有的则进入了对操作风险认识的误区，认为操作风险在中国银行业根本不存在，有也只是一种银行管理上不可控的刑事犯罪；有的则强调中国的特殊性，而漠视操作风险的客观存在，认为对操作风险的管理和监管没有必要；等等。〔5〕因此，许多商业银行对操作风险的真正含义理解不清、认识不全、把握不透，在实际管理中往往不善于分析不同的操作风险产生的根源，而只注意操作风险发生的事件表面现象，就事论事，对操作风险存在的普遍性、长期性和顽固性缺乏足够的认识，容易把出现的操作风险事件看成是偶然的、局部的，因而存在侥幸心理，导致对操作风险管理的重视不够。
2.商业银行公司治理不完善、内控制度不落实、操作风险管理框架不健全，制度上存在着缺陷。
在许多发达国家，一般在银行公司治理架构中都设有风险管理委员会，并下设操作风险执行委员会来统筹操作风险管理的执行和协调。在中国，近几年商业银行也都建立了风险管理委员会，但是大多数银行对操作风险管理没有设立专门的部门，不同类型的操作风险管理由不同的部门负责，缺少一个协调部门。这样银行缺少统一的操作风险管理战略和政策，风险主管人员也就无法了解本行当前面临的操作风险的全面状况。
3.对于操作风险管理，我国商业银行在其业务管理流程方面往往是失效的。
目前，我国的商业银行在操作风险管理上仍主要依靠各级风险管理人员的经验和直觉，依靠员工的自律。由于业务风险管理流程方面的落后，操作风险管理方式基本还停留在行政管理和手工操作上。在操作风险的识别、评估和控制等各个环节上还不能做到定量分析，对操作风险的大小和危害只是定性估计和主观感觉。对操作风险的管理大多是以事后补救为主的亡羊补牢的方式，缺乏有效的事前防范和事中控制。对易发生操作风险的环节、岗位缺乏有效的防范措施，发生操作风险事件后往往只是突击检查、查找漏洞、进行整改、处理有关责任人等。这种管理流程方式不仅效率低下甚至无效，成本较高，而且只治标不治本，致使同样的操作风险事件（如操作失误和恶意欺诈）依然屡屡发生并且往往是惊人地相似。
4.我行商业银行在对操作风险的认定和识别方面还存在着不统一、不深入的问题，操作风险管理架构也不健全。
例如，有的商业银行认为操作风险不可以事先预警和预防；有的认为金融违法犯罪行为是个体行为，同银行管理无关；有的则认为操作风险等同于案件；等等。无论是在操作风险管理理念的认识上，还是在操作风险的识别上，我国商业银行均存在很大缺陷。银行业还未全面引入操作风险概念，其对操作风险尚未有一个全面、系统的认识。即使是那些已经引入操作风险概念的银行，也仅仅是停留在操作性风险和稽核监督的层面上。根据巴塞尔委员会对操作风险的定义与识别，操作风险几乎涉及银行的各个职能部门：人员因素涉及人力资源部，系统因素涉及技术部门，流程因素涉及公司金融部、个人业务部等业务部门及内部审计等后台部门，而外部事件则涉及安全保卫、后勤事务等部门。目前中国商业银行的操作风险管理职责是分散的，缺乏统一的协调部门。安全保卫部门负责安全保卫方面的操作风险，会计结算部门和内部审计部门负责操作性风险，科技部门负责系统方面的操作风险，风险管理部门负责业务流程方面的操作风险。这种分散管理的做法使我们缺乏统一的操作风险管理战略和策略，银行高层更是无法清楚了解银行面临的操作风险整体状况。
5.我国许多的商业银行在风险资本计提方面还未考虑操作风险，有的商业银行即使计提操作风险资本，其计量操作风险资本的方法也显单一，未能完全覆盖潜在的操作风险损失。
