一、文献综述
(一)国内研究趋势
在私法领域里,一方实施侵权行为,另一方可以采取与维护其合法权益相适应的防卫措施。法律上称之为“正当防卫”或“自我防卫权”,制定法亦对此予以认同。然而,这种防卫权利是否可以同等地适用于对抗行政机关的违法行为呢?
针对此问题,受德国、日本和台湾地区学术理论与制度实践影响,我国大陆行政法学者一般认为:基于行政行为的公定力原理,行政机关的管理决定或措施一经作出,无论其是否合法,皆产生一种法律上的约束力,行政管理相对一方应当首先尊重与服从,若认为该决定或措施侵犯其合法权益,可诉诸事后的救济途径矫正之;然而,这一原理又非绝对普适的,若行政管理行为有重大、明显的违法情形,则自其成立伊始,即无任何法律约束力可言,被管理者有权不服从。而这一说法又被行政行为无效理论所支持。然无效行政行为理论具体内涵包含哪些,无效行政行为如何确认?本文试着从这些方面展开并阐述笔者的一些浅见。
最初认为“行政行为是行政法律行为的简称”,之后,又有学者认为“行政行为一经作出,就具有法律效力”,前者否认了行政行为违法的可能性,后者则把行政行为的作出时间等同于其生效时间,根本否定了行政行为因有重大明显瑕疵而自始无效的情况。尽管目前,学界已对“行政行为即行政法律行为”的观点提出了批评,但仍未明确提出“无效行政行为”或“行政行为的无效”这类概念,仅认为无效是经特定的撤销、废止、变更、终止程度后使违法具体行政行为失去效力的法律后果。较明确、系统阐述无效行政行为的是罗豪才、湛中乐主编的《行政法学》,该书明确了行政行为有合法、违法之分。同时,该书认为行政行为具备某些情形,行政相对方可视之为无效行政行为,类似于德、日等国无效的原因。
尽管学者们对行政行为无效理论已有一定的的认同,不过,这 仅仅停留于学术界的理念层面上,在制定法和制度实践中都未予以 完全的体现。《行政处罚法》等相关法律在一定程度上折射出这一 理念,也存在诸多方面的缺憾:其一,制定法上的无效概念与学理所 认识的颇有抵牾;其二,无效理论的实际适用范围极其有限。制定 法与学理之间的矛盾可能需要在未来的立法中加以协调,若以后立 法渐与学理主张趋于统一,但在适用该法第 3 条第 2 款之规定时, 尚需法官作限定性的裁量解释。后一缺憾则由于最高人民法院在1999年颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称“司法解释”)中创设确认无效判决形式而有可能得到极大改正。司法解释第 57 条第 2 款首次明确宣布法院可以作出无效判决,与解决一般违法问题的撤销判决、履行判决、变更判决以及确认违法判决相区别,确认无效判决针对的是“被诉具体行政行为依法不成立或者无效的”情形。这确实与无效理论把无效行政行为与一般违法行政行为予以界分的初衷相吻合。由此,我们似乎可以断言的是,司法解释为无效理论转化为普遍的制度实践提供了起码的可能性,可能在法院那里受到无效审查的行政行为范围已拓展至所有具体行政行为。然而,要使无效理论转化为制度实践绝非当下司法解释的一个条款规定就可以实现的,它至少还需要依赖于人们对其的正确理解与广泛认同,依赖于更为细致的制度设计。
(二)国内研究现状
王玥涵(2018)在《新《行政诉讼法》下确认无效判决适用研究》中总结出我国现行法律体系中的无效行政行为制度具体体现的五个方面:(1)《中华人民共和国行政处罚法》规定对没有法定依据的行政处罚,以及不遵守法定程序的行政处罚, 法律直接规定为无效;(2)我国法律肯定并增加了“确认无效判决”;(3)某些 法律、法规规定了“无效”,但与无效行政行为不同;(4)有些法律规定了拒绝权,但并没有赋予抵抗权;(5)某些地方性法规包含了行政程序的规定,但仍不完善。
朱雨虹(2015)在《无效行政行为制度研究》中从宏观角度上总结了我国当前关于无效行政行为的现状:一是无效行政行为概念的模糊;二是无效行政行为判断标准的模糊;三是无效行政行为相关制度的缺少。
