一、社会保障体系的内容
二、社会保障制度改革的进展
三、社会保障改革面临的问题
四、社会保障与财政的关系
五、财政需要研究的几个问题
内 容 摘 要
随着改革的深入，建立健全社会保障制度是建立社会主义市场经济体制的一项重要内容，它对于推进经济体制改革、建立现代企业制度和促进政府职能的转变都有着极其重要的意义。在这里，我对社会保障制度内容及其近年来的改革进展与财政管理问题作简要的介绍，供大家研讨。
社会保障制度改革与财政管理研究
随着改革的深入，建立健全社会保障制度是建立社会主义市场经济体制的一项重要内容，它对于推进经济体制改革、建立现代企业制度和促进政府职能的转变都有着极其重要的意义。从总体看，我国现行社会保障体制带有明显的供给制痕迹，其缺陷主要表现在以下几方面： 一是社会保障的覆盖面比较窄、社会化程度较低，在一定程度上影响社会保障功能的充分发挥，社会保障制度的公平性未能得到充分有效的体现。 二是社会保障的筹资机制不合理，不仅加大了国家财政和企业的负担，而且影响了社会保障基金来源的稳定性。 三是社会保障基金的营运投资机制未能建立，社会保险基金的保值和增值难以得到保证。 四是社会保障管理体制比较分散，政出多门，缺乏完整的立法和统一的管理办法。在这里，我对社会保障制度内容及其近年来的改革进展与财政管理问题作简要的介绍，供大家研讨。
一、社会保障体系的内容
我国宪法明确规定，中华人民共和国公民都有享受社会保障的权利。经过四十多年特别是近二十年来的不懈努力，我国己经建立了一套庞大的社会保障体系，为广大人民群众提供了广泛的社会保障。我国现行的社会保障体系主要包括以下几个方面：
（一）社会保险
社会保险是整个社会保障制度的核心部分。它包括五个项目：养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和女工生育保险。养老保险又分为城镇企业职工养老保险、机关事业单位职工养老保险、农民养老保险三部分。医疗保险又分为劳保医疗和公费医疗两部分。
（二）社会救助
社会救助包括自然灾害救助和贫困救济。自然灾害救助是国家对因自然灾害受损失或发生其他不幸事故而暂时生活困难的公民提供的资金和物质帮助。贫困救济是国家和社会对无劳动能力，无生活来源、无赡养人的孤寡人员以及收入在贫困线以下的公民提供的资金和物质帮助，主要包括两部分：一是城镇贫困救济，即对城镇贫困户的救济；二是农村贫困救济，即对农村“五保户”实行保吃、保住、保穿、保用、保葬的“五保”制度。
（三）社会福利
社会福利是指国家和社会为改善社会成员物质生活状况而提供的福利设施和服务。在我国主要包括特殊群体福利（如残疾人福利、妇女儿童福利等）、企业单位提供的职工福利（如职工食堂、托儿所等）、政府和社会共同开办的社会福利事业单位（如儿童福利院、老人福利院等）以及社会服务。
（四）社会优抚和安置
社会优抚和安置是我国政府对现役、退伍、复员、残废军人及烈军属实行的一种特殊社会保障制度。它主要包括国家对牺牲病故、残废、烈军属等的抚恤补助，群众优待以及退伍军人安置、退休军人安置等四个方面。
另外，我国政府还积极鼓励广大群众开展个人储蓄以及家庭保障和社会互济互助。
二、社会保障制度改革的进展
我国原有的社会保障制度是在计划经济体制时期建立并与之相适应的，在当时的条件下对促进我国经济和社会进步，保障人民群众基本生活和医疗起到了积极作用。但是，随着经济体制改革的日益深化，原有的社会保障制度己不适应社会主义市场经济体制的要求。从1986年起，我国就开始对原有的社会保障制度进行改革。近二十年来的改革主要在以下几个方面取得了进展：
(一)基本养老保险制度改革