目前，我国商业银行实际采用的风险管理方式，从理解来看就是把信用风险和市场风险综合起来考虑进行资本计提的过渡版本。我国许多的商业银行在风险资本计提方面还未考虑操作风险。有的商业银行即使计提操作风险资本，其计量操作风险资本的方法也显单一，未能完全覆盖潜在的操作风险损失。例如，我国实行经济资本管理的商业银行对于操作风险资本计量一般都采用单一的基本指标法，并且直接将监管资本等同于经济资本，即操作风险的占用经济资本＝前3个年度银行主营业务收入的平均值×经济资本系数。
6.目前我国的商业银行基本上没有操作风险的缓释工具，有关研究也仅仅停留在概念和介绍国外银行业的经验上，对于设计适合中国商业银行的操作风险缓释工具方面基本上也是空白。
发达国家先进的商业银行经过多年的研究实践，在操作风险的缓释管理工具上，除了传统的内控体系及内审制度和工具外，还有保险、记分卡以及精确的操作风险计量模型等工具。先进的国际商业银行，除了计提操作风险经济资本外，还通过运用操作风险缓释工具为其潜在操作风险提供了高达60％以上的保障。但在中国，商业银行也只有内控及内审这一工具，且仅仅局限于定性的管理工具，说明我国的商业银行在引进和建立操作风险缓释机制方面基本上还处于起步阶段。就连早在1933年就起源于美国、目前已有67个国家和地区都实施的并且已成为国际惯例的存款保险制度，在中国也迟迟未能推出。所以中国的商业银行一旦发生操作风险，其抵御风险的能力是远远不够的。
7.由于银行数据的缺失和银行信息披露的不充分透明，我国的银行业目前很难建立历史和公用的数据库，各个商业银行也没能建立自己的风险数据库。
由于银行的数据缺乏，计量操作风险就没有基础，更谈不上对操作风险进行建模管理分析。中国的商业银行往往将操作风险事件看成是偶然的突发事件，而不是银行日常管理的一部分。在此情况下，往往只在事件发生时才采取应对措施，常常忘记从中吸取教训，并建立一套应急预案，当类似事件再次出现，商业银行依然是束手无策、重蹈覆辙。中国商业银行有关操作风险的大案和要案频发，作案手法往往惊人相似。我们常常见到这样的怪圈：案发了整改，整改后又同样案发。以致于监管当局不得不依靠纪检监察力量，在业务监管以外，成立案件专项治理领导小组，采取运动式方法来遏制操作风险案件发生，这实际上是不正常的。
8.我国商业银行在操作风险管理的技术支持和保障方面严重不足。
美国波士顿联邦储备银行的帕特里克等在2003年4月提交的研究报告中指出：“银行应该适当运用模型来量化操作风险。如果不这样做，则可能严重扭曲金融机构频繁使用风险调整资本收益模型、补偿模型、经济资本模型和投资模型。”正基于此，巴塞尔委员会认为不管银行规模大小，监管当局应当要求所有银行都建立起自己的操作风险计量和监控框架，巴塞尔委员会除了推荐上述介绍的三种度量操作风险的方法外，还鼓励银行业继续朝找到有关操作风险的数据要求、参数假设、拟合优度检验以及模型有效性检验等方面的合理解决方法而努力，以便最终用损失分布法来计算操作风险的资本要求。虽然操作风险正日益成为全球银行业风险管理中的一个研究焦点，但是操作风险的度量与管理由于损失数据的缺乏进展缓慢，因此，国际银行业在关注量化操作风险的收益时，努力寻找将定量方法与定性方法结合起来的模型，同时一些银行已找到了使用因果关系模型方法的解决途径。而在这方面，我国的研究和实践还处于低级阶段的水平，因此，需要大力引进国外先进银行业的风险管理技术和建模方法，同时有关研究部门也必须加大研发工作，尽早建立适合中国商业银行的操作风险管理技术平台，为提高操作风险管理水平提供有力的技术支持和保障。
