一、随着社会经济的不断发展,基层乡镇财政在新形势下存在问题相继暴露。
二、乡镇财政新形势下存在的问题及成因。
三、充分发挥乡镇财政职能的措施及对策。
摘要：随着社会经济不断发展，基层乡镇财政在新形势下存在着财政收入增长缓慢、债务包袱过重、乡镇人员机构庞大、财政人员素质及管理水平不高一系列问题而这些突出问题，已经成为制约农村经济发展和社会稳定的大问题。强化乡镇财政管理，力保财政收支平衡，尽快改变乡镇财政困难状况已成为当务之急。首先乡镇应因地适宜地培植财源，发展经济；其次，应规范乡镇财政管理体制，全面实施收支两条线管理，逐步处理乡镇财政债务；加大支出改革力度，强化财政约束，降低行政成本；加强乡镇财政队伍建设，为人民当好家理好财。
关键词： 财政困境 政府效率 财源建设 财政改革
乡镇财政在新形势下存在的问题及对策
胡锦涛同志指出，财政是国家的一项重要职能，是国家政权活动的一个重要方面，财力的强弱直接影响着国家的强盛和安全。我国改革开放20多年，特别是实行分税财政体制以来，财政建设取得了辉煌的成就，而乡镇经济也得到了迅猛发展，乡镇财税收入增长迅速，财政实力日益增强，为农村基层政权和各项社会事业的全面发展做出了积极的贡献。乡镇财政作为国家最基层的一级地方财政，作为我国财政体系的基础，作为乡镇政府履行职能的财力保障，它能否健康稳定的发展，不仅关系到农村的经济发展和社会各项事业的进步，更直接影响到基层政权的稳固和社会的稳定。近年来，随着各项改革方案相继出台实施、分税制财政体制的不断深化，乡镇财政存在的一些问题也逐步暴露了出来。因此，充分发挥乡镇财政的职能作用，加强和规范乡镇管理工作刻不容缓。
一、乡镇财政存在的问题
（一）财源后劲不足，财政收入增长缓慢。
就四川省长宁县来讲，大部分乡镇工商税收增收潜力不足，税基不稳固，税源零星分散，征收成本高，使得“靠天吃饭”的农业税占据着全县税收很大比例，就2002年全县财政总收入8605.7万元，一般预算收入为4291.3万元,而农业税和农业特产税收入为1876.16万元，占一般预算收入的43.72%。
（二）债务包袱沉重，加剧了财政风险。
乡镇负债问题一直都是乡镇财政头痛的问题之一。全国乡镇财政负债保守估计也在2000亿元至2200亿元左右，平均每个乡镇400万元左右，有的乡镇负债高达千万元。截止2002年底，长宁县负债额就高达13675万元，其中县级7662万元，乡镇4884万元，村级1129万元，如果用2002年全年一般预算收入来偿还，则需要3年多（3.19年）的收入才能还清全部债务，在此期间还不能再次负债。巨额的债务负担不仅严重影响了乡镇财政的正常运转，同时又形成了“倒逼”机制，诱发一些不安定因素，给乡镇财政平衡带来了障碍，构成了地方财政的极大风险。
（三）乡镇机构庞大，干部队伍日益膨胀。
一直以来，干部除正常离退休外，一般都是只上不下、只进不出、只增不减，人头经费年年增加。人员激增主要是政策因素，如大中专学生分配、转业退伍军人安置、单位间人员调动等，当然也存在着乡镇党政领导在任期制的影响下，突击进人的短期行为，而在乡镇财政供养人员膨胀的同时，工资标准又在不断提高，这种“僧多粥少”的现象让乡镇财政连保住工资性正常刚性支出都举步维艰，原本财力不足的现象日益严重，截止2002年全县财政供养人口就达到9341人。
（四）部分乡镇财务管理水平不高，违反财经纪律的现象时有发生。
有些乡镇虽然困难重重，但却存在着大量的预算外资金没有纳入财政专户进行管理。收费票据不完善、不规范，有的甚至私设“小金库”，公款私存、私借公款、私立收费项目，支出严重失控。该收的未收，不该收的多收、乱收。有的还采取白条支出、坐收坐支。截止2002年12月，长宁县部分乡镇坐支预算外资金就达元。而预算外资金返还乡镇部分，约70%用于乡镇干部会议、招待、补助等，只有30%用于购建基础设施等必要支出。
