食品安全法律规制研究2015(三)

食品安全法律规制研究2015(三)

    3．监管主体权利配置不合理、人才资源缺乏

    2013年，政府为了加强对食品安全这一问题的监管力度，改变了“分段管理”、“九龙治水”这种传统的监管方式，由计划生育委员会、国家卫生部、药品监督管理总局以及农业部共同监管食品安全问题。从理论上讲，实现了监管模式由分散到统一，更好地整合了各种监管资源。但在实践中，改革并未从根本上消除隐患，例如监管权力配置不合理，新成立的食品药品监督管理局人力资源短缺等。

    4.监管权利配置不合理

    即便是监管体制已经实施了大力度整改，然而监管权力配置却仍然与以往一样混乱不堪。从纵向权力配置这一角度来看，仍旧沿用了传统的“双重管理”模式；而基于横向权力配置这一角度来说，我国农业部与食品药品监督总局各自为政，均为监管活动中的主体。即使我国政府为了巩固地方政府总负责的既定格局而采取必要措施，仍有地方政府对食品安全总负责，对食品安全仍采取属地管理模式；从监管这一角度来看，地方政府在制定决策时，仍然以上级部门的意见为主 [11]。

    5.监管人力资源短缺

    新的“大部制”改革国务院针对食品安全监管部门的职能进行从新划分，然而，地方食品安全监管部门也面临着重大的改革难题。在具体的改革过程中，食品药品监督管理部门取代了传统的质量技术监督管理部门与工商行政管理部门，对食品进行检验与审核。但是，目前地方食品安全监管部门依旧普遍存在工作任务繁重、工作人员缺乏等情况。地方并不具备独立的食品安全检测部门，通常都是与其他产品共用一个检测队伍。如果对人员进行抽离，势必会导致工商、质检部门开展其他工作，工作效率低下。

    6.食品安全立法不健全，政府问责制度缺失

    从我国食品安全领域来看，我国适用于政府问责的法律条文少之又少，规定笼统，在实践中缺乏可操作性。此外，并未建立健全的、有效的政府问责机制，具体该以何种程序问责、问责的主体与客体分别是什么、主要由谁来负责机制的建立与运行，在进行问责之后，应该以怎样的措施进行救济等问题均不存在明确的答案。另外，在对于懒政、不作为等行为的责任落实划上，都有失法律制度上的缺失。

    7.问责追究力度不够

    当出现食品安全问题时，公众并未意识到监管主体的责任，而只单纯的追究监管客体的责任。这样一来，这就导致了监管主体懒政、不作为的行为的出现，与权责一致的问责机制相矛盾冲突。现阶段，在具体的监管过程中，由于并未确立个体法律责任、处罚过轻以及责任承担主体模糊等缘故，导致监管人员、机构工作松散，并未将严格监管这一原则贯彻到实际工作当中。 [11] 这些行为对政府监管主体的问责力度不够，问责的覆盖范围不全面，是导致政府监管失灵的一个重要原因

    8. 社会监督机制不完善

    行业协会应严格履行“公平”、“自律”原则，为建设诚信社会做出贡献。它相对于一般公众和舆论媒体，行业协会集技术、人员和从业经验于一身，专业优势非常明显。我国目前的食品监管是典型的政府主导模式，食品工业协会只是依赖于政府，依据政府授权而做事，这样充分可以看出我国食品工业协会监管工作独立性差。食品工业协会在社会上具有重要性地位，是确保食品工业行业稳定、有序、健康发展的关键性因素。然而，因为现如今我国食品工业协会权责模糊，不具备主体意识，缺乏明确的国家性法律和标准上保障对其工作的监督管理，导致工作职能缺位等现象；另外，我国食品行业仍缺乏行业统一标准。例如：食品质量标准以及市场注入机制等，小企业与小作坊由于缺乏适当的监管方式，所以容易引发食品安全问题。

