一、对农村信用社监管的现状分析
二、强化对农村信用社监管的对策建议
内 容 摘 要
随着金融体制改革的不断深入，农村信用社正处于改革转轨的重要时期，改革试点工作正如火如荼地进行着。为适应金融改革发展的新形势，需要我们转变观念，理清思路，强化农信社金融监管。
农村信用社监管体制强化问题探析
改革开放以来，在国家政策的推动下，我国农村信用社得到了迅速发展，并逐渐成为支持农村经济发展的重要力量。但随着金融体制改革的不断深入，农村信用社以占全部金融机构12%左右的储蓄存款余额支撑着60-70%的农业贷款和70-75%的乡镇企业贷款，满足农村居民的基本金融服务，农村信用社已独木难支，其风险日渐累积，不良率居高不下，尤其体现在不良贷款的化解越来越难，特别是“两呆”中历史沉淀贷款的化解；其在内部管理上还存在许多漏洞和隐患，部分地区支付风险依然存在，且缺乏迅速遏制的办法，农村信用社的进一步发展受到很大程度的制约，其对农村经济增长的支持力度也因此而削弱。为适应金融改革发展的新形势，需要我们转变观念，理清思路，强化对农村信用社的监管。
一、对农村信用社监管的现状分析
（一）监管定位不当。长期以来，人民银行同时履行对农村信用社的行业管理和金融监管两项职能，形成农信社“管监统一”的体制与模式。银监会成立以后，未进行农村信用社改革试点的地区，依然承袭这制度与模式，其弊端十分明显。一方面，农村信用存在严重的内部个人控制问题，在利益的动下，有着违规甚至违法操作的内在动力，按照依法审慎监管的原则，应严格按照法律法规进行处罚；另一方面，正是“管监统一”的体制与模式，使监管部门与农村信用社套上了一层特殊的关系，在“管监”的宽严尺度上，往往是管理为重，监管为次，在一定程度上是情感及局部利益优于整体利益，这直接导致了监管定位不当。
（二）监管理念陈旧。首先，对农村信用社的监管。传统的理念仍占主导地位，偏重合规监管、静态监管及事后监管；虽然在《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称《银监法》）颁布后，我国建立了新的银行业金融机构监管体系，并赋予了中国银行业监督管理委员会对银行业金融机构监督管理职责，提出了“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管新理念，明确了监管目标、监管标准，但传统的监管理念与《银监法》提出的依法审监管、风险监管的要求还存在不少差距，在短时间内很难改变；其次，监管人员法律意识薄弱，长期行政性管理式的监管，不可能使现有监管人员的思想在短时间内产生质的飞跃，一改陈年积习而实施有效监管，正是这种依法审慎监管理念的缺乏，相应的风险识别、预警及处置能力的风险监管理念也必然落后。
（三）监管手段不合理。当前对农村信用社的监管一般是通过非现场监管和现场检查的方式来实现的，但由于农村信用社目前机构网点众多，且分散于广大农村，经营规模偏小，监管对象风险机构数量多，而监管人员却存在数量少、综合素质不高的状况。一方面，即使深入农村信用社进行现场检查，也会由于上下信息的不对称而难于对农村信用社的风险作出全面、客观的评价，加之现场检查存在“突击检查”、“运动式监管”的误区，没有建立起持续性检查的有效机制，检查深度不够，重复多，从而流于形式。另一方面，非现场监管是通过收集、整理和综合分析农村信信社的报送数据及资料对经营风险进行初步评价和早期预警的方式，但目前因非现场监管系统投入不到位而未能搭建起一个有效的监管平台，农村信用社和银监部门各种数据没有联网，从而难于确保报表信息的真实、准确和及时，大大影响了监管的效果。而监管指标的不科学、报表格式的不规范和数据统计口径的不统一，也直接造成信息的参差不齐。不真实信息带来的结果是无法对农村信用社经营风险进行综合判断，也达不到非现场监管可持续性的要求。