（五）乡镇财政队伍素质偏低，难以适应新形势发展的需要。
近年来，随着财政改革的不断深入，乡镇财政干部队伍素质出现了一些新问题，亟需改进。一是部分财政干部的政治思想素质、知识结构和专业结构不尽合理，缺乏驾驭市场经济、解决复杂问题的能力，不适应强化财政宏观调控、财政监督的要求；二是部分财政干部思想素质、工作作风建设与加快推进财政改革和发展的要求存在一定差距，个别干部思想不够解放、观念更新慢、满足现状不思进取、创新意识差，服务意识不到位、服务方式不适应、行政效率不高等。所有这些，已远远不能适应新形势下对乡镇财政工作的新要求。
乡镇财政存在的这些突出问题，已经成为制约农村经济发展和社会稳定的大问题。解决不好，势必危及乡镇政权的稳定，必须引起足够重视。
二、乡镇财政存在问题的成因
乡镇财政工作中存在的突出问题，究其原因，既有政策因素，又有人为因素；既是从计划经济走向市场经济的“惯性”所为，又是现行财政管理体制不适应市场经济的“阵痛”表现。
目前，很多乡镇都存在经济发展缓慢，无支柱性产业，财政收入增长乏力。究其原因一是乡镇财源结构不合理，财源建设相对滞后。有的乡镇农业四税占到乡镇地方收入比重的80%以上。由于农业四税税源容易受天气、市场等因素影响，而财源结构单一，又使得乡镇应变能力不强，给乡镇组织收入带来了很大难度。二是税源分散，难于征管。从现行税收分配格局来看，地方税绝大多数是较零散、稳定性差的小税种，形不成一个完整的体系，难以成为地方财政收入的主体来源，增加了乡镇组织收入的难度。三是部分乡镇领导为了完成上级下达的任务和盲目追求政绩，只得花钱“引税”、“买税”、“垫税”，致使乡镇财政收入基数逐年增高，增收更难。
大部分乡镇债务构成具有普遍性：一是为按时完成农业税任务，导致“上清下不清”现象普遍存在，农税历年尾欠如雪球般越滚越大。二是由乡镇政府贷款、担保、集资办企业，现在企业已经办亏或办垮；三是上级要求“普九”达标改造中小学设施；四是贷款搞乡镇农贸市场、交通和基础设施建设；五是政策性因素，上面开口子、下面拿票子的政策兑现；六是政府部分领导不顾自身财力进行超前消费，造成许多不必要的浪费等。其债务单位是：1、农村合作基金会；2、农村信用社或银行；3、上级财政部门或主管部门；4、应付未付建筑队工程款；5、拖欠未付给农民的土地征用补偿款；6、向民间个人的借款或拖欠的通讯、生活费等。截止2002年年底长宁县最大乡镇长宁镇仅“下不清”的农业税尾欠就达120多万元。
预算外资金是乡镇财政收入重要来源之一。而大部分乡镇预算外资金管理都存在着不规范行为。其原因一是乡镇预算外资金未全部纳入财政管理，预算外资金财政管理难度大。二是预算外资金支出管理不规范，账务不按《预算外资金条例》进行核算，有的成为“账外账”，或成了个别几个人的“小钱柜”，挤占、挪用、坐支预算外资金屡见不鲜。三是有的乡镇对收费部门未建立起行之有效的激励机制和监督机制。收“人情费”的现象越来越多，预算外资金流失现象越来越严重。
部分乡镇在全面实施财政零户统管，推行财政单一账户管理后，取消了各行政事业单位的会计、出纳，各单位的会计核算由乡镇财政所人员代理。由于代理会计代理单位多，对单位的财务制度和会计制度不很熟悉，服务质量一时难以跟上，造成有的乡镇代理会计不能按时做账、提供有关报表，甚至个别乡镇几个月也不能提供一个月的报表资料，使乡镇领导和上级主管部门无法及时了解其财务收支状况，从而影响整个乡镇经济正常发展。
三、发挥乡镇财政职能的措施及对策
强化乡镇财政管理，力保财政收支平衡，尽快改变乡镇财政困难状况已成为当务之急，而解决乡镇财政问题，则必须要多管齐下，标本兼治。
