引 言3
一、个人所得税的征管模式概述3
（一） 分类制征管模式3
（二） 综合制征管模式3
（三） 混合制征管模式4
二、个人所得税征管模式现状4
（一）实行分类制征管模式4
（二）广泛采用源泉扣缴办法4
（三）难以体现“多得多征，公平负税”的原则4
（四）要求高收入者自行申报纳税5
（五）高收入者偷税漏税现象严重，造成社会的不公平5
（六）征税成本高、征管难度大、监管难度大6
三、对个人所得税征管模式完善的建议6
（一）逐步建立和完善综合与分类相结合的个人所得税征管模式6
（二）选择以家庭为单位的联合申报制度8
（三）施行源泉扣缴和纳税人自主申报纳税相结合的征收制度9
结 束 语10
内 容 摘 要
我国的个人所得税征管模式自开征以来就施行分类制，但是随着我国经济的发展和经济结构的调整，居民收入水平不断提高，分类制征管模式的诸多弊端也表现出来，我国个税征管模式的缺陷严重制约了个人所得税的功能和作用，因此对完善个税税收征管模式的探讨，具有重要的理论和实践意义。本文一共分为三个部分：第一部分介绍了国际上现行的三种个税征管模式以及它们的优缺点；第二部分分析了现行个税征管模式的现状，主要表现为难以体现税收公平原则；第三部分针对我国现行个税征管模式的缺陷提出了完善建议，主要主张逐步建立和完善综合与分类相结合的个人所得税征管模式。
完善个税税收征管模式的探讨
引 言
个人所得税是以自然人取得的各类应税所得为征税对象而征收的一种所得税。个人所得税最早开征于1799年的英国，经过200多年的发展，已经成为世界各国普遍开征的一个税种。我国目前实施的计税方法是2011年6月30日十一届全国人大委员会第二十一次会议表决通过的全国人大委员会关于修改个人所得税的决定，根据决定，从2011年9月1日起我国个人所得税减除费用标准提高到每月3500元；税率方面，各项所得分类征收，施行差别税率。财政部数据显示，2012年我国个人所得税实现收入5820.24亿元，个人所得税收入占税收总收入的比重为5.8%。 分项目看，去年个体工商户生产经营所得税和工资薪金所得税大幅下降，同比分别下降12.5%和8%。利息股息红利所得税、劳务报酬所得税和财产转让所得税同比分别增长14.7%、10.8%和6.5%。开征个人所得税的目的主要在于对个人收入进行调节。似乎我国个人所得税的构成有了一些调整，但还远远不能达到调节收入公平分配的功能。在此状况下，个人所得税税制的改革就显得尤为重要，而个税征管模式的改革也成为首要问题。
国家税务总局也认识到了这一点。近年来频频动作，发布《个人所得税征管办法》、《个人所得税自行申报办法（试行）》等。这一系列动作对于促进税收公平原则、完善负担能力课税、培养纳税人的纳税意识、明确法律责任、提高纳税遵从度等都极具积极的指导意义。在这样的背景下，探讨如何完善个人所得税的征管模式问题具有了很强的理论和现实意义。
一、个人所得税的征管模式概述
分类制征管模式
分类制征管模式是指将纳税人的各种所得分为若干类，对各种来源不同、性质各异的所得，分别以不同的税率计税的一种所得税课征制度[1]。当今纯粹采用这种征收模式的国家不多，只有埃及、不丹和我国等极少数国家。
分类制征管模式的优点在于：对个人所得税广泛采用源泉扣缴办法，保证了国家的税收，加强了源泉控管；简化纳税手续，课征简便，成本费用低。
分类制征管模式的缺点在于：分类所得税制产生了纳税不公平的问题，不能体现纳税人的真实纳税能力，会造成所得来源多，综合收入高的人少交税，而所的来源少，收入相对集中的人多交税的现象。
综合制征管模式
综合制征管模式是指将纳税人在一定期间内（一般为一年）的各种不同来源的所得综合起来，减去法定减免和扣除项目的数额后，就其余额计征所得税[2]。综合制征管模式最早出现于德国，美国、英国等国现在采用这种征管模式。
综合制征管模式的优点在于：可以公平税负；税基较宽，包括各种现金和实物所得；能够反映纳税人的综合负税能力。
综合制征管模式的缺点在于：征收手续比较繁琐，征税成本较高，要求有较完善的税收征管制度，容易出现偷税漏税的现象。
混合制征管模式
