一、支农再贷款制度上的不足分析；
二、支农再贷款管理使用现状分析；
三、对策和建议。
摘 要：支农再贷款是人民银行的一项新的货币政策工具，经过几年的发展，该项业务从管理到使用逐步走向成熟和规范，不仅有效地解决了农村广大农户农业生产、生活的资金需求和贷款难问题，增强了农村信用社的支农资金实力,同时进一步密切了农村信用社与农民的关系，改善了信用社的经营状况，促进了农村经济的发展。人民银行支农再贷款政策的实施，对县域经济发展注入了新的活力。加快了农业产业结构调整和农民脱贫致富的步伐，取得了显著成效，也是符合我国农业发展客观要求的重要举措。但是，由于政策宣传、资金情况和思想观念等因素影响导致支农再贷款管理和使用上还存在诸多不足.通过对支农再贷款制度分析和支农再贷款管理使用现状分析，提出对策和建议，便于基层人民银行和农村信用社加强支农再贷款管理，管好用活支农再贷款管理，有效的改善了信用社的经营状况，服务于“三农”，支持县域经济的发展。
关键词：信贷管理；支农再贷款；制度；现状
支农再贷款管理使用现状及对策
支农再贷款是人民银行从1999年开始实施的一项新的货币政策工具，经过几年的发展，该项业务从管理到使用逐步走向成熟和规范，不仅有效地解决了农村广大农户农业生产、生活的资金需求和贷款难问题，增强了农村信用社的支农资金实力,同时进一步密切了农村信用社与农民的关系，改善了信用社的经营状况，促进了农村经济的发展。人民银行支农再贷款政策的实施，对县域经济发展注入了新的活力。加快了农业产业结构调整和农民脱贫致富的步伐，取得了显著成效，也是符合我国农业发展客观要求的重要举措。但是，由于政策宣传、资金情况和思想观念等因素影响导致支农再贷款管理和使用上还存在诸多不足.
一、支农再贷款制度上的不足分析
1、支农再贷款管理原则与农业发展的客观规律有矛盾。支农再贷款实行“限额控制、周转使用、规定用途、设立台账”的管理原则，实质就是严格的计划管理。其矛盾性有二：一是支农再贷款实行“刚性”的期限管理，即到期按时足额收回再贷款本息。《中国人民银行对农村信用社再贷款管理办法》第八条规定：“分支行应根据农业生产周期核借款人的合理需要，确定再贷款期限，最长不得超过1年，......展期期限累计不得超过2年”。传统的农业生产基本符合当年耕种当年收获的生产规律，然而随着农业产业结构调整，产业升级后的种、养殖业，需要大量的资金投入来提高农业生产效率，一般的农业生产周期都在1年以上，甚至3—5年时间，当年发放支农贷款当年收回是不现实的，支农再贷款刚性回收的管理方式，制约着基层信用社的放款积极性。支农再贷款政策规定，人民银行、县联社、基层信用社层层设专户，对专户资金流出进行严格控制，对支农再贷款的回收也有着严格的限制。支农再贷款到期时人行将强制收回再贷款。这种矛盾的出现导致信用社在放款时缩手缩脚，甚至于闲置不放；二是支农再贷款实行“年初下达，年末收回”的管理方式，以农村信用联社为单位申请借用，通过分解下划基层信用社，然后才能满足农户资金需求。实际操作工作中程序过多，手续繁琐，等资金到位已错过农业耕作时节，支农作用大打折扣。
2、支农再贷款使用用途的限制与农业产业结构调整政策要求的矛盾。现行政策对支农对象和发放范围的限制性规定，制约着农村经济的可持续发展。支农再贷款对支持对象和发放范围从制度上作了明确规定。发放对象规定为农民自然人。发放范围规定购买种子、化肥、农药、农机具、子女上学、建房、其他消费贷款等。这些规定与当前农村经济的发展方向和突出问题产生矛盾，制约着农村经济的可持续发展。目前发展农业最迫切的问题是农村产业结构的调整和农村经济的可持续发展，对传统的农村产业要支持，对代表先进生产力发展方向的产业也应支持，而现行再贷款政策却限制了对代表先进生产力发展方向的产业的支持。农村产业要可持续发展，必然走科技化、产业化和规模化发展的道路；经营模式上必然走合作、股份经营的道路。这样，当农民生产经营发展壮大，就必然要从自然人向法人进行转化，而农户变成法人后，就将得不到支农再贷款的支持，作为“龙头”的农村规模化产业没有资金支持，作为“龙尾”的农民，受益变少，支农再贷款政策与农村产业结构调整政策的矛盾会随着暴露出来，全面实现小康生活也就随之困难了。