（四）监管重心不合理。当前，对农村信用社业务经营监管重点是对单个独立的基层农村信用社的经营合规性、资本充足率、资产质量、盈利能力、内部控制等进行监管，监管指标及度量标准不统一，基本流于粗放式，即使对其经营风险评估，也带有片面性，因为独个的基层法人社抗风险能力本身就低；另一方面，当前对县级联社的监管恰恰又是薄弱环节，无论从综合评估和控制农村信用社风险的角度，还是从农信社本身的规模、抗风险能力的角度，都应将重点放在对县级联社的风险监测和预警、综合评价其风险指标和内控风险程序上来，同时强化对县级联社法定代表人道德风险预警，从而促进其依法依规经营，逐步化解金融风险。
二、强化对农村信用社监管的对策建议
要切实转变监管理念，努力提高监管人员的素质，强化依法监管理体的广度和深度，以风险监管为本，以健全法人治理为基础，不断完善监管指标，以内控制度监管为突破口，实施可持续性审慎监管。
（一）转变理念，坚持依法监管。《银监法》明确了监管目标和标准，赋予了监管者充分的权力，另一方面，又对监管行为进行了约束和规范，明确了监管者的责任和义务。为切实贯彻《银监法》，必须转变监管理念，在全面领会法律的实质和科学内涵的基础上，健全监管工作制度及流程，明确各自责任，坚持依法对农村信用社实施监管，对农村信用社的违规行为依法处罚，综合分析并准确对违法、违规行为定性，划清单位责任、领导责任及经办人责任，从而促进农村信用社持续稳定健康发展。
1、增强持续、系统、前瞻性的监管理念。在日常监管中，应围绕《巴塞尔协议》和《有效银行监管核心原则》，注意现场与非现场的有机结合，发挥非现场监管的风险预警机制和现场监管的查误纠错机制的作用。一方面，对农村信用社的监管应当随金融市场的发展而不断改进，着眼于监管的方案、程序、手段、方式、技术的不断调整与修正，促进农村信用社对风险与缺陷的持续改善；另一方面，应把握好监管工作的重点，适时抓住辖区农村信用社金融监管的突出问题，灵活采取有针对性的监管方式和手段，避免监管工作中的随意性。另外，应把握好事前风险的防范作用，提高监管的有效性，在持续监管中不断提高监管质量，确保农村信用社的经营安全、竞争公平、政策一致。
2、树立“效益”监管理念。实施金融监管，最终的目的就是要督促农村信用社在现有市场条件下，充分、合理运用资产，实现最大的效益。按照机构类别、地区的金融运行状况好坏和金融风险的不同程度实施不同的监管。对经济金融运行质量差，金融风险隐患大的辖区农村信用社，应强化金融监管，加大查处力度，及时防范和化解金融风险，确保金融秩序稳定；对经济金融运行质量较为平稳，化解金融风险成绩明显的辖区农村信用社，银监部门在履行好合规性和风险监管职责的同时，突出对农村信用社经营效益的指引，鼓励农村信用社业务的创新，培植效益的新增长点。
3、引入创造性、服务型监管理念。一方面要改变过去消极等待，沿样照搬上级部门的工作重点、监管重心、监管规划的被动型监管，结合本地区的经济环境与金融状况、农村信用社业务发展状况、不同的风险因素来确定监管重心，制定监管计划，以更好地体现监管的灵活性与针对性，实施创造性监管；另一方面，金融监管应深化其服务功能，将监管与服务相结合，在监管中体现服务，在服务中体现监管。
（二）理清思路，突出风险监管。对农村信用社的监管，相对于合规监管而言，突出风险监管也即从防范和化解风险的角度加强监管是当务之急。识别个别的或是农村信用社系统风险，并综合评价风险程序及可能损失，预测并警示风险，提高风险处置能力是强化农村信用社监管的核心。首先，依据《银监法》审慎监管的要求，我们要切实强化对农村信用社的持续性风险监管，因为风险始终贯穿于农村信用社业务经营之中，因此要积极有效地对农村信用社及其业务活动进行综合评价，准确识别风险并进行分类，对风险进行跟踪和预警，及时提出处置风险的意见，从而真正做到对农村信用社全面、动态和持续监管，以确保农村信用社的可持续发展。