林清(2014)在《论我国无效行政行为制度的构建》中认为我国无效行政行为制度存在的问题主要有以下3点:第一是无效行政行为概念的混乱。他阐述道,在我国目前既没有成熟的无效行政行为理论,也缺乏完善的无效行政行为制度。行政法学界对无效行政行为长期缺乏足够的关注,大多数行政法学教材中找不到无效行政行为的概念,有的教材中虽有无效行政行为的概念,但它们或者语焉不详,或者张冠李戴。第二是无效行政行为标准的模糊。他表明,虽然法院规定了确认无效判决,但是“确认违法”和“确认无效”之间并没有清晰明了的界限,“依法不成立”与“无效”之间也没有明确的界限,这就导致了“确认无效判决”在适用时将会产生很大的不确定性。第三是确认无效诉讼制度的缺位。虽然《 行政诉讼若干问题解释》在原有的撤销判决之外,增设了确认无效这一判决形式,但不能据此认为在我国的行政诉讼中已经建立了确认无效诉讼制度[10]。
侯文华(2016)在《无效行政行为研究》中提出,对于无效行政行为制度的建构,首先必须建立统一的无效行政行为制度:建构统一的无效行政行为制度是建立确认无效诉讼制度和完善其他相关制度的前提和基础,因此 ,确立无效行政行为的确认标准和种类,明确无效行政行为的法律后果应当成为未来的行政程序法的重要内容之一。其次是独立的确认无效诉讼制度:确认无效诉讼,是指行政相对人主张行政行为自始无效,请求法院以判决加以确认的诉讼,在我国,虽然《行政诉讼若干问题解释》在原有的撤销判决之外,增设了确认无效这一判决形式,但它并没有规定确认无效的特别诉讼程序。最后则是要设立专门的行政强制执行制度。
赵美微(2017)在《论我国行政程序违法法律责任制度的完善》中认为,完善无效行政行为首先要从立法模式下手,她认为可借鉴德国列举式的立法方式,全面列举无效行政行为的主要情形,但在具体列举时,还应结合我国立法、司法和社会实践情况,不能完全照搬德国的立法,即采用“列举+概括”的方式。这一立法模式的优点可以从两个方面进行说明:就列举式的规定来说,通过将主要的无效行政行为情形逐一列举出来,可以使行政机关在作出具体行政行为时回避各种无效情形,从而减少无效行政行为的发生数量。其次,她认为应当构建“抵制必须答复” 和“争讼停止执行”制度。最后,还应建立全面、系统的“行政行为宣告无效之诉”制度,这一制度也属于行政诉讼法中应当构建的制度。
(三)国外研究现状
建构统一的无效行政行为法律制度是建立确认无效诉讼制度 和完善其他相关制度的前提和基础。为此,明晰无效行政行为的认 定主体及认定标准应当是准确定位无效行政行为制度的关键所在。
1.行政机关的认定
行政机关既可依职权而认定行政行为无效,也可因相对人的申 请而认定。前者是主动、积极的行为,后者虽然也是行政机关依职 权而为的行为,但相对于前者来说是一种消极、被动的行为。《德国联邦行政程序法》第 44 条第 5 款规定:“行政机关可随时依职权确认无效;申请人有正当权益的,行政机关应其申请也须确认无效。”申请人的范围,不限于行政行为的直接相对人。我国台湾地区也有 这方面的法律规定,除行政行为的相对人外,利害关系人也可提出 申请。由于宣告无效不受时效的限制,行政机关可在任何时候主动为之,利害关系人也可在任何时候提出申请。享有确认权的行政机 关各国规定不一致。有的仅指原行政机关,有的还包括上级机关或 其他对行政行为享有裁决权的机关。有的则指任何机关,如葡萄牙 和我国澳门特区。有的国家还作出了特别的限制,如《西班牙行政程序法》第二十二条的规定即是一例证。
2.法院的认定
即在诉讼中利害关系人请求法院依法认定行政法律关系存在与否、行政行为是否有效。《德国行政法院法》第 43 条规定:“通过诉讼,可以要求确认一法律关系的存在或不存在,一个行政行为的无效;只要原告人对即时确认拥有合法的利益。”但这种诉讼只限于在通过以该处分等是否存在或其是否有效力为前提的现存法律关系的诉讼不能达到目的情况下才可以提起。也就是说,关于行政行为无效的主张,除了无效确认诉讼以外,也作为公法上的当事人诉讼和私法上的当事人诉讼的先决问题来处理。
虽然理论上无效行政行为不产生任何法律效力,但如果行政机 关不承认行政行为无效,则该行为便具有事实上的拘束力,相对人只能向法院提起诉讼。但有些国家虽然实体法上将无效行为和可 撤销行为作了区分,诉讼法上却无确认之诉,而以撤销之诉代替之。此种情况下,相对人只能在法定期间内提起诉讼。从保护自身合法 权益的角度出发,相对人应尽可能在法定期间内请求行政机关依职 权确认行政行为无效,否则将无法得到诉讼救济。
3.立法设计认定