3、政策性支农与效益性经营的矛盾。支农再贷款的政策性和基层信用社的商业性运作的矛盾，制约着支农再贷款资金的使用效益，中央1号文件要求政策性支农要加大对“三农”的投入，加大农民脱贫致富的扶持力度，把国家对“三农”的优惠政策体现出来。但实际运行中，农村信用社使用再贷款资金发放农户贷款时，必然要考虑到自身的经营效益和成本核算。而“三农”贷款存在着管理难度大，风险高的特点，在政策条件下，农村信用社要么少用、要么不用，甚至提前归还支农再贷款。这种资金供给和需求的矛盾突现，成为支持“三农”的瓶颈，同时也造成人民银行的支农再贷款资金周转速度下降，使用效率不高。
4、支农再贷款资金的政策性注入会增加农村信用社对人民银行资金的依赖程度。一些农村信用社习惯了从人民银行获得支农再贷款这种稳定资金来源，安于现状，无开拓进取精神，核算上认为储蓄成本高、中间业务烦琐，这种情况无疑有悖于支农再贷款的政策意愿，也为支农再贷款管理运用埋下了隐患。
二、支农再贷款管理使用现状分析
1、小额农贷难于满足现代农业发展的资金需求。按规定，支农再贷款只能用于小额农贷。由于小额农户贷款的限额核定得较低，根据我县信用社的小额农户贷款限额核定，难以适应现代农业的资金需求。农民为发展新型的种植业、养殖业和扩大再生产需要大额资金支持，以上限额难以满足。
2、程序设计不够科学。农村信用社为获得支农再贷款，按照人民银行的要求，支农再贷款限额需求申请是逐级上报至上级人民银行批准，县级人民银行得到限额后与县联社签订再贷款合同，县联社根据申请中载明的用款计划及时将支农再贷款划拨给各基层信用社。这种程序设计面临的问题主要有两方面：一是由于基层农村信用社人员重业务轻分析，预测能力较差，其报送的支农再贷款需求情况存在明显差异；二是由于人行单笔支农再贷款数额较大，而农户贷款分散且数额小，所以划拨下去的支农再贷款短期内无法使用完毕，使支农再贷款的效益难以充分发挥。
3、支农再贷款期限过短。目前支农再贷款的期限最长不能超过一年，这对于传统农业还基本符合当年投入产出的生产规律，但对于产业调整后的新型农业生产模式就不太适合。现在的畜牧、养殖、种植业的生产周期一般都在1年以上，长的达3—5年。如果遇上自然灾害或其它不利因素，在因灾致贫和因病致贫的情况下，一年期的贷款资金不仅不能帮助农民脱贫致富，反而会给农民压上沉重的债务负担：在未获得收成和效益的情况下不得不形成逾期（甚至呆滞贷款）或借民间高利贷偿还信用社贷款，再用再贷款偿还高利贷，这不仅没有为农民生产和生活提供资金支持，反而使农民背上了民间高利率借贷的负担，不仅使农民陷入了偿还信用社和民间高利率借贷的恶性债务循环，而且导致信贷资金流入民间“高利贷” 中。与此同时，这种期限规定对农村信用社的资金运营产生三方面的负面影响，在一定程度上弱化了支农再贷款的支农作用。一是按期限归还全部支农再贷款是对农村信用社的硬性约束，其按期还款压力非常大，造成农村信用社不敢多投放自筹资金，而将大量自筹资金留作备付，以备到期后归还支农再贷款，使得支农再贷款引导农村信用社增加支农信贷投放的作用大打折扣；二是促使农村信用社不以农业生产周期和需求时间为依据来合理确定农户贷款期限，而是根据支农再贷款的期限来确定，容易出现人为缩短贷款期限的现象，势必造成大量的贷款逾期，在加大农业生产成本的同时，加大了农村信用社的信贷风险；三是支农再贷款的期限规定制约了农村信用社对需求时间较长的农村产业和农业项目等的支持力度，弱化了该项货币信贷政策的导向作用。
4、农村信用社利用支农再贷款便宜成本放大贷款增量，对农户贷款利率执行 ”区间浮动”，以扩大利差改善财务状况，勿容置疑，利率”区间浮动”不违反现行利率管理规定，的确在法律法规许可浮动范围之内，从表面看，的确能给农村信用社带来盈利；但确与支农再贷款发放初衷相矛盾，影响货币政策在农村切实有效实施，给农户增加了负担，其负面作用不可小视。①、有悖于党中央国务院减轻农民负担的精神。