随着经济改革的逐步深化，国务院根据社会经济发展的实际情况，于1978年上半年颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，在1958年实施的职工养老保险制度的基础上，对干部和工人的基本养老保险分别作出新的规定。1980年和1992年又对干部安置的暂行办法作了两次修改。其后，又制定了一系列修改条例和法规。其中重要的有1991年国务院颁发的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》、1995年颁发的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》、1997年颁发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的通知》。从而初步建立了符合社会主义市场经济体制的中国社会基本养老保险制度。
(二）建立了企业职工失业保险制度，实行了失业保险基金社会统筹
为了建立和完善劳动力市场，实施灵活的就业政策，促进劳动力的合理的流动，优化资源配置，深化企业制度改革，1986年，国务院发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，1993年，国务院又重新发布了《国有企业职工待业保险规定》。各地根据规定相继建立了国有企业职工失业保险制度，实行了失业保险基金的社会统筹，部分地区还进一步扩大了实施范围，将集体企业和“三资”企业中方职工也纳入了失业保险制度。现行制度规定，失业保险费由企业按全部职工工资总额的3%的比例缴纳，其中单位（企业）2%，个人1%失业保险基金主要用于支付失业职工的失业救济金、转业训练费、生产自救费、管理费等。
（三）积极、稳妥推进了医疗保障制度改革
我国原有的医疗保障制度包括机关、事业单位职工的工费医疗制度和企业职工的劳保医疗制度。费用均由国家、企业负担，个人基本不负担。这一制度既加重了国家、企业的负担，又造成了卫生资源的浪费。80年代以来，许多地区积极采取各种办法，进行了城镇职工医疗保障制度改革，实行医疗费用支出与医疗单位、享受单位与个人包干，节余奖励，超支自负一部分的办法，取得了较好的效果。同时，一些地区还开展了大病医疗费用社会统筹和退休人员医疗费用社会统筹的试点，对于抑制医疗费用过快增长、防止浪费都取得了可喜的效果。1994年，在认真总结我国医疗保险制度改革的经验以及国际经验和教训的基础上，国务院在江苏省镇江市和江西省九江市进行社会统筹与个人账户相结合的社会医疗保险制度改革的试点。1996年，国务院在认真总结“两江”试点经验的基础上，决定在全国50多个城市（县）进行扩大试点，以便进一步积累经验。
我国改革医疗保险制度的主要内容是：一是改革原公费医疗制度和企业劳保医疗制度，建立城镇职工医疗保险制度；二是城镇所有机关、事业单位、国有企业、集体企业、个体企业和个人，三资企业和补资独资企业中方职工都得参加医疗保险。乡、镇企业及其职工由当地政府决定。三是改革医疗费用由财政、企业负担为单位和个人负担，即单位按工资总额6%左右，个人按本人工资2%缴纳：四是建立社会统筹和个人账户，即单位缴纳部分按一定比例划入个人账户，个人缴交的全部划入个账户；五是参保者门诊、住院实行“分段累加支付”的办法管理。
另外，随着农村经济的迅速发展，原有的农村合作医疗制度在一些较为富裕的农村又逐步恢复和发展起来。目前，全国大约10%的行政村办起了合作医疗，保障了这些地区农民的基本医疗需求。
（四）逐步建立健全了城镇最低生活保障制度
为了适应企业改革和新时期社会救济工作客观要求，许多城市相继建立了最低生活保障制度。这一制度的覆盖面从原有的“三无”人员进一步扩大到全体城镇贫困人口，并随物价上涨调整其标准。目前各地最低生活保障资金筹集主要采用了两种方式：一是全部由财政拨款，一是多渠道筹集，财政适当补助。（五）在改革中加强社会保障基金的管理与监督。
三、社会保障改革面临的问题