其次，要突出个别监管指标的风险监管，一是突出对贷款的风险监管，要促进农村信用社树立审慎经营、风险管理的理念，实施问责制，划分信贷管理各岗位人员的责任，严格责任追究制度，从而有效促进不良贷款“双降”，以防范和化解信贷风险；二是要强化对农村信用社内控的监管。长期以来，农村信用社内控制度建设不健全，“有章不循，有禁不止”，以人情代替制度现象时有发生，这正说明了内控风险是农村信用社经营的重大隐患，要防止这类风险的发生，必须在对农村信用社监管方面建立一系列有效的审慎监管制度，督促农村信用社完善各项规章制度，将制度涵括各业务操作的风险环节，形成一套行之有效的内控机制；要加强对农村信用社内控制度执行情况的检查，发现问题，严格处罚，尤其对内部管理长期混乱、检查监督不力的农村信用社高管人员要坚决取消其任职资格，以有效遏制内控风险。
（三）改善监管方式。一是强化非现场监管的预警、提示作用。要切实完成对农村信用社监管从合规性监管为主向以风险性监管为主的转变，利用和改进现有的农村信用社非现场监管系统，严格监控农村信用社资本充足率、资产负债比例等监管指标；要加大对非现场监管的投入，搭建一个新的农村信用社风险评价、预警的监控平台，做好合理、准确评价农村信用社的风险状况，对高风险农村信用社及时发出预警，督促其落实防范、控制、化解风险的措施，从而充分发挥非现场监管的事前防范作用，切实防止风险扩大或蔓延；二是改进现场监管方式。要对农村信用社的现场全面检查按时间划分，序时开展，同时拓展广度，以合法性检查为前提，以风险监控为主，加强对现场检查的综合评价；要将现场检查建立在农村信用社内部审计和社会审计的基础上，搭建互动平台，改革现有的农村信用社监管信息报送方式，在内部审计之外，引进社会审计，定期对其报送的资料进行审核，提高报表资料的真实性。同时，利用非现场监管的信息平台，有针对性地开展现场检查，检查农村信用社风险管理和内控制度的落实，从而提高监管工作效率；三是强化后续监管，对于检查发现的问题，要开展后续检查，对未按要求整改的，要严惩不怠，以巩固监管成效，促使农村信用社依法、合规经营；四是确立现场检查与非现场监管高度协调的依法监管制度，利用两种手段的互补性，加强两者之间的信息沟通和相互配合，科学配置监管资源和力量，从而真正提高农村信社监管工作的质量。
（四）督促农村信用社解决历史包袱，增强抗风险能力。我们认为，目前农信社的巨额亏损挂帐和大量的不良贷款，虽然主要由过去体制原因和农信社自身经营不善造成的，但在一定程度上国家政策安排、地方政府干预等也是形成农信社历史包袱的一个重要原因。因此，一是国家应对农信社的历史包袱进行妥善处置，区别不同风险情况，解决由于政策和体制因素造成的一部分风险资产；二是进行不良资产转移。对单笔额度较大的不良资产作出合理的评估后确定出让价格，接受债权一方，最好是四大国有商业银行；三是实施债权重组。将多项贷款捆绑，通过贷少收多、贷甲收乙，调整贷款对象、金额、利率、期限以及担保抵押等条件，达到盘活的目的；四是采取分帐经营。对资产质量差、不良贷款占比高、业务经营困难的农信社，可采取分帐经营的作法，成立相对独立的专门机构——风险资产保全部门，划段落实责任，专司不良资产清收盘活，在人员、费用、政策上予以倾斜，加大奖惩力度；五是加大呆帐核销力度。目前农信社呆坏帐核销程序过于繁琐，而且基层社无任何自主权，应简化贷款呆坏帐核销程序，加大核销力度。六是返还或降低营业税。鉴于目前农信社是金融业弱势群体的现状，国家和地方应采取返还营业税或逐年降低营业营业税的特殊政策帮助其渡过难关。同时，信用社自身要大力清收不良贷款和吸收股金，以切实增强抗风险能力。