支农再贷款是党中央国务院对“三农”的优惠政策，是央行为壮大农村信用社支农资金实力，支持“三农”经济发展的一项货币政策，意图通过支农再贷款的发放缓解农户融资难，帮助农户早日脱贫致富，促进农村经济持续发展，实践证明是行之有效的；可农村信用社受自身利益的驱动，更多考虑在许可的浮动范围内提高利率扩大利差，给农户增加了负担，就永平县农村信用社现行利率而言，假如：以本金1万元一年期支农贷款为例，按基准利率发放，利率5.31%，农户承担利息531元，上浮50%（1.5倍），则为7.965%，一年利息796.5元，农户多承担利息265.5元；与支农再贷款利率2.25%相比，相差5.715个百分点；假设农村信用社从央行借入一年期4000万元支农再贷款，利率2.25%,农村信用社发放给农户的贷款上浮50%,利率7.965%,农户一年的利息支出318.6万元,农村信用社一年的净收入228.6万元;而按基准利率发放,农户利息支出212.4万元,农村信用社净收入122.4万元,农户利息比上浮减少一半支出,农户增加的负担不言而喻。实际上造成了支农再贷款发放越多,农村信用社利差收入越多，农户利息负担相对加重,农户不仅没享受到支农再贷款的优惠政策，反而增加了利息支出，与党中央国务院减轻农民负担的精神相悖、与中央一号文件精神相悖； ②、货币政策传导效应大打折扣。货币政策主要是通过中央银行—金融机构—企业三大渠道进行传导，金融机构处于一个承上启下的环节，执行好坏直接影响到货币政策的实施效果，支农贷款利率“区间浮动”容易引发逆向效应，由于信息不对称的影响，拥有高风险、高收益项目的借款人有能力接受更高的利率愿意支付更高的利息就能很容易获得农村信用社贷款；相反，从事风险、收益较低的传统农业的广大农户因承受不起过高的利息被排斥在信用社门外而退出信贷市场，进而刺激了借款人偏好于高风险高收益的投资项目，风险向农村信用社集中，同时也影响了支农再贷款的受益面；央行本来是想发挥此项政策对农村金融和“三农”经济的支持作用，却因农村信用社趋利思想、对政策理解的偏差和操作的不当使支农再贷款效应大打折扣；使支农再贷款在促进农民增收，农业进步和农村经济发展的作用大打折扣；③、对农村信用社长远发展极其不利。长期以来，农村信用社与农民建立了密切关系，但是，农村信用社对“三农”贷款执行过高的利率，企图通过利率的“区间浮动”来增加盈利的行为没有考虑到农户的承受能力，简单的贷款利率定价从长远看不仅不能给农村信用社带来盈利，而且还容易造成农户反感，严重挫伤农户贷款的积极性；还会导致客户源流向利率水平相当的民间借贷；农村信用社执行过高的利率对公平竞争环境不利，各银行对此颇有微词，一旦农村金融竞争主体多元化后，农村信用社的优势地位将动摇,实际上，只有广大农民富裕了、农村经济发展了，农村信用社业务的发展和经营效益的提高，才有更坚实的基础和广阔的空间。
5、支农再贷款具有明显的“政策扶贫”和 “政策补贴”痕迹。人民银行给农村信用社办理再贷款时缺乏有效担保，甚至大多是采用信用贷款方式发放。维持这种经营管理模式，一方面会牵制人民银行实施货币政策的效果，另一方面也会给支农再贷款的按时收回带来较大风险。
三、对策和建议
支农再贷款的政策规定应与国家农业发展政策、深化农村信用社改革以及农村信用社的业务特点协调统一，同时还要不违背农业发展规律，在支农再贷款政策的制定和管理上，应充分考虑如下几种因素：
1、政策方面：①、及时调整支农再贷款政策，完善管理办法。具体应包括：一是改革支农再贷款的管理模式。将严格的计划管理改为间接的市场调节，实行“比例控制、规定用途、间接管理、到期收回、周转使用”。实行 “比例控制”，根据农村信用社“三农”贷款余额的一定比例发放支农再贷款，实行区别对待，鼓励农村信用社多放多用，不搞总量控制；实行“间接管理”就是人民银行管理农村信用联社，联社管理信用社，信用社管理“三农”贷款，实行分级管理，分级负责，不搞一统到底，不过多干预基层经营。至于是否专款专用，可以通过专项检查核实；②、建议扩大支农再贷款的使用范围。支农再贷款不仅仅只对农户发放小额的种籽、养殖等方面的贷款，也应支持农村企业，尤其是农户集资办的企业和具有高新技术的农村企业、改变身份的个体民营经济发放支农贷款，确保农村经济可持续发展，这些应从政策上给予明确。