经过近二十年来的改革，一个适应市场经济体制、有中国特色的社会保障体系己具雏形。但是，由于我国的行政管理体制和经济体制尚在不断的改革和调整过程中，社会保障制度改革还面临着许多问题。
（一）人口老龄化将给造成越来越大的压力。按照联合国制定的标准，当一个国家或地区65岁以下老年人口占总人口的比例达7%或者60岁以上老年人口占比例10%以上时，就进入了老龄社会，称为“老龄型国家或地区”。1990年，世界上己有48个国家成为老年型国家，人口老龄化己成为世界各国的普遍现象。加上人口平均预期寿命的提高，造成中国人口的老龄化速度快。1982年我国60岁以上老年人口为7663万人，占全国总人口比例为7.6%，1990年提高到9.7%；2000年老年人口达到1.3亿，占全国总人口的比例已超过10%，跨入了老年型国家行例，比世界总体人口结构提前10年进入老年型。预计到2040年，全国老龄人口将达到3.8亿，占全国总人口比例约在25.3%左右。在发达国家，通常是在进入工业化社会后才出现老龄化，而且速度进展较慢，而我国的人口老龄化不仅发展速度快，而且是在工业化起始阶段，经济建设急需大量资金的情况下发生的。如何解决人口老龄化超前发展和经济不发达矛盾，并多方筹措养老经费，延缓日益沉重的社会养老负担，就成为一个急需解决的问题。
参见《中国统计年鉴》，（1994）。再从在职职工的劳动所得——工资所负担的离退休人员费用来看，如下表所示：1978年离退休人员费用仅为17.3亿元，1993年猛增到913.7亿元，几乎净增900亿元，而同期离退休人员费用占工资总额比重也由3％上升到18.6％，净增15.6个百分点。
1978—2000年职工工资与离退休人员费用情况分析表
职工工资总额 离退休人员保险 离退休费用占工年份 （亿元） 福利费用（亿元） 资总额比重（%）1978 568.9 17.3 3.01980 772.4 50.4 6.51985 1383.0 149.8 10.81990 2951.1 472.4 16.01991 3323.9 554.4 16.71992 3939.2 695.2 17.61993 4916.0 913.7 18.61994 5346.0 1021.0 19.11995 6228.0 1176.0 18.92000* 13365.0 2245.0 . 17.6
*为预测数，参见《我国社会保障制度改革的基本思路》，《经济研究》，1994（10）。
由上述分析不难看出，在受益基准制（现收现付制）下，各年度之间、各代人之间的保障费用负担很不均衡。在人口老龄化时，年轻一代的负担过重，特别是根据有关方面的预测，2000年之后我国人口进一步老龄化，退休职工占职工人数比例还会持续上升，其中2005年达到23.03％；2010年为26.17％；2020年为33.66％；2050年将达到46.4％。这就意味着到下世纪中叶，每两名在职职工就要赡养一名退休人员，这是完全的受益基准制所无法保障的，若不改革，届时采用完全的供款基准制（积累制），也存在实践上的资金障碍。若储备20年， 以2017年养老费用15700亿元的需求看，则是目前在职职工工资总额的3倍，是目前国内生产总值的50％。这显然是与我国的经济实力不相适应的。事实上，从世界各国社会保障的实践看，几乎没有一个国家采取单一纯粹的供款基准制的。 基于上述对受益基准制（现收现付制）和供款基准制（积累制）的利弊分析，我们的结论是：既要对目前我国的现收现付制实行改革，又不能以单一的供款基准制为目标取向。现实的选择应当是先顾当前，兼顾后代。改革后的近期社会保障体制模式应当是混合型的，即在受益基准制为主的情况下，实现部分供款基准制，并视条件成熟程度逐渐加大供款基准制的比重。也就是说，在当前每年保险金支付需要量的基础上，确定一个阶段稳定、定期调整的资金筹集比例，使之能够在满足当年保险支付需的条件下，有一定数额的结余作为积累为今后向供款基准制为主、受益基准制为辅的社会保障体系类型做准备。