（五）落实内控制度，强化内部管理。一是按照银监会关于对农信社内部控制方面的指导意见，切实完善内控机制。建立起岗位之间、岗位与部门之间、部门与部门之间相互监督、相互制约的机制，保证经营决策的民主性和科学性，从源头上控制风险，以促进信用社扭亏增盈工作的有效开展；二是按照合作制原则，加快规范整治农信社的步伐，使农信社真正成为由农民入股、社员管理的合作制金融组织。切实发挥理事会、监事会作用，应推行理事会领导下的主任负责制，坚决杜绝“一言堂”现象；监事会应切实履行好监督职责，负责对高级管理人员的业绩考核，对不能胜任工作需求的应及时予以调换；三是实行“农民议贷”制度，提高贷款透明度。通过“农民议贷”加强信用社与广大社员的联系，将贷款工作置于广大群众的监督之下，从而使社员群众真正成为信用社的主人；四是逐步推行县一级独立法人核算体制，取消现行单独信用社的法人资格，以减轻农信社的税费负担，增强抗风险能力。
（六）加大政策扶持力度，改善对农村信用社监管的外部环境。一是尽快出台有关方面的优惠政策。在财政上，对信用社因承担政策性贷款所造成的历史亏损包袱和过去支付的保值储蓄利息，财政部门应予以补贴；对承担抗灾、扶贫等政策性支农业务形成不良资产，财政部门也应采取相应措施加以解决；在税收上，对农信社发放的粮棉油等种养业贷款应免征营业税，对经济发展落后地区的农信社应免征所得税，对入股社员的股金分红也应免予征税，以调动社员的入股积极性。另外，对经济发展落后地区的农信社应进一步实行差别政策，给予更多的政策扶持；二是创造一个公平竞争的环境，应取消对农村信用社的各种限制性政策，在金融政策、市场准入等方面与国有商业银行实行同等待遇，使农信社能在同一政策条件下自主经营，自求发展；人民银行应下大力气解决农信社结算渠道不通畅问题，允许农信社建立行业性特约联行系统，加紧治理整顿农村非法经营业务，为农信社发展提供广阔空间；三是严格控制金融机构在农村设点。凡不直接承担支农的金融机构不应到农村吸收资金，已设置的网点应妥善转移交农信社，以保证来源于农业、农村的资金真正用于农业，防止农村资金大量外流；四是适当放宽经营金融业务的种类。在经济条件、服务手段、科技含量、资金势力允许，保证资金安全的前提下，大胆进行农信社混业经营试点，时机成熟后再全面推开，把农信社办成有特色的集体金融组织，从而改变目前业务品种单一的现状，并为在入世后把农信社办成小型金融“百货公司”作些探索，奠定基础；五是尽快建立全国联行体系。结算渠道不畅从另一个侧面反映了农信社的管理体系不健全，直接影响到农信社的业务发展。因此，要摆脱农信社经营困境，建立全国联行体系已是当务之急；六是适当提高农信社在人民银行的准备金、备付金利率，降低缴存存款准备金比例，人民银行应单独制定农信社的违法行为处罚办法，降低经济处罚标准。
（七）提高监管人员综合素质。新形势下形成金融风险的因素日益复杂，监管技术、风险识别和预警、风险防范处置水平和能力也应得到稳步提高，才能适应维护金融稳定的需要，这对农信社监管人员的专业素质提出了更高的要求，而现今监管人员真正具备以上素质的人才并不多，因此，提高监管人员素质已迫在眉睫。第一，加大监管人员持续在岗教育培训力度，通过半脱产培训、专题座谈会、研讨会等各种形式，推动监管人员学深、学透金融法律法规和农信社各项业务，提高业务素质和政策水平，以保证在监管实践中科学监管、有效监管；第二，探索实行监管人员准入、资格划分和晋升制度，监管人员必须符合一定的资格条件，通过监管人员考试，获得监管资格后，方可履行监管职责，同时根据综合能力和所承担监管责任的大小，按监管权限划分为不同等级；第三，实现监管知识在内部最大范围的共享，要加大监管基础制度建设方面的投入，实施知识管理，对监管信息进行筛选、分类、加工使之成为有用的监管知识，采用相应措施，消除障碍，使监管人员拥有的隐性知识转化为显性知识，实现知识在最大范围内的共享。
二00五年三月二十日
参考文献：1、中国经济时报2003年7月3日。2、南方金融2004年6月11日。