（一）解决乡镇财政困难的根本出路在于培育税源经济。
我们的一切工作是以经济建设为中心，经济工作以培植财源为根本，培植财源以增加财政收入为目标。财政问题，说到底就是一个经济问题。只有经济发展了，效益提高了，财政才有坚实的基础，财才有源。四川省长宁县位于四川盆地南缘，宜宾市腹地，面积975平方公里，辖9乡11镇，有汉、苗、回等10个民族，人口42.5万人，拥有中国国家风景名胜区——蜀南竹海。在西部大开发和加入WTO的历史机遇面前，长宁县政府确立了“旅游兴县、特色富县”的发展战略和“发展抓环境、经济创特色、振兴靠科技、开放强实力、稳定促繁荣”的发展战略和“产业支撑、配角经济、结构调整、城市经营”的发展思路，在这种良好的氛围下，乡镇经济首先应根据自身实际情况，因地制宜地积极调整产业结构，大力发展高产、优质、高效农业，推进农业产业化进程。充分尊重农民的生产经营自主权，用政策和市场信息引导农民自觉调整农业生产结构，引导农民根据市场需求的变化，调整种养业结构。做到市场需要什么就种什么，什么效益好就养什么，努力提高农业对财政的回报率，这也是乡镇稳定可靠的财源基础。其次，要依靠科技和知识的投入，提高企业的整体素质，走技术创新之路，构筑乡镇企业的优势。发展乡镇企业证明，乡镇企业走劳动密集型的路子没有前途，靠牺牲资源环境换取资金技术的路子等于“杀鸡取卵”；而低价位竞争扩张的路子发展空间十分有限；通过改制等措施固然可以增强企业活力，但如果产品不更新、技术上不去，必然好景不长，仍会被市场无情地淘汰。唯一的正确选择是转变经济增长方式，实施技术创新，这样才能培植起丰富稳定的财源。第三，加快乡镇企业发展和农业产业化发展进程，要采取社会和个人投资为主体的多元筹资与投资方式。根据国家财政要退出竞争性领域和建立公共框架的要求，财源建设要改变过去乡镇政府直接投资或担保投资办企业的做法。要把发展经济的立足点放在为纳税人大展宏图、提供最佳服务上、帮助纳税人营造宽松的投资环境。第四，要进一步挖掘主体税源的潜力，大力发展地方税收。加快发展第三产业，形成营业税增长点；大力发展高新技术产业，形成企业所得税增长点；放手发展个体私营经济，形成个人所得税增长点。政府日常工作要紧紧围绕培育税源抓政策引导和协调服务，把组织税收、涵养税源作为履行政府职能的一项事关全局的重要工作，努力提高经济运行质量和经济效益，实现区域经济持续、快速、健康地发展。
（二）规范乡镇财政管理体制，使之成为一个客观公正、科学合理、能调动积极性的新型财政管理体制。
乡镇是最基层的一级政府，除中央要求垂直管理的部门外，都应把乡镇级各职能部门的人权、财权、事权交给乡镇管理，使乡镇级政府人权、财权、事权的统一，做到乡人乡管，乡财乡理，乡事乡办，真正建立“分级管理、分散决策、分灶吃饭、自求平衡”的县乡分税制财政体制和运行机制，促使乡镇财政经济的良性循环。预算管理是财政管理的核心。长宁县第七轮财政体制确定为“划定收支范围、核定收支基数、定额补助（上解）、超收全留、自求预算平衡、一定三年不变”。新的一轮财政体制改革后一是有利于调动县乡两级政府当家理财、发展经济、培植财源、压缩开支、自求平衡的积极性和主动性，逐步防范和化解风险；二是有利于县、乡两级政府的事权和财权达到一致和统一，促进各司其职，各负其责；三是有利于县、乡两级经济和社会事业的长足发展。当然新的财政体制想要顺利实施并发挥良好的预期效果，还应建立相应的配套措施。一是建立乡镇金库。按税务征收片区机构所在地设立片区乡镇金库，其业务是接受县人民银行的领导和监督；二是调动金库资金需由县财政审批控制。为了规范乡镇财务收支行为，调动其增收节支的积极性，凡调动金库资金需县财政局根据一保工资、二保稳定、三保正常运转的原则审批方可划拨。