混合制征管模式，也为分类综合所得税制，是一种将综合与分类制相结合，对综合所得适用统一的累进税率，对其他所得按比例税率实行分项征收的个人所得税税收模式[3]。现在世界各国都普遍采用这种征管模式，只是对综合制征管模式和分类制征管模式的使用比重有所不同。
混合制征管模式的优点在于：既能够较好的体现税收的公平原则，同时又实行从源泉扣缴，可以防止漏税，能够降低税收成本。
二、个人所得税征管模式现状
（一）实行分类制征管模式
分类制征管模式，即把征税对象分为11类（工资、薪金所得，个体工商户的生产、经营所得，对企事业单位的承包经营、承租经营所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得，经国务院财政部门确定征税的其他所得），对不同类别的所得采取不同的税率、不同的计征方法以及不同的费用扣除方法分别征税，各项所得不进行汇总计算。
（二）广泛采用源泉扣缴办法
分类制征管模式下主要采用源泉扣缴的征收方式，实行全员全额扣缴申报，既代扣代缴。代扣代缴，是指按税法规定负有扣缴税款义务的单位或者个人，在向个人支付应纳税所得时，应计算应纳税额，从其所得中扣除并缴入国库，同时向税务机关报送扣缴个人所得税报告表[4]。
我国自1995年4月1日起执行《个人所得税代扣代缴暂行办法》，其对扣缴义务人和代扣代缴的范围、扣缴义务人的义务和应承担的责任和代扣代缴的期限等做了具体规定。采用这种方法，有利于加强税源监控，从而简化纳税手续，节约征收成本，防止逃税和漏税。
（三）难以体现“多得多征，公平负税”的原则
分类制征管模式最大的弊端表现在不能全面、真实的反映纳税人的负税能力，从而体现不出“多得多征，公平负税”这一基本原则。具体表现为：
1.有多个收入来源和收入来源较单一的两个纳税人，收入相同而纳税不同
有多个所得来源的综合收入由于可扣除的项目较多，可按不同税目多次扣除免征额，而缴较少的税收或可不纳税；而所得来源单一、收入相对集中和常规的人由于扣除项目少，而缴纳相对多的税收[1]。
例如，两个人的月收入都是20，000元，其中一人20，000元都是工资薪金所得，则他的收入可扣除2000元的费用后纳税，应纳税额=（20000-2000）*25%-1375=3125（元）；另一人20，000元的收入里包括2000元工资和18，000元的稿酬所得，则他2000元的工资是不用纳税的，18，000元的稿酬扣除20%的费用后纳税，应纳税额=18000*（1-20%）*20%*（1-30%）=2016（元）。一个月里，这两个人的收入都是20，000元，但纳税却是不等的。这迫使纳税人将收入化整为零以减轻负担，寻求公平。
2.因收入税目不同导致性质相同的所得纳税不同
11类税目的分类在实际操作中，常常会出现划分所得不清，性质不同所得之间难以界定的情况[2]。例如，工资薪金所得和劳务报酬所得有时很难区分，它们都属于劳动所得，都具有同样的性质，但对工资、薪金所得适用九级超额累进税率，劳务报酬所得适用20%的比例税率，同时实行加成征收。工资薪金所得与劳务报酬所得实行分项差别课税，有失税法公平原则，会造成税负不均。
例如，在现行的个人所得税制度下，两个人的年总收入同样为24000元。其中一人工资2000元/每月，这部分工资薪金所得由于没有达到计征起点是不纳税的；另一个人只一个月就有24000元的劳务收入，其余11个月均没有收入，则应纳税额=24000*（1-20%）*30%-2000=3760（元），既这个人要缴纳3760元的税。这一年里，两人都取得了24000元的劳动性所得，但是由于使用税率不同，使两者的应纳税额不等。
3.性质不同的相同收入纳税不同
性质不同的所得由于适用税率不同而缴纳不同的税。
例如，甲的月工资收入是4200元，则应纳税额=（4200-2000）*15%-125=205(元)，甲该月纳税205元；乙该月取得股票分红4200元，则应纳税额=4200*（1-20%）*20%=672（元），乙该月应纳税672元。甲的工资所得和乙的股票分红所得数额相同，而要分别适用9级累进税率和20%的比例税率而缴纳不同的个人所得税。
4.工薪阶层成为纳税主体，高收入者却缴纳较少的税
