依法行政与行政法的监督
我国行政法制监督的现状评价
行政法制监督制度的发展动向
构建和完善我国现代的行政法制监督机制应遵循的原则
完善我国行政法制监督机制的具体设想
关键词:行政法制 监督 缺失 完善
内 容 摘 要
行政执法是依法行政的核心环节,是政府权力与公民权利的直接碰撞,其合法有效运行与否,不仅关系到行政管理的效率,更关系到公民权益的保障以及法治的建设,是行政管理的生命所在。可以说,只有“良法”,没有良好的执行,法治的理想只会如同“明亮的水中之月”,不过是个诱人的幻影。行政法律关系中包含了行政行为法律关系和监督行政法律关系,监督行政法律关系是行政法律体系中一个不可缺少的重要组成部分,应与行政法律关系具有同等重要的地位。但目前我国过分强调了行政行为法律关系,对监督行政法律关系重视不够,使监督行政法律关系相对薄弱,监督行政法律制度建设极不完善,为了扭转这种不平衡的局面,监督行政法律关系应不断得到完善和加强,其完善的关键在于建立一套科学合理而又健全高效的监督机制,理顺一切监督。
依法行政与行政执法
当前我国已经形成了行政法制监督体系,但仍存在着一系列问题和不足:行政法制监督制度的权利配置在整体安排上不合理;监督主体缺乏应有的独立性;在监督范围上过窄、监督对象上缺乏制衡性;在监督手段和监督方式上效果差;在监督程序上,缺乏应有的透明度。行政执法是依法行政的核心环节,是政府权力与公民权利的直接碰撞,其合法有效运行与否,不仅关系到行政管理的效率,更关系到公民权益的保障以及法治的建设,是行政管理的生命所在。可以说,只有“良法”,没有良好的执行,法治的理想只会如同“明亮的水中之月”,不过是个诱人的幻影。本课题通过对我国行政法制监督现状的剖析,就如何完善我国行政法制监督机制发表本人的几点见解。一、 依法行政与行政法制监督 依法行政是行政法的基本原则,是现代行政所普遍遵守的行使行政权的基本准则,依法行政的内涵包括着法律优先和法律保留及比例原则。一般来说,行政法律关系中主要包含了行政行为法律关系和监督行政法律关系,监督行政法律关系是行政法律体系中一个不可缺少的重要组成部分,应与行政法律关系具有同等重要的地位。但目前我国过分强调了行政行为法律关系,对监督行政法律关系重视不够,使监督行政法律关系相对薄弱,监督行政法律制度建设极不完善,为了扭转这种不平衡的局面,监督行政法律关系应不断得到完善和加强,其完善的关键在于建立一套科学合理而又健全高效的监督机制,理顺一切监督关系。所以说,目前,我国最需要解决的的是如何理顺行政法制监督中的各种关系,建立科学、合理、健全、高效的监督体系,对行政行为真正做到有力监督和制约,早日实现行政权的依法行使,使人民的权利得到充分保障,使依法治国方略得到实现。二、 我国行政法制监督的现状评价(一) 我国行政法制监督的现状 中国的行政法制监督有着悠久的历史,从封建社会的监察御史,到近代孙中山先生提出的“五权分立”,都体现了不同历史时期的中国行政法制监督的不同体系和内容特点。但从50年代后期,我国行政法制监督处于废止的状态。改革开放以后,行政法制监督制度相继得到了建立,政法委员会、人大法工委、法制办、审计署、监察部、党的纪检部门相继成立。90年代陆续制定的《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政监察法》和《行政复议法》,初步形成了一个中国特色的行政法制监督体系,这一体系具体包括了以下几个方面的法制监督。第一、国家权利机关的监督,即以人大及其常委会为主体对行政机关实施的监督。第二、国家司法机关实施的司法监督,即以国家审判机关和检查机关实施的审判监察和检查监督。第三、行政系统的内部监督,即上下级政府及其各部门之间形成的一般行政监督,以及监察部门和审计部门所实施的监察监督和审计监督等专门行政监督。