这样确保了人头经费的按时足额发放，又保证了政府日常开支和基础设施建设，又避免了大肆浪费。三是实行消赤减负、增收节支保平衡目标责任制。为全面完成收支任务，并做到有计划地消赤减负，防范和化解财政风险，年初下达收支及消赤减负目标任务，签订目标责任书，增强乡镇增收节支。四是建立乡镇财政激励约束机制。按照明确责任、健全机制、公正透明、奖惩逗硬的原则，建立乡镇综合考评体系，客观评价乡镇自身努力程度和乡镇政府履行财政管理责任情况，制定相应的奖惩措施，用以调控县对乡镇转移支付补助和其他财力补助。
（三）加强预算外资金的管理，全面实施收支两条线管理。
1、根据《预算外资金管理暂行办法》和《预算外资金管理实施细则》制定相应的规章制度。对预算外资金严格实行“编制收支预算、收入专户储存、支出计划拨付、结余政府调剂”的管理办法，严格按“量入为出，保证重点，压缩一般，综合平衡，略有结余”的原则管理预算外资金。
2、统管银行账户，对单位部门实行零户统管。单位部门取消所有银行账户，其存款余额全部划入由乡镇财政设立的预算外资金专户。单位部门取得的各种预算内收入直接解缴同级国库，取得的各种预算外资金收入、上级主管部门补助收入和其它资金直接缴存同级财政专户。
3、严控票据领缴。在票据管理上严把“三关”。把好票据发放关。做到“四个”不发，即没有收费许可证的不发；乱收费的不发；不是票据供应单位或部门的不发；收入未及时全额上缴财政专户的不发。并贯彻“限量领购，以旧换新，票款同行”的管理办法。其次是把好票据使用关。乡镇财政应建立票据台帐，专人负责管理，按照进行领、用、存登记，并按照规定使用票据，不得相互串用、混用。最后是抓好票据缴验关。单位或部门每月月末应对当月使用的票据到乡镇财政部门进行缴销检查，并将票据收入和账面数字以及存入专户数字核实一致，并接受乡镇财政的监督和检查。
4、加强监督管理与加重处罚力度。各部门应当严格按照综合财政预算管理和零户统管工作的各项规章制度执行，接受同级或上级财政、物价、审计、监察、人行等部门的监督检查。对隐瞒综合财政预算收入，除将隐瞒收入全额收缴县财政外，同时追究单位领导人和经办人员的责任，情节严重的，应移交有关部门处理。
（四）逐步处理乡镇财政债务，化解乡镇财政风险
“铁打的政府流水的官”，乡镇领导任期多则三五年，少则几个月。凡有债务的乡镇，其乡镇领导在任期内一律不得再增加新的债务。同时，应制定具体的消赤减负时间表与可行的消赤减负具体措施，并签订目标责任书，坚决杜绝旧债未结又添新债的现象发生。对领导干部要进行严格的离任审计，凭实绩用干部，以效益论英雄，坚决纠正“前任铺摊子，后任捡摊子”的痼疾。为企业及所属单位担保形成的政府债务，应采取行政的、经济的、纪律的、法律的手段加以清欠减债。对由乡镇政府兴办的公益事业所形成的债务，应列入乡镇财政预算逐步归还并限制借款利率。要采取变现部份国有资产、国有土地有偿使用权的出售等措施，逐步消化数额庞大的隐性债务。
（五）加大支出改革力度，是解决财政“越位”和“缺位”的治本之策。
加大支出改革力度，要体现一保人员工资发放二保稳定三保政府正常运作的原则。乡镇财政支出首先要保证干部、职工工资的发放，凡是不能按时足额发放工资的地方，就不能进行任何建设，即使是乡村基础设施建设、公益性事业建设，也一定要服从“一要吃饭，二要建设”的先后顺序。支出改革还要体现有利于保稳定。稳定压倒一切。有了稳定的环境，才能使政府腾出更多时间更多精力和财力，用于解决群众关心的热点、难点和焦点问题，增加财政保障支出，提高社会保障水平。
