食品安全法律规制研究2014(二)

食品安全法律规制研究2014(二)

    目前，我国虽然已经制定了《中华人民共和国食品安全法》，且相关的食品卫生管理、规范、规程、调理等单项法规超过一百项，食品卫生标准近五百个，加上地方的政策法规，基本上已经建立了食品监管有法可依的法律体系，形成我国食品卫生和质量法律体系的基本框架。但这些法律法规对食品安全更多的倾向于概括性和纲要性的规定，法律涉及层面狭窄，对食品从原料到成品的整个环节存在诸多空白和缺失，没有形成对食品产业链的全程监管，技术指标较低，对食品安全质量归责、赔偿等问题缺乏立法和司法实践的详细规定，在司法实践具体操作上指导意义并不大。

    （2）食品安全法制建设跟不上时代发展的需求

    全球食品安全科学技术发展迅猛， 但我国食品安全法律法规不完善，跟不上其发展的速度，不能够适应当代世界新形势的要求。发达国家在经历了一系列食品安全事故后纷纷出台各自的食品安全法，涵盖了食品从原料到成品的全过程管理模式，相较而言，我们国家现行法律法规在一般层面上也能够处理一般食品安全事故，但由于没有建立起食品公共安全的视野，对食品安全完整过程的管理和监控体系尚未建立，缺乏预警机制，没有科学的风险评估和监控技术，也没有高效的信息网络提供及时资讯，更没有针对食品安全事故的应急反应机制，只能通过政府行政方式被动地进行事后处理和补救，效率低下，严重的浪费了社会资源。一旦爆发食品安全丑闻，如近些年的三鹿奶粉三聚氰胺事件、毒大米事件、地沟油事件等等，经社会媒体披露后就会对社会和民众造成极其恶劣的影响，国家的食品安全管理饱受社会质疑和批评。

    2. 食品安全法律法规缺乏系统性、协调性

    尽管我国现行涉及食品卫生安全的法律法规数量众多，但法律法规之间的系统性和协调性很差。在具体法律法规层面上，由于各个法律法规制定的时期和背景不同，法律法规之间存在所辖内容分散，法条交叉重叠、互相冲突和矛盾的现象，同样的行为可以适用于不同的法律法规，相应的执法主体、事件定性和处理结果则相差甚远，以《食品卫生法》和《产品质量法》为例，对生产经营不符合国家卫生标准的食品造成不良后果的，处罚结果和程度就完全不同；再如，《食品卫生法》、《动物防疫法》和《生猪管理条例》这三个法律对未经过检疫的猪肉问题要求的执法部门各不相同，处罚力度也轻重不同，这些都使得司法实践和执法过程无所适从。另一方面，虽然法律法规数目众多，但却又不能完全覆盖食品安全的方方面面，对于食品链中的某些重要环节存在空白，法条之间的匹配程度低、调整范围狭窄，产生了执法盲区和隐患，现实执法中部门之间推诿扯皮现象多发，法律的严肃性和权威性大打折扣。

    3. 食品安全标准与国际标准不接轨

    我国食品标准由国家标准化管理委员会制定，但和国际标准相比还有很大差距，截至目前我国采用国际标准的情况远低于欧美发达国家，而且这些标准大多由不同部门制定，标准设定较低，规范作用有限，相互之间也缺乏协调统一，多重标准、交叉重复、管理混乱，同一产品同时存在多个标准，检验方法的不同也导致检测数值阈限的不同，严重影响了职能部门对国家标准的实施和监管。

    （二）执法缺陷

    1. 食品安全法律责任主体模糊，监管效率低下

    我国食品安全法律法规更多的强调食品行业参与者的责任，对政府职能部门的责任涉及甚少。从监管责任的角度来看，如果职能监管部门责任承担程度过轻，就不能实现对市场的有效监管，懒政、怠政，监管不力等现象就会屡屡出现，被社会和民众所诟病。因而，在强化职能部门对食品行业监管职责的同时，还应明确责任主体，建立政府问责制度，对职能部门监管责任也实行同等程度的规范和约束。