目前的个税征收，主要针对个人工资薪金所得和个体工商户所得。相关数据显示，由于个人所得税免征额的提高，2012前5个月，全省针对个人薪金所得征收的所得税，不管是单月还是累计，相比于2011年，均出现不同幅度的减少，5月份，全省针对个人薪金所得征税6.1518亿元，同比减少2.5%，前5个月，全省针对个人薪金所得征税共34.7876亿元，同比减少了8.4%，但仍占个税收入总额的53.16%。据中国社会科学院经济学所专家们的跟踪调查报告显示：2012年度征收的个人所得税达到3949.27亿元，占税收收入的6.64%[4]。其中收入最高的10％的人群组获得了总收入的32％，与此相应的是，个人所得税税收收入在高收入人群的比重却相对降低。
5. 隐形收入和附加福利多的人往往少纳税
由于分类制采用的正列举法，使得大量的隐性收入未列入被征税项目之列，而据国家统计局的调查测算我国居民工资薪金以外的收入大约相当于工资总额的15％左右；另外，如住房补贴、公费医疗、儿童入托、免费或优惠就餐、住房装修等职工个人没有拿到手却受益匪浅的部分，这些隐形收入和附件福利可以少纳税或不纳税。
（四）要求高收入者自行申报纳税
高收入者自行申报纳税，是指由纳税人自行在税法规定的纳税期限内，向税务机关申报取得的应纳税所得项目和数额，如实填写个人所得税纳税申报表，并按照税法规定计算应纳税额，据此缴纳个人所得税的一种纳税方法。
（五）高收入者偷税漏税现象严重，造成社会的不公平
虽然税法要求高收入者自行申报纳税，但是纳税人主动申报的不多，这样，个人所得税就以征收方为主，税务机关不找上门，纳税人就不会主动纳税。以至偷税漏税现象严重，从而造成税款流失。偷税漏税现象的原因具体表现在：
1．公民纳税意识淡薄
由于我国长期的计划经济时期，形成纳不纳税都是国家的思想，税收成为可有可无的调味品，人们逐渐失去了对“税”的全面认识。企业是只上缴利润而不缴税的，使得税收似乎离广大人民群众已经很远了，所以计划经济的“非税论”淡化了公民的纳税意识[1]。同时，老百姓是很难看到税收的直接用途的，所以纳税对老百姓而言是一件付出与回报不对等的事，因此大部分公民对于自主纳税是依然存在巨大逆反心理的。由此可见公民纳税意识水平低，也是有着多方面的复杂原因的。
从客观上看，我国的税收立法的权威性不高，法制不健全，税赋不公平，成为了公民纳税意识低的潜在因素。我们的税收法规有很多时候不能很好地得到落实，尤其越权减免税等现象的存在，给人们的心理造成“什么法不法，有权说了算”的阴影。在处理税收违法案件时，缺乏刚性，以补代罚，以罚代刑的做法，也使税法软化，使公民依法纳税意识弱化。
同时，我国税收收入透明度较低及政府的税收宣传不到位。税收收入透明度较低及政府的税收宣传重在强调纳税人的义务，而对纳税人权利重视不够。在这样的情况下，我国大部分公民是不清楚税收的基础知识的，他们不能直观的看到税收的作用，所以会出现“我为什么要纳税”、“纳税人的钱花到哪里去了”的疑问。而政府财政预算的公开度和透明度高，是消除“纳税人的钱花到哪里去了”疑问的最好注解。
2．纳税人不主动纳税
由于个人所得税实行以源泉代扣代缴为主、个人自行申报纳税为辅的征管方式，导致像工资、薪金这样较为稳定，规范透明的收入，由于实行源泉代扣代缴，而偷逃税现象就少；相比之下，高收入者由于收入来源形式多，加上大量现金交易的存在，使得税务机关无法对其进行有力的监控和稽查，税收征管成本高且效率低下，导致高收入者偷税、逃税、避税现象严重[2]。虽然近年来税务部门不断加大执法力度，偷逃税和欠税问题依然严重，执行中的外来人为干扰及某些税务干部执法不严等更使个人所得税的偷逃现象愈加严重。
（六）征税成本高、征管难度大、监管难度大
公民不自主纳税，致使征税成本高；纳税人数众多征管难度很大；收入日趋多元化全面监管难度增大。
三、对个人所得税征管模式完善的建议
（一）逐步建立和完善综合与分类相结合的个人所得税征管模式
我国个人所得税在建立之初就实行分类制模式，鉴于当时我国经济落后，居民个人收入水品较低、收入来源比较单一，这种模式在当时还是比较符合我国国情的。但是随着我国经济的迅速发展，个人收入分配形式多样化，大量隐性收入的出现，这种课税模式表现出既缺乏公平性，又导致征管困难和税收流失严重的问题，己经严重阻碍了我国经济的发展。因此，我国个人所得税的课税模式正面临着一个重要的重新选择的问题。