加大支出改革力度，要解决财政“越位”和“缺位”问题。对于市场调节的竞争性领域，即私人商品的供应领域，形成财政的“越位”；而对于政府调节的非竞争性领域，即公共产品的供应领域，如果财政不到位，就会出现严重的“缺位”，导致一些本应财政供给资金的事业和项目得不到应有的保障。对具有混合型公共产品特征的教育、卫生、体育、文化等领域，传统的计划经济供给方式也必须进行改革，“包养”起来的资金供给方式，既不利于这些事业的快速发展，也使乡镇财政不堪重负，要在改革中求发展，在发展中求作为。
加大支出改革力度，还必须加强预算管理。以科学理财为核心，以提高预算管理水平、提高政府资金使用效益为目的。推进依法理财。在预算基本组织形式上，应大力推行部门预算，部门预算编制采用综合预算形式，预算内外资金一律并轨运行，统一核定使用。在预算编制方法上，支出预算应采用零基预算，以收定支，留有余地，努力提高预算编制的精度。在财政资金控制上，要实行集中统一管理，增强预算统筹调度资金的能力。
（六）严格编制和组织人事管理，“拆庙减人”是确保乡镇财政平衡的重要举措。
要切实转变乡镇政府职能，精减机构和人员。“食之者众，生之者寡”的状况不改变，农民负担就不可能真正减轻。解决好机构人员膨胀和乡镇领导的短期行为，才能缓解乡级财力增长较慢与硬性支出增长过快的矛盾，才能使乡镇财政从沉重的负担中逐步摆脱出来。应加快事业单位改革步伐，对事业单位实行定员、定岗、定编，推行竞争上岗。要制定切实可行的措施，采取给予一次性补偿的办法，大力清退机关事业单位自聘人员和超编人员。对取消收费政策的事业单位，要实行职能撤并转，人员由主管部门分流，推向市场。通过深化改革，做到减人、减事、减支出。
（七）规范各种“达标升级”活动，做到“有所为、有所不为”
财政工作必须坚持量力而行、量入为出、勤俭节约、开源节流，做到有所为、有所不为。财政要保障政权建设和国家机器正常运转的支出，就必须坚持量力而行。要坚决停办一切可办可不办及不着急办的事情，在制定工作目标时，要注意不提空口号，不定空指标，不铺大摊子，力求干一事了一桩事，坚决按经济规律办事，充分考虑群众的根本利益和社会承受能力，量力而行，还要体现集中力量办大事的原则，让每一分钱都用在刀刃上。政府要集中全力办好人民群众想办而不能又必须要办的事，如筑桥铺路、水利、基础教育、小城镇建设等，让群众真正得到实惠。
（八）强化财政约束、降低行政成本
要依据公开、公平、公正、择优的原则，合理利用统一、开放、竞争的市场机制为政府服务。实行政府采购制度，把行政事业单位大额采购纳入政府统一采购范畴，降低采购成本，节约财政支出。要规范乡镇财政收支管理，严把预算收支关，养活收流失和支出浪费，提高财政运行质量和效益。要严格控制行政管理费、设备购置费、会议费、招待费、学习考察费等支出，把人、事、会、话及招待费等支出压下来。要推行乡镇财政审计制度，包括乡镇收支情况年度审计。严格乡镇财务“一支笔”审批制度和大额开支集体把关制度，严格控制非生产性支出。要实行勤俭节约，反对奢侈挥霍，珍惜财政资金的使用。对追求奢侈享乐、胡吃海喝、挥霍公款者应从严查处，绝不搞下不为例。认真贯彻执行《政府采购法》，加大政府采购力度，切实做好政府采购工作。政府采购制度是市场经济国家的通行做法，是节约财政支出，提高财政资金使用效益和反腐败的一项重要措施。财政部门应切实做好以下工作：一是加大《政府采购法》宣传力度，使部门、单位充分认识到实行政府采购的重要意义和作用；二是根据各地具体情况，制定年度采购目录，循序渐进地将属于政府采购的货物、工程、劳务全部实行政府采购；三是严格按《招标法》规定的程序进行采购；四是建立健全政府采购的配套制度。在遵循“公开透明原则、公开竞争原则、公正原则和诚实信用原则”的前提下，按照“法制化、规范化、程序化”的要求，切实履行好《政府采购法》赋予的监督管理职责，使政府采购真正达到节约财政资金、更好发挥财政性资金的使用效果、从源头上抑制腐败现象的滋生、有力推进党风廉政建设的目的。