这样规定既可以从信贷政策上引导农户自觉调整农村经济产业结构，也可以改善信用社的经济效益，同时把信用社的资金引导到高新技术产业上，帮信用社和农村走出困境；③、给予农村信用社灵活的自主权。商业银行机构收缩以后，扶持农村经济发展的重任就落到农村信用社肩上，支农再贷款的首要任务是支持农村信用社解困和发展，只有彻底解决农村信用社的经营困难，才能让农村信用社成为“联系农民的金融纽带”，更好发挥“支持农村经济发展主力军”的作用。农村信用社要在总结经验基础上，进一步改进支农的工作作风和方法，全面深入持久地开展“信用工程”创建活动，正确使用好支农再贷款政策，提高管理水平，实现信用社增效；④、尽快解决和纠正利率“区间浮动”带来的负面作用，充分利用利率杠杆的调节作用，使支农再贷款体现出“双赢”作用，适当调整支农再贷款利率政策，在兼顾农村信用社盈利的基础上突出地降低农民利息负担：A、基层人行和农村信用社要认真学习和贯彻落实中央一号文件精神，对待“三农”应进一步转变观念，强化为“三农”服务的思想，深刻认识到只有农民负担减轻了，农业发展了，农村信用社才有广阔的发展空间，把纠正对农民贷款“区间浮动”作为为农民做好事，办实事的重要举措，作为基层人行在发放支农再贷款时，应明确规定：对农村信用社利用支农再贷款发放农户用于种植业、养殖业等周期长、效益低、风险大的传统农业一律实行基准利率，不得上浮；B、农村信用社要增强对货币政策的敏感度。正确处理微观利益和宏观利益的关系；正确处理好商业利益和国家利益的关系；正确处理短期利益和长远发展的关系；C、发挥利率杠杆作用，实行扶优限劣、区别对待的原则。农村信用社要真正立足于“三农”，应合理对贷款定价，推进利率市场化改革；必须加强信贷管理，向管理要效益，优化信贷资产结构；对借款农户进行信用评级，对不同资信的客户实行区别对待，实行有差异的授信和利率档次，以培养一批优质客户，发展一批有潜力的客户，使农村信用社真正成为农户致富的好帮手，成为农村经济发展的粘合剂，实现“三农”经济发展和农村信用社“双赢”。
2、支农再贷款管理使用方面：①、建议各信用社在利率政策的执行上要灵活多样、富有弹性，努力改变“区间浮动”的作法，要本着让利于农民的原则，实行明确的有差别的浮动利率政策。在支农再贷款利率政策上应明确规定农村信用社向农民发放支农再贷款的利率浮动幅度，使农村信用社以及农户都能享受到支农再贷款的好处。通过建立信用农户、信用村，树立农户的信用观念，对信用农户可实行不浮动，从利率政策的执行上引导农户树立信用观念，让农户感受到诚实守信给他们带来的好处。也可根据支农再贷款用途和对象，制定差别利率，对企业、农户、短期、长期支农再贷款的利率加以区分，发挥利率调节功能；②、建议各信用社合理确定贷款期限，还款期尽量避开贷款使用高峰期和春耕备耕时节，确实做到为农户着想，急农户所急，为农户服务；③、农村信用社要转变观念，积极拓宽支农面，切实做好新时期的支农工作。人民银行要充分发挥“窗口指导”作用，积极帮助农村信用社走出“小农”思想误区，引导农村信用社将支农再贷款支持面向全体农民，支持农民从事种养和农民消费，鼓励因地制宜的深加工和销售渠道的构建，尽量满足农业对农业贷款条件多样化的需要，促进农村经济全面发展；④、支农再贷款的发放应避免盲目扩大数量。农信社应结合当地实际情况，仔细分析自身资金营运状况、准确判断农民资金需求，并以此为依据申请和使用支农再贷款，避免盲目扩大数量，造成不必要的信贷风险和资金浪费。同时，要提高思想认识，决不能把支农再贷款当作扶贫款，更不能产生依赖心理。科学合理地分配支农再贷款，使其向欠发达地区倾斜、向需求旺盛的地区倾斜，按照支农再贷款管理规定，切实用好支农再贷款，最大程度地发挥资金的使用效益和支农效果。
3、政府方面：建议当地政府在制定调整农村产业结构政策时，不要一哄而起，从扩大农民的投资渠道和范围入手，制定确实可行的政策，避免因政策制定失误而造成农民致富不成反倒负债的不良局面。
参 考 文 献
〔1〕 《中国人民银行对农村信用合作社贷款管理办法》(银发2002[204]号)
〔2〕 高 俊 《支农再贷款政策制度性缺陷及对策》 《中国信合》 2003年第10期
〔3〕 尹美华 《支农贷款利率“一浮到顶”应尽快纠正》 《金融监管》 2004年第9期