第四、社会监督,包括政党的监督和社会团体组织的监督以及新闻媒体监督和人民的监督。 在上述行政法制监督体系中,监督机构有政治的、经济的、法律的、社会的,可谓不少,具有中国特色,也符合中国国情.但是,这一监督机制现在还不完善,不健全,有是尚不能发挥应有的职能作用,效果还不理想。行政管理中存在的明显缺陷很大程度上暴露了我国行政法制监督体制的种种缺失和不足。(二) 我国行政法制监督存在的主要问题 目前,我国的行政法制监督主要存在以下突出问题:第一、行政法制监督制度的权力配置整体安排不合理,相互之间缺乏应有的配合沟通和有机协调,或推诿谦让或重复监督,使监督工作难以真正落实,影响了行政监督的权威性和有效性。权利机关监督、内部监督、司法监督和社会监督的力量对比不合理,不协调一致,未能真正形成监督合力,在体制设计上有所欠缺。无论是人大监督、政党监督,还是监察、审计监督等,由于分散的监督,主体在隶属关系上自然是受多重领导的制约。同时,也出现无力监督的现象。社会监督,除了中央纪委查办大案要案的力度加强之外,其它如新闻监督、人民监督并未能真正发挥应有的作用。 我国现行的行政法制监督体系中,监督机构之间尚未形成有序的关联结构,这主要表现为:一是各监督机构在职能配置方面相互交叉重复,责任不清,在监督运作过程中彼此之间缺乏沟通和联系。二是整个监督体系未能形成“主辅匹配,环形封闭”的系统,群龙无首,缺乏关于监督的决策力、规划力和协调力,从而导致诸多不合理现象的出现。如对一些跨部门、跨行业、跨地区、多层次、多构成的公职不法案件的处理,要么几路兵马同时“兴师问罪”,弄得发案单位无所从;要么相互推诿、“踢皮球”,长期拖延不办;要么撒手不管,影响了行政监督的权威和有效性,甚至还有相当一些行政领域处于“监督真空”状态。各监督主体之间各自的监督范围、领域、权限划分不清,不胜任不明,没有形成疏而不漏的监督网络,存在大量“虚监”、“漏监”等问题,影响了监督行政的实效。 第二,监督主体缺乏应有 的独立性。权力机关的监督表面看独立性 虽然很强,但实际上还是被一些因素所左右,未能真正的独立行使监督权力,仅能靠人大会议及人大常委会的事后监督。对行政机关的真正的弹劾,罢免、质询等权力行使不够,因而监督工作不能落实到人而切实可行。司法监督还需完善,虽然宪法和诉讼法都规定司法机关独立行使司法权,不受任何干涉。但实际上司法独立未真正实现,司法机关的人、财、物没有独立于政府,造成了司法的附性,作为社会最后的救济权力和公平正义象征的司法权也未得到人们的充分信任。行政内部监督不论从形式到内容都缺乏独立性。一般监督就是上、下级之间的相互监督,由于隶属的行政关系导致难以有很强的力度,横向的政府部门监督又都是“同仁”你好我好,难动真格。专门监督虽有专门法律规定,按说既有利又有理,应是最有效的,但其人隶属于行政系统内部,财物由政府提供,人在政府内部受双重领导,没有相对独立性。让一个没有相对独立性和相对权威性的机构去实施监督,难免出现一些犯罪同时却能得到褒奖的令人费解的现象。在社会监督中,作为第四种力量的新闻监督的作用还是没有被充分发挥出来,多数新闻媒体受控于政府,与之关系密切。虽然一些电台的节目起到一定的监督效果,但自上而下,广泛的、无缝不入的新闻监督还尚未形成,新闻监督常常受阻挠,甚至遭强暴,得不到保障。公民作为一种巨大的、无所不在的监督力量却极其微弱,监督渠道不畅,积极性不大,很难形成合力。 第三、在监督范围上过窄、监督对象上缺乏制衡性 首先,行政法制监督范围过窄。根据我国有关法律规定,只有人大对同级及下级人民政府和上级行政机关的抽象行为具有监督权,确定了备案制度,赋予其改变或撤消权,况且在实践中这种权力很少行使。而现实是,有些政府及部门从地方地方保护及部门利益出发制定规章,造成互相矛盾现象,导致管理混乱,更有背WTO中的“不歧视”规则。