（二）失业问题从“隐性化向显性化”方向发展，给失业保障带来巨大的冲击。1.失业是市场经济条件下不可避免的一种社会经济现象，它是市场竞争和产业结构调整而形成的一部分劳动者和生产资料的暂时分离。在计划经济时期，我国在农村通过严格的户籍管理，限制农村人口变更户籍，进城择业受到种种限制，把大量的农村剩余劳动力固定在土地上；在城市则实行“高就业、低工资”的方针，以行政命令的方法配置人力资源，而不考虑具体的实际需求，虽然没有公开的失业现象，却使许多单位机构臃肿、人浮于事，造成大量的“隐性失业”。只有加快失业保险步伐，保障失业者的基本生活，促进再就业，才能缓解改革对社会的震动，有利于社会的稳定。
（三）社会保障基金使用中也面临着巨大的风险。仅以养老保险为例。一方面是如何解决个人账户中的“空帐”问题。长期以来，我国国有企业的职工养老保障费用完全由用人单位提供，个人不仅不缴纳任何费用，而且只要达到一定的工龄条件和退休年龄条件就可以享受养老保障，资金筹集方式为现收现付，即对退休人员的养老支出完全来自于企业的当期收入，在企业营业外支出项目下列支，随着企业改革的深入和企业离退休人员的增多，这种现收现付方式逐步难以为继，不得己取部分积累方式，把社会统筹和个人账户逐步相结合。
四、社会保障与财政的关系
社会保障是政府和社会为了保持经济的发展和社会稳定，对劳动者和社会成员因年老、伤残、疾病而丧失劳动能力或丧失就业机会，或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供物质帮助和社会服务，以确保其基本的生命和生活需要的制度。社会保障的主体是社会，而在现阶段生产力水平低下，国家是行使社会职能的最好代表。社会保障的实现途径是国家通过立法，参与国民收入的分配和再分配，为受保障者提供基本生活和医疗保障。财政是国家为实现其职能需要，凭借其政治权力参与国民收入分配和再分配而形成的以国家为主体的分配关系。社会保障作为国家社会职能的一部分，其参与国民收入分配与再分配的过程与国家财政有着不可分割的内在联系。弄清社会保障与国家财政的关系，对于认识社会保障预算的实质，加快建立符合中国国情的、具有中国特色的社会保障制度十分必要。
（一）社会保障分配是财政分配的重要组成部分。
社会保障是当生产力发展到一定阶段，国家作为社会的代表为广大社会成员提供最低收入保障和基本医疗保障的一种形式，其各项基金的收支投资运营活动本身就是对国民收入进行分配和再分配，对国家与企业、国家与个人、企业与个人之间的分配关系都将产生直接影响。国家财政担负着国民收入分配和再分配的任务，是国家、企业、个人之间各项分配关系的枢纽，直接控制或间接制约着社会保障分配的总量结构，如社会扰抚救济、机关事业单位职工的养老金直接受到财政收支状况的制约。社会保障分配与国家财政分配是相互交叉，相互重叠，相互影响。财政分配包含着社会保障分配，社会保障分配是财政分配的组成部分。
（二）社会保障基金运营直接影响国家财政分配的状况。
社会保是政府社会经济政策的重要内容，各项基金的筹集和支付都是政府行为，政府必须从对公民负责的角度管理好、使用好各项社会保障基金，并通过国家预算加以实现。这样，各项社会保障基金筹集和支付的方式、范围和标准的确定和调整都直接关系到国家财政收入和支出水平的高低。从基金筹集的方式、范围和标准来说，如果推行部分积累模式和完全积累模式，或扩大保障实施范围，或提高基金筹集标准，都会直接或间接地增加国家财政和企业（单位）的负担（行政事业单位在预算中列支、而企业基本上是税前列支）；从基金支付的方式、范围和标准来说，如果建立起与工资增长或物价上涨挂钩的机制，或扩大实施范围，或提高支付标准，最终都会影响财政支出。如1999年国家为扩大内需，调整收入分配政策，提高“三条保障线标准”，一年增加财政支出800亿元。
（三）国家财政承担着社会保障支付的最后风险。