9.对于操作风险来说，由于在中国违法违规成本偏低，商业银行面临的生态环境不佳，近年来操作风险的大案、要案屡屡发生，特别是外部的和内外勾结的恶意欺诈，是近年来中国商业银行操作风险的主要表现形式。
目前在中国，金融立法质量有待提高。执法依据缺位或发生矛盾与冲突的较多，法律法规的制裁性规定往往不配套或偏轻，表现在《刑法》涵盖的金融方面的刑事犯罪不全，量刑标准偏低。例如，对违法发放贷款造成重大损失的，才处5年以上有期徒刑，并处2万元以上20万元以下的罚金，量刑是偏低的。金融行政法规涵盖的违法违规类型也不全，在责任追究上主要是对违法违规机构的处罚，对违法违规责任人的追究力度明显偏轻，且均无经济上的处罚。虽然金融规章较多，但对违法违规人员及犯罪嫌疑人的震慑力不够。由于没有与有关国家建立刑事司法协助制度，加上各国对刑事犯罪理解及执行的差异，犯罪嫌疑人往往逃往国外以逃避刑事制裁，这对依法打击犯罪产生了很大的负面影响。
10.我国银行业对操作风险的监管力度有限，外部监管形式比较落后，手段比较单一，很难进行积极而有效的监督管理。
对于商业银行内部管理来说，总行对其分支机构缺乏有效的内控监督。在对各分支机构授权以后，相关的监督控制没有到位，整个内控监督未形成一套有效的体系，导致了商业银行内部对操作风险重要性的认识出现逐级递减的现象，一些基层网点负责人只注重业务指标的完成，往往忽略对操作风险的管控。中国银监会自成立以来，针对中国银行业风险管理薄弱环节、不良资产居高不下和重大案件频发等问题，发布了多项风险管理指引和指导性文件，提示风险要点和管理重点，参照《巴塞尔资本协议》的要求和国际银行业先进的风险管理办法，规范商业银行业务风险管理行为，对商业银行风险管理水平的提高起到了一定作用。但是从目前中国商业银行风险监管的实际执行情况来看，监管部门还没有真正要求把操作风险纳入到监管资本的覆盖范畴。这就弱化了对商业银行操作风险监管的力度。目前，中国的银行监管当局尚需从商业银行操作风险的管理体制、内控制度、控制方式和控制工具等方面来加强监管，不宜把有限的监管力量过多地放在一些具体业务的检查上而影响监管的整体效果。
三、新巴塞尔协议下我国商业银行操作风险管理创新思路探讨
基于新协议框架的要求和我国银行业操作风险管理的现状，本文认为我国商业银行对操作风险的管理应从以下几个方面入手：
（一）提高对操作风险的认识，加强对操作风险的管理。如上所述，我国银行业也已意识到操作风险的重要性，人民银行于2002年9月发布并实施了《商业银行内部控制指引》，中国银监会也提出了以风险监管为核心的新的监管理念：统一并表监管、风险监管，促进银行加强风险控制和提高透明度。但迄今为止，我国银行的操作风险管理仍然问题颇多，内部控制建设滞后、制度针对性较差、制度的执行流于形式等问题突出，严重阻碍着我国银行操作风险管理和控制水平的提高。因此，必须加强银行员工尤其是基层管理者对操作风险的认识，提高银行员工有关操作风险的知识、业务熟练程度、道德水平等方面的素质；建立内部风险控制文化，营造良好的操作风险管理和控制环境。
（二）建立清晰的操作风险管理组织结构。为了确保操作风险管理活动被很好地理解和执行，商业银行必须建立一个操作风险管理组织结构，这个结构分为两个层次：一是高级管理层，它承担操作风险管理的最终责任，这种责任要求高级管理层对本行的产品、业务过程和相关风险有全面的了解。其下面设操作风险管理委员会，负责操作风险管理实施过程中的授权和日常决策工作，向董事会提交独立的操作风险报告。委员会有权审阅所有的日常交易刻录，听取风险管理经理、风险政策负责人以及部门的汇报，形成操作风险管理建议，并向董事会提出这些建议等，其直接对董事会负责。二是独立的操作风险管理部门，其任务是辅助高级管理层完成其操作风险管理责任，主要负责评估和监控银行整体的操作风险情况，并及时向风险管理委员会报告，提出针对操作风险来源的具体管理办法，制定本行操作风险管理的各项制度，策划操作风险管理的各项工作，提出操作风险管理的改进方法，建立有效的事后补救机制等。