在立法设计上,对无效的标准可确立一般标准与具体标准,符合该标准的行政行为,属无效的行政行为。具体标准指法律规定了 行政行为无效的法定情形,只要具备该情形,行政行为即为无效。对 一般标准,大陆法系的通说采“重大明显说”。其特征在于将无效原因和撤销原因的区别与救济程序的机能联系起来把握。德国、我国台湾地区的立法和战后日本判例采此说。所谓“重大”,指行政行为 的瑕疵已经严重到依赖保护原则都无法维持其效力的程度,所谓“明 显”,指该瑕疵为一般人认为十分明显。这里的“明显”、“重大”缺陷, 并不需要专家才能认定,而只需要具有常人的智识就很容易作出判断。
除一般标准外,可分别针对行为主体、内容、形式、程序等方面的重大明显错误进行列举,确立无效的若干具体标准。
(四)研究评述
对于无效行政行为问题的研究在我国已经有十多年的时间,期间学者针对其的渊源、概念、特征、法律效果、判断标准、现状、措施都进行了相应的研究,已经基本上形成了一套完整的体系。就连与“无效行政行为”相关的一些概念都进行了仔细的剖析,比如对“无效”与“撤销”的比对研究,还有对“无效行为行为”与“抵抗权”的关联研究等等。
在研究无效行政行为的文章中,研究其现状和建构的占很大的比例,从这一点可以看出,众多学者对“无效行政行为”的研究已经不仅仅停留在渊源、含义、特征等这些理论,而是更注重与之相关的实际问题,更注意研究其在当下的现状和解决的办法。
二、论文提纲
一、绪论
二、无效行政行为概述
(一)无效行政行为的基本概念与内涵
(二)无效行政行为与行政行为无效的关系
(三)无效行政行为的立法现状
(四)无效行政行为制度的意义与功能
三、无效行政行为的认定
(一)案例分析
(二)行政行为无效的具体情形
(三)无效行政行为的认定
(四)认定主体
(五)认定标准
四、无效行政行为的法律后果
(一)相对人对无效行政行为的抵抗
(二)有权机关对无效行政行为的确认
五、无效行政行为的制度完善
(一)统一立法用语,区分“无效”、“可撤销”“不成立”
(二)承认公民相对的抵抗权
(三)完善事后救济的手段
六、总结
三、参考文献
【1】无效行政行为司法审查若干问题研究 苗春燕 郑州大学 硕士 2018年
【2】行政协议案件司法审查研究 马传贤 郑州大学 硕士 2018年
【3】行政相对人抵抗权研究 晏赛舟 湘潭大学 硕士 2018年
【4】新《行政诉讼法》下确认无效判决适用研究 王玥涵 上海师范大学 硕士2018年
【5】论无效行政协议的判断标准 赖力 硕士 2018年
【6】论相对人在执法过程中的配合义务 张媛 华侨大学 硕士 2018年
【7】无效行政行为起诉期限研究 单学蕴 上海师范大学 硕士 2018年
【8】行政诉讼确认无效判决研究 麻丹丹 内蒙古大学 硕士 2018年
【9】行政允诺不履行案件的司法审查研究 詹琪 上海师范大学 硕士 2018年
【10】行政规范性文件司法审查后处理探析 瞿培业 甘肃政法学院 硕士 2018年
【11】确认行政行为无效判决之适用研究 楼璐瑶 华东政法大学 硕士 2018年
【12】新行政诉讼法下行政协议无效的司法审查 朱亚非 上海师范大学 硕士 2018年
【13】我国非诉行政执行审查标准之研究 安良子 山东大学 硕士 2018年
【14】行政机关违法变更、解除政府特许经营协议司法审查研究 赵鹏 浙江财经大学 硕士 2018年
【15】和谐社会视角下的婚姻登记瑕疵问题研究 赵娅萍 浙江理工大学 硕士 2018年
【16】论我国行政程序违法法律责任制度的完善 赵美薇 东北林业大学 硕士 2017年
【17】无效行政行为司法审查若干问题研究 苗春燕 郑州大学 2018-11-01
【18】无效行政行为研究 侯文华 内蒙古大学 2016-06-07 硕士
【19】行政行为无效的法律认定 刘肖洁 郑州大学 2016-04-01 硕士
【20】无效行政行为制度研究 朱雨虹 辽宁大学 2015-05-01 硕士
【21】论我国无效行政行为制度的构建 林清 广西师范大学 2014-04-01 硕士
【22】无效行政行为的判定标准研究 关保英 河南财经政法大学学报 2012-07-05
【23】《德国联邦行政程序法》
【24】《中华人民共和国行政诉讼法》
【25】《西班牙行政程序法》
【26】《德国联邦行政程序法》