（九）加强乡镇财政队伍建设，为人民当好家理好财。
财政部门的工作大致有三个特点：一是直接掌握财政资金的特殊权力，二是直接管理财政资金的特殊手段，三是直接进行财政资金分配的特殊条件。这三个“特殊”决定了财政部门行政权力的“含金量”在某种意义上要高于其它行政部门，而财政干部要更应针对其工作特点，强化监督管理，以严密的制度加强对财政干部的监控，使之“在其位，谋其政，司其职，负其责”。
1、完善齐抓共管的工作机制。党的十六大再次确定的“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其现，依靠群众的参与和支持”的反腐败领导体制和工作体制，是加强党的领导，发挥党的政治优势，形成反腐败斗争整体合力的组织保证。财政部门在反腐倡廉工作中必须认真支持，并从实际出发，不断完善。要紧紧抓住党风廉政建设责任制这个龙头，不断统一和提高各级领导干部尤其是党政“一把手”的思想认识，树立“从我自觉做起，对我严格监督，由我担负总责”的意识。建立人人有责、共挑重担的责任网络和配套制度，明确工作目标，层层分解责任，把责任内的党风廉政建设工作落实到班子，量化到成员，细化到部门，因地制宜地做好牵头、协调、配合和组织实施工作，形成强大的整体合力，以有效地预防、治理各种不正之风和腐败行为。
2、健全监督制约的管理机制。在当前和今后一个时期，财政部门尤其要做好四个方面的工作：第一，实行职权分解。通过对权力结构的适当分解和合理调整，该集中的集中，该分散的分散，并对每项权力的范围，责任进行严格界定，达到以权制权，从根本上杜绝“个人说了算”的问题。第二，实行办事公开。实践证明，监督要发挥作用，前提是全面实行办事公开，提高权力运用的公共性和高透明度，遏制和阻止各种形式的幕后交易。财政部门应针对不同情况采取不同的公开方式，接受法制的规范约束和公众的广泛监督。
3、大力营造良好的廉政队伍氛围。财政部门应树立经济账、政治账和社会账相统一的理财思想，不断增强贯彻落实党和国家方针、政策的自觉性、坚定性，牢固树立为人民理财、做人民公仆的观念，求真务实、勤奋工作、一身正气、廉洁奉公。要努力造就一支政治过硬、业务熟练、作风优良的财政干部队伍，努力提高依法理财、依法行政的能力和水平，用权为公、执法为民，为群众多办实事、办好事、解难事。按照“堵塞漏洞、加强征管、惩治腐败、清缴欠税”的方针，加强收入征管，做到“三铁”：铁面孔——不管谁偷税漏税，一律依法查处，任何人情都不给面子；铁手腕——建立并完善税收网络，不给偷税者任何空间、机会，把该收而没收的税款及时征收上来；铁纪律——严守财经纪律，确保税款准确、及时、全额上缴国库。
财政职能就是资源配置、收入分配调节和稳定经济，乡镇财政只有充分运用并正确发挥财政分配的有效手段，解决当前存在的不适应乡镇财政发展的一系列问题，完善并具备与之相适应的财政管理体制与管理水平，使财政管理法制化、民主化、规范化，才能使乡镇经济以及整个国民经济得以持续健康有序地发展。
参 考 文 献
1、郑建国，《多管齐下，缓解县乡财政困难》，《中国财政》2004年3期。
2、项怀诚，《会计职业道德》，人民出版社，2003年3月。
3、四川省财政厅会计处，《内部会计控制制度》， 2002年8月。
4、四川省财政厅会计处，《四川省预算外资金管理条例》， 2003年10月。
5、林善桂、邓学刚，《适应公共财政需要，提高财政管理水平》，《四川财政》2003年4期。
6、周绍金，《乡镇政府非法生存的危害及对策初探》，2005年3月。
7、长宁县财政局，《长宁镇2002年预决算报告》，2003年1月。