1．建立综合与分类相结合的个税征管模式是经济全球化的需要
目前，综合所得税制在世界上普遍采用，而从当今世界各国个人所得税课税模式的发展历程来看，我们可以得出个人所得税课税模式由分类税制逐步向综合税制转变，是经济发展、税制发展的必然结果。正由于此，从长远来看，建立综合所得税制征税模式有利于增加国家的财政收入，且能较好的体现纳税人的综合负税能力，实现税收公平，是我国个人所得税征管模式的改革方向。但是，要建立综合所得税模式，则要求纳税人有较高的纳税意识、高素质的征管人员以及严密的信息传递系统和强大的税收征管体系[1]；而我国目前的国情是税收征管水平不高，征管手段相对落后，法律制度、会计制度不够健全，公民纳税意识淡薄，个人所得税的征收主要依靠源泉扣缴来现实。在完全采用综合税制的条件还不成熟的条件下，如果彻底实行综合课征制会造成税款的大量流失，因此，现阶段我国应建立综合与分类形结合的个人所得税征管模式，逐步向综合所得税模式过渡。
2．连续性、经营性收入列入综合所得的征收项目
具体而言，可以考虑将具有较强连续性、经营性的收入，已经具有控管经验和易于控管的收入，以及有费用扣除的收入列入综合所得的征收项目，制定统一适用的累进税率。如对工资薪金所得、劳务报酬所得、个体工商户的生产经营所得、企事业单位的承包承租经营所得，可以重新制定适合的统一的累进税率和扣除标准，每一年综合征收一次。
3．其他所得按比例税率分项征收
对财产转让所得、利息、股息、稿酬、红利所得、股票转让所得和偶然所得等其他所得，在一段时期内仍按比例税率实行分项征收[2]。以此为契机，在整体上构建一个适应有效调节收入分配差距需要的现代个人所得税制格局。这一简化的征收模式既有利于解决征管中的税源流失问题，又有利于实现税收的公平原则；既可以保持我们传统上的源泉扣缴的方法，又能通过灵活的机制强化个人所得税的征收管理，增强纳税人主动申报纳税的意识，为今后向综合个人所得税模式转化打下基础。
4．加快税务信息化建设，提高个税征管能力
针对上文提出的现阶段征管现状是税收征管水平不高，征管手段相对落后造成的，应该加快税务信息化的建设。可以由税务总局开发一套全国都适用的个人所得税服务管理信息系统，并在全国范围内使用。该软件应同时具备申报征收功能和个人所得信息资料采集功能，实现税务机关和扣缴义务人的资源共享。同时，要逐步建立全国统一的税务信息数据中心，并与国库、银行、海关、工商、保险等部门形成信息共享的信息系统，形成全方位的税源监控网络[3]。
5．完善相关配套措施，为个税征管模式转换创造有利条件
首先，实现银行与税务机关之间的微机联网与储蓄存款实名制，解决税源不透明、不公开、不规范的问题。
其次，应尽快建立个人财产的登记制度，以此来界定个人财产来源的合法性和合理性，将纳税人的财产收入显性化，可以加强税务机关对个人所得税的税源控制。
最后，应当实行纳税号码与个人身份证号码固定终身化制度，并在条件具备的情况下实行金融资产实名制，即在存、取款和债券、股票交易时记录居民身份证号码，可以为税务机关掌握个人收入创造有利条件。
（二）选择以家庭为单位的联合申报制度
家庭课税是指以家庭为单位，将夫妻的所得综合起来联合申报纳税。现在实行的是个人申报制，即以有应税收入的个人为单位，计征税收。以个人为单位申报纳税最大的好处在于便于计算，便于源泉扣缴，但缺点是不利于公平，不人性化。相对比而言，以家庭为单位的联合申报制度考虑到了公民家庭的整体福利，更符合公平负税的原则。
1．更好的发挥个人所得税的功能作用
个人所得税有筹集收入，公平课税，稳定经济三大功能作用。这三大功能发挥作用依赖于宽税基和累进税率这两个核心因素[1]。实行以家庭为纳税单位的申报制度有利于拓宽税基，将所有的收入都纳入课税范畴，并对所有收入都实行超额累进税率。
以家庭为基本纳税单位的课税制度涵盖了以个人为纳税单位的课税制度涉及的课税范畴，家庭纳税的税基是夫妇收入之和，更符合效率和公平原则。对所有收入都实行超额累进税率，要比现在实行的只对工资薪金、个体工商户生产经营所得和企事业单位的承租承包经营所得使用超额累进税率发挥更大的稳定经济的功能作用。
2．有利于缓解就业压力