社会保障制度作为市场经济运行的“安全阀”、社会发展的“稳定器”，能否充分发挥作用，取决于社会保障收支的制衡关系和最终保证是否稳定、可靠。事实上，市场经济社会中失业、养老、疾病等社会风险无处不在，诸如企业停产、破产带来失业增加、人口增长带来就业压力增大、人口老龄化日益严重带来退休金和医疗费支付的负担加重等，这些因素给社会保障收支平衡或保持适当的结余带来极大的不稳定性，客观上要求国家财政给社会保障提供最后担保。又如1999年补发拖欠养老金，最终都是由财政支付的，实质是要求财政承担最后责任。目前世界上不少国家在举办社会保障事业过程中，由于种种原因社会保障出现赤字时，都是由国家财政补贴的。社会保障如果缺乏国家财政担保，社会保障功能和作用的发挥就会大大削弱。
（四）财政担负着管理监督社会保障资金的责任。
随着社会主义市场经济的发展，生产力水平和生产社会化的程度不断提高，使劳动力再生产条件不断发生变化，劳动者将产生更多更高的消费需求，导致劳动力再生产费用的普遍增长。因此，日益广泛的社会保障是由社会化大生产决定的社会化分配的一种表现形式。作为社会化分配形式的社会保障要求集中统一的社会化管理。这种社会化管理就是同国家财政部门和社会保障职能部门共同完成的。其依据是：第一，社会保障是面向全体社会成员，涉及社会各部门、各单位、各阶层的经济利益，只有国家直接出面组织管理，通过政府的收入分配政策，调节各方面的利益关系，才能实行社会公平目标。第二，国家社会保障政策、方针的制定，受到诸如国民经济与社会发展计划目标、财政经济状况、经济管理体制以及劳动、工资制度等因素的制约，必须全面规划、统筹考虑，制定比较科学的社会保障政策。第三，社会保障的核心是社会保障的基金规模问题，要求尽可能大的范围内统一筹集社会保障基金，统筹调剂的范围越大，越能分散风险损失。第四，生产专业化程度的提高、市场竞争的加剧，使企业经济活动趋向单一，要求社会保障工作从企业管理中分离出来由社会承担，使企业集中精力于生产经营，以利于提高市场竞争力。
5．社会保障是国家财政实施宏观调控的重要手段。
在社会经济的运转过程中，为了适应发整个社会经济展的需要，国家财政可以通过与社会保障部门共同协商制定和调整各项社会保障基金的收支标准、范围及其内容等，以影响国民收入分配和再分配的结构和总量，从而调节和控制社会总需求，促进社会总需求和社会总供给的平衡。另外，社会保险基金的投资总量和投资方向在确定本身也是对社会经济运行的一种调控手段。因此，社会保障基金的收入、支出及投资活动己成为国家财政进行宏观调控的重要手段。西方发达国家的实践己经证明了这点。
综上所述，社会保障是政府社会政策的重要组成部分，是实现政府社会职能的手段。而健全社会保障制度，完善社会保障体系，需要国家财政通过国民收入分配和再分配筹集大量的资金，直接或间接地制约着国家财政分配关系，影响到国家财政的收支水平。因此，必须加强社会保障基金的管理，建立社会保障预算。
五、财政需要研究的几个问题
我们己经了解了社会保障与财政有着密切的关系，财政部门作为政府理财的职能部门，代表政府加强对社会保障基金按国家规定范围、项目、标准使用，并承担最终支付责任，因此财政部门的当前紧迫的问题是：
（一）社会保险基金实行收支两条线管理
社会保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，是财政部门参与社会保险基金管理的重要形式之一。主要体现在：（1）要根据《社会保险费征缴暂行管理条例》、《社会保险基金财务制度》的规定，编制基金年度预算方案，研究基金筹集渠道和规模。现在社会保险费收缴率80—90%以上，但还是支大于收，出赤字，因此，编制基金年度预算，研究基金筹集渠道和方式是财政部门当务之急。（2）目前很多人认为社会保险基金不是财政资金，财政不能调整使用；社会保险费已经逐步表现支出大于收，没有结余。