    9.新闻媒体舆论监督不力

    从食品安全监管这一角度来看，舆论监督的作用不可忽视，它能够对市场行为进行合理、有效的监管。我国新闻媒体监督没有充分得到时效性的法律保障，由于地方保护利益，常常以拒绝接受采访为由，新闻媒体的舆论监督常常也会受到打压。另外，有些新闻媒体自身开始滋生腐败行为，他们为了获得某种私利，暗地和某些企业狼狈为奸，违背真实的原则，为生产企业避实就虚，进行虚假报道，背弃了广大人民群众的利益。

    三、国外食品安全监管的经验及其启示

    （一）美国的食品安全监管

    1.独立的食品安全监管机构

    为了加强对食品安全的监管力度，美国环境保护署、人类部、卫生部与农业部共同建立了一个专业化的、有效的监管部门，主要负责检测、审核当地食品的安全问题。联邦贸易委员会、司法部与海关负责监管食品物流安全；财政部的火器管理局、烟草管理局与酒精管理局主要负责管理烟酒制品的质量安全；食品药品管理局与卫生部负责果蔬、粮食等除了奶制品与肉制品之外的食品安全质量安全问题；农业部负责奶制品、蛋类、禽类以及肉类等食品的包装、流通、生产及质量安全；环境保护署则负责药品、饮用水以及环境污染问题。由于不同机构权责统一、责任明确，以及联合监管模式，有力确保了美国地区的食品质量安全。不同地方、州政府、联邦政府以及监管机构的联合监管，让食物从最初的生产环节，到最后的食用环节，均可靠、安全。

    2.完善的食品安全法律体系

    美国联邦政府出台了《蛋制品检验法》、《联邦肉类检查法》、《食品质量保护法》、《公共卫生服务法》以及《联邦食品、药品和化妆法》等多种法律法规，其内容十分具体，且覆盖范围极光，有力保证了食品的质量安全问题。美国总统奥巴马为了加强国家的食品安全问题，于2011年1月4日正式签署了《FDA食品安全现代化法案》，根据美国70余年的观察与总结，重新修订了《联邦食品、药品和化妆品法》，体现了美国食品监管模式的转变。被重修的法案囊括了国家生产的所有食品，制定了详细的、标准的监管程序与安全标准。 [12]

    3.完善的食品安全监管制度

    美国以健全、有效的食品安全监管体系闻名于世界，这种监管体系并非是以监管为主体，而是围绕“预防”二字而实施对食品安全问题的监管。美国对生产果蔬、乳制品、肉类及水产的企业进行强制性的 “危害分析和关键控制点（HACCP）”[13]认证，在这项认证当中，通过分析食品危害关键点，对包装、加工及生产环节进行严格的管控。除此之外，美国还建立了较为全面、合理的食品安全召回机制。当发现不安全食品时，在FSIS和FDA监管下，食品生产商就会自发性的以最快的速度将缺陷食品强制性召回，这样有效地降低了不安全食品的对社会群众的危害。

    （二）日本的食品安全监管

    1. 统一的食品安全监管机构

    与其他国家相比，日本制定的食品安全监管制度覆盖了环境、商业、农业及卫生等多个部门，这一点与我国极为相像。日本主要是将农业水产省与厚生劳动省作为监管主体，其权责划分较为明确。农业水产省通常是以监督农产品的质量安全作为主要职能，主要是以国家制定的JAS监管制度为准；厚生劳动省负责制定有效的、系统的、统一的法律体系及食品安全标准。2003年6月，《食品安全基本法》正式步入人们的视野，主要是为了加强管理食品安全问题，制定统一的审核标准，打破各个监管机构的权责份分割问题。此外，日本食品安全委员会的成立，不仅平衡了农业水产省以及厚生劳动省两者之间的关系，还有效落实了风险评估及安全管理问题，其成绩较为明显，受到世界各地的关注与效仿。

    2.完善的食品安全法律体系

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