（三）健全内部控制制度。新协议将人们的视线更多的集中于操作风险的监管资本要求，但实际上一个银行的资本量多一点少一点并不是管理成功与否的关键，最重大的操作风险往往在于内控制度的失效，而这又是银行可控范围内的内生风险。所以，防范操作风险的关键在于健全银行的内控制度，包括岗位责任制度、授权审批制度、业务操作制度、责任追究制度、相关业务配套控制制度、突发事件控制制度等在内的一系列内控制度。内控制度要从银行实际出发，设计合理科学，易于操作执行。内控制度必须执行到位、落到实处，否则即使有再好的制度，到头来一切还是空。我们必须实现从“人治”到“规治”的转变。只有形成一个内控管理有标准、部门设置有制约、操作有制度、岗位有职责、过程有监控、风险有监测、工作有评价、事后有考核的全面有效内控制度体系，操作风险才能够得到很好的控制。
（四）借鉴国际先进的操作风险管理经验，探索我国商业银行操作风险管理技术和方法。一是明确各部门在操作风险管理中所应承担的责任，组织专题研究小组，研究各业务部门及各级管理人员在操作风险防范过程中所应承担的责任，绘制银行防范操作风险流程图。二是建立和完善操作风险识别、监测和报告体系。在建立有效管理操作风险的管理架构的基础上，分专业分部门对操作风险进行研究，确定现阶段应列入操作风险范围的事件，并对银行所有产品、行为、程序和系统中的操作风险进行识别。三是运用先进的现代技术，建立操作风险计量、预报和发布制度。要学习和借鉴科学的操作风险计量技术，建立适合于我国商业银行的操作风险计量模型，定期对操作风险进行度量和预测。四是建立已发生操作风险的记录制度，为防范和管理操作风险提供依据。目前，因为对操作风险的研究还刚刚起步，对哪些风险应列入操作风险范围以及对操作风险的分类还不完全明确，没有对操作风险历史数据的完整记录。在充分分析当前所面临操作的基础上，应建立操作风险登记备案制度，定期跟踪和记录每项损失事件发生的频率、规律、严重性和其他相关信息，为操作风险的科学预测和度量提供依据。
（五）加强人才队伍和激励考核机制建设。由于操作风险的复杂性，要求其相关业务人员必须具有丰富的专业知识和技能，这在很大程度上决定着操作风险管理质量的高低。从我国商业银行人才结构来看，熟悉操作风险管理的高素质的管理人员和业务操作人员非常缺乏，客观上需要商业银行结合自身实际情况加强培训和引进相应的人才。从激励、考核机制方面来看，即便商业银行建立了完整的操作风险管理体系，如果管理人员不能动态地介入整个管理过程，缺乏风险防范的积极性，那么这个体系的运作效果也难以保证。所以建立科学的激励、考核机制在操作风险管理中也是不可忽视的一环。
（六）充分发挥信息披露的作用。我国商业银行的信息披露规范与新协议的要求相距甚远，但我们必须注意到，新协议现有的信息披露要求是建立在国际银行较先进的管理水平之上，我国目前并不具备直接援引其标准的技术基础，因此，我国应从实际出发，循序渐进地向公众披露操作风险的相关信息，以加强市场约束，进而使操作风险的管理更加有效。
【引文注释】：
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