因此，建立社会保障基金专户没有必要，实行收入两条线融及一些单位部门的利益，是伤感情的事等等。然而，建立社会保险基金收入账户，支出账户和社会保障基金财政专户，是实行收支两条线的核心，是在设有开征社会保障税之前，财政部门赖以加强社会保险基金的收缴，支付管理，是实施对社会保险基金调剂和调控的手段。（3）社会保险经办机构纳入财政预算管理，是落实社会保险基金收支两箱线管理的保证。国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》、财政部，劳动和社会保障部关于社会保险经办机构按事业单位工资制度执行的规定等，都十分明确了社会保险经办机构纳入财政预算管理的要求。
（二）建立完善社会保障预算
项怀诚部长在1999年主编的《领导干部财政知识读本》中提出：“建立由政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算组成的新型复式预算”。可见，社会保障预算是财政预算的重要组成部分，在国家预算体系中具有重要的地位和作用，对于完善社会保障制度具有重要的意义。一是它可使社会保障具有较高的统一性。社会保障预算收支应包括养老保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、女职工生育保险基金、医疗保险基金以及社会福利基金、残废人福利基金、社会优抚基金的收支等。从个人来讲，征收我国境内企业和行政事业单位的在职职工、个体劳动者、外资企业中方人员的社会保障税，是把个人的长远利益和和近期利益统一起来的一种做法，同样是一种法定义务。四是它可使社会保障具有较高的透明度。社会保障筹资涉及政府、企业单位、个人三者的权利和义务，涉及各种经济主体对经济利益的权衡比较。因此，它本身要求通过一种比较透明的预算制度来保证。在这种预算制度中，社会保障的对象与项目设置、保障标准、资金给付等都以预算等法定形式确定，并交由统一的社会保障部门办理。因此，建立社会保障预算可以加强社会保障资金的行政管理、专业管理和民主管理，增强透明度和科学性，确保社会保障事业健康有序发展。
（三）开征社会保障税
开征社会保障税，这是世界多数国家普遍采用的一种筹资形式。目前己有80多个国家开征了社会保障税。社会保障税项目简单表明了，而且缴税和支付相分离。这种形式筹集的社会保障资金，直接构成社会保障预算收入的来源，成为政府预算的重要组成部分，社会保障收支平衡状况直接影响到政府财政收支平衡状况。
在具体筹集形式上的选择，一方面要借鉴国际上的先进经验，另一方面，也要考虑我国的现实国情。从世界范围上看，筹资形式的发展趋势主要是：筹资形式将更加适合经济运行的要求；筹资形式和技术与社会保障的作用和目的之间将建立一种法律关系；社会保障缴款与一般税收制度将更加趋于一致。从这几点来看，我国现行的筹资形式是落后的。我国目前社会保障资金筹集办法主要是社会缴费办法，缺少应有的法律依据，手段软化，刚性缺乏，拖欠保障基金的现象时有发生，社会保障基金属于地方规费范畴，社会化程度低，保险功能差。从长远看，不规范的筹资形式难以为社会保障及时足额地提供资金，难以适应社会保障基金模式的运行，难以应付改革时期失业问题和人口老龄化对社会保障基金巨大的支出需求。到1999年底，全国企业欠缴基金养老保险费达383亿元。改革的方向是开往社会保障税，因为这种形式管理效率上、法律约束上和义务权利的公平性上，都具有较大优势，可以克服现行社会保障筹资形式筹资不足和管理不善等问题。现在，全国已经有10多个省市和地区由地税部门征收社会保障基金。因此，应当将征收社会保险费改为开征社会保障税。
参 考 文 献
【参考文献】
1.劳动部课题组：《中国社会保障体系的建立与完善》， 中国经济出版社，1994。
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