我们目前正处在一个劳动供给过剩的时期，所以，从减少劳动供给的角度来说，在设计个人所得税征管模式时，也应该选择一种能够减少劳动供给的征管模式。而以家庭为纳税单位申报纳税的制度设计或多或少的减少了已婚妇女的供给，并且可以从经济上、法律上提高家庭主妇的地位，承认她们的家务劳动的经济学意义和她们付出劳动应获得的个人所得。
3．以家庭为纳税单位制定不同数额不同名目的扣除额
每个具体的家庭都有不一样的实际情况，在个人所得税的费用扣除方面，现在实行的是“定额扣除法”；例如，两对夫妇，总收入都是6000元，一对夫妇，妻子失业，丈夫月收入6000元，如果扣除3500元的免征额，另外2500元要缴个税；而另一对夫妇各收入3000元，两人的收入都达不到个税起征点，他们则不需要缴税。这显然是有失公平的。
所以选择以家庭为单位的联合申报制度，应该在基本扣除额的基础上再额外税前规定不同数额不同名目的扣除额。区别纳税人家庭人口，是否抚育有未成年孩子，有无需要赡养的老人，家庭成员失业情况，是否残疾等情况，根据不同实际情况扣除子女抚养费及教育费、父母及祖父母赡养费、贫困亲属资助等生活费用后纳税。这样就能充分考虑一个家庭的实际支出情况，能使税后结果尽力公平。
由于我们国家的传统养老模式，使得我们的家庭结构要比西方国家的家庭结构复杂的多。除了核心家庭，即普通三口之家外，还有占很大部分的是祖孙三代同堂的家庭，甚至还有一部分四世同堂的家庭。
在这样的情况下，设计税率时应当以核心家庭为基本单位，对于一个家庭有两对夫妇及以上的，可以选择拆分的方式，即纳税单位选择规定为法律上的一对夫妇，而不是以生活在一起的一个家庭为纳税单位。当然对于单身人士还是要采用个人申报纳税。
4．以年度时间为一周期来征税
改个人所得税为以年度为周期征收[2]，免除了月度征收的繁琐，同时使税务机关有充分的时间去调研、监控每一个家庭的实际收入及支出情况，在一年后再统一一次性征收；这样就可以对收入有一个比较客观和准确的判断，能够提高个税征收效率。
当然在向来缺乏个人财产信息透明的文化和制度的我国，要完备个人收入调查制度将是一个漫长而艰巨的过程。首先我们应当建立完备的金融信用体质，逐步使个人收入和金融资产公开、透明；加强收入监控手段和相关的调查统计手段，如设立专门的个人社会保障号码，以记录他这一生的工作及收入情况；同时还要建立科学测定收入高低的系统指标，来核查收入和支出情况。
（三）施行源泉扣缴和纳税人自主申报纳税相结合的征收制度
对于工资薪金所得、个体工商业户的生产经营所得、劳务所得等实行源泉扣缴征收，已经相对成熟的税款征收方式应当继续沿用。在现今个人收入渠道多元化和收入形式多样化，而社会公众对税收政策了解程度不高、纳税意识有待提高的情况下，源泉扣缴制度是一个必然的选择。
对于高收入者应要求其自行申报纳税，并逐步建立起双向申报的征管模式。即要求纳税义务人在规定的时间内主动填写纳税申报表，将自己过去一个纳税时期（通常为一年）的各种收入和应缴纳的税额等进行如实申报。对不申报或申报不实的纳税人，税务机关就可以按照《税收征管法》的规定，处以不缴或者少缴的税款 5O%以上 5 倍以下的罚款，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。同时要求纳税义务人和扣缴义务人分别向主管机关申报个人所得以及纳税情况, 税务机关以扣缴义务人申报的资料档案、纳税人档案和纳税申报表三者为依据，通过对双方申报资料的相互比较，如提供的收入、纳税信息进行交叉比对和评估分析，审核其申报资料的真实性[1]，纠正并处罚不真实的纳税申报，引导纳税人如实申报纳税，减少偷逃税，加强税源监控，提高征管水平，增强公民纳税意识，充分发挥个人所得税调控收入的功能。
结 束 语
现行的个人所得税征管模式，在今天经济迅速发展，居民收入越来越多元化的中国已经不再适用。单纯的分类制个税征收模式导致了负税的极度不公平，个人所得税调节居民收入的作用已经的不到体现。个税征管模式面临着新的选择和改革。我们应逐步建立和完善分类制与综合制相结合的个税征管模式，以改善负税不公的现象，使个人所得税重新起到调节居民收入分配的作用，提升居民的自主纳税意识。
参 考 文 献
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