    另外，我国食品安全没有独立运行的权威的领导机构，各部门管理职能交叉而混乱，既充当司法解释者，又充当执法者，监管职责和权限划分不明确，多头管理、协调联动性差，职责不清、清楚多门、相互冲突、监管缺位、推诿扯皮等问题普遍。在执法工作上没有连续性和规范性，只能跟在事故后面跑，做一些补救和惩罚措施，当事故程度严重时，由行政部门发布条文进行临时性的“严打”工作，一阵风似的进行检查和处理，等工作结束后一切又恢复原样，难以对食品安全形成长期稳定的规范监管工作。

    2. 对于食品安全违法行为的处罚力度过轻

    我国目前对于涉及食品安全事故的处罚过轻，如《食品卫生法》的规定，对违反规定情节严重者仅仅只是处以警告，特别严重者吊销营业执照。加上配套法律法规存在空缺很多已经出台的管理办法立法层面低，缺乏操作性，执法实践中起到的作用非常有限，于是现实执法中更多出现的是以罚代管、以罚代刑、罚款了事，处罚幅度小，违法成本低，难以对违法者形成有效的法律威慑力，违法者即便被查，也很容易重新再来，久而久之便肆无忌惮，屡查屡犯，无所顾忌，无形中增加了社会消耗与管理的成本。

    3. 食品安全快速反应机制尚未建立

    食品安全事件屡屡发生，严重地甚至酿成公共卫生危机，一旦发生食品安全事故，只能依靠政府相关行政部门来解决，而由于缺乏有效地预警管理机制，监管部门反应迟钝，往往只能事故爆发后仓促应对，匆匆召开工作会议制定补救措施，这种事后补救的应对处理方式显然已经不足以应对当前社会频频爆发的食品安全问题，一旦事故结果较严重时，产生的社会负面影响就很难消除，影响到社会生活和民众信心，继而引发一连串社会问题。

    三、发达国家食品安全法律规则的借鉴

    （一）美国

    1. 美国食品安全法制体系

    美国食品安全的立法历史已经超过百年，至今有关食品安全的法律超过三十多部，涵盖了食品、药品、化妆品、公共卫生等领域，为食品安全制订了非常详细和具体的标准与监管程序。整个联邦的食品安全由食品与药物管理局（FDA）、美国环境保护署（EPA）和美国农业部（USDA）三个机构进行联合监管，各地政府负责管所辖范围内所有安全问题，其他诸如海洋与大气管理局、疾病控制中心（CDC）等机构也协同参与监管工作。凡进行食品安全监管的机构都不涉及商业贸易，以避免食品安全监管工作收到各方利益的干扰。各监管机构之间责权明确，不相互交叉，形成了由联邦、州和地方政府三位一体的既互相独立又互相协作的食品安全监管体制。此外，与食品安全相关的机构还要为食品行业提供食品安全的标准和实际操作指导，以帮助促进食品安全。

    2. 美国食品安全体系的特点

    美国食品安全体系建设比较完善，既有食品安全的预警和跟踪制度，还有食品召回和可追溯制度。食品市场信息披露即时、透明度高，公众能够了解食品安全的真实情况。食品安全风险管理和预警机制齐备，以事前预防为主，通过风险评估、风险管理和风险交流几个环节来分析和判断食品风险。

    （二）欧盟

    1. 欧盟食品安全法制体系

    欧盟对食品安全问题一直高度关注，目前已经具备一个比较完善的食品安全法规体系，该体系以欧盟委员会1997年颁布的《食品法律绿皮书》为基本框架，由2002年成立的欧盟食品安全管理局负责对食品安全进行管理和监控，承担着为食品安全领域的立法提供科学建议和信息、提供技术支持和指导、为欧盟成员各国进行食品安全风险评估管理的职责。

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