其次,行政法制监督对象缺乏均衡性。从法理上说,行政法制监督应当均衡地作用于对象,但在我国实践中监督对象非均衡问题较严重,往往监督行政工作人员多,监督行政工作机关少;监督一般公务员多,监督中高级领导干部少,尤其“第一把手”的监督几乎出现“漏监”;监督滥用权力者多,监督失职不作为者少;自上而下监督多,自下而上监督少;内部监督多,外部监督少。 第四、在监督手段和监督方式上效果差。许多监督只做表面文章,读一读材料,没深入到内部去;在查阅手段、控制手段上,未能采取先进科学手段;在监督方式上,定期监督常被采用,而专项监督、全面监督、临时监督等方式没被充分使用;在监督过程中,监督部门的交通工具、通讯设备、调查取样工具、强制执行手段、档案管理设施相对比较落后,其结果便是难以开展监督工作。 第五、在监督程序上,缺乏应有的透明度,未能充分保障社会的知情权。监督部门对行政的监督在立法上缺乏具体的实施细则、操作程序,未能形成制度化、具体化。一是一些重要的规范如《国家公务员法》、《行政程序法》、《行政行为监督法》、《人民监督法》等未能推出,使一些重大的监督活动缺乏法律依据,无所适从;二是既有的一些监督规则措辞笼统,缺乏清晰明确的标准和可供操作的细则,使监督主体难以准确裁量和及时查纠被监督对象的越轨、违法行为。而且公开的程度也不够,往往采用“暗箱操作”。 第六、监督机制单向运行,环节单一,缺乏双向性和全面性。从我国政府内部监督机制的运行过程来看,自上而下的下行监督比较容易实施,而自下而上的上行监督则难以进行。从而使一些本应避免或查纠的违法、不当行政行为得不到及时预防和查纠,以至酿成行政工作的某些重大失误。另外,在我国行政法制监督的运行过程中,还存在对被监督对象所作用的环节过于单一的问题,即把监督的着力点放在“纠偏于既遂”上,漠视甚至放弃了“防范于未然”的工作。其结果是使监督主体陷入“头疼医头、脚疼医脚”的窘境,监督的路子越走越窄。三、 行政法制监督制度的发展动向 现代的行政法制监督的发展出现了以下几个新的动向:
首先,建立整体的监督体系,监督向全方位、多层次发展。有的学者指出在“行政国家”出现之后,行政权日益膨胀,尤其是当代社会,科技进步的结果使立法权和司法权逐渐旁落于行政机关,行政机关越来越多行使着准立法和准司法的职能,立法和诉讼更多地伴随着科技内容。其次,实行全过程监督,就是指对行政权的监督应形成一个从事前监督、事中监督,再到事后监督这样一个全过程的动态监督。因为公靠事后监督对行政权的监督已不太适应,在行政权的运行之前,就必须对之进行控制和规范,使之走上规范化的运作。 再次,行政法制监督向着法制化、程序化发展。监督制度将在立法上进行完善,作出有法可依的监督,同时,监督程序也日益完善。最后,行政法制监督逐步走向实效性。监督权力赋予了具体的执行机关对行政主体进行切实有效的监督,避免监督工作中的形式主义,如瑞典的议会监察专员制度首先进行了立法,使议会监察专员制度有了法律上的依据。对行政行为作出广泛而有力的监督,取得积极的效果。这一制度为许多国家所广泛采用,并日益走向完善。许多国家在完善行政法制监督过程中也开始比较重视监督的切实可行化。出现了许多具体监督部门,如新加坡的反贪局,香港的廉政公署。
四、 构建和完善我国现代的行政法制监督机制应遵循的原则
构建和完善行政法制监督制度应遵循以下原则:第一, 法制化原则。它是指行政法制监督主体权力的确立及行使,都应有明确、具体的法侓规定。其基本要求是:(1)加强立法。即要为监督主体制定充分而完备的监督法规,其内容包括监督的职能目标、机构设置、权责划分、作用对象、裁量标准、惩罚手段、运行程序、协调方式等,以使行政法制监督有法可依,并逐步纳入法制化的轨道。(2)严格执法。即各监督主体在对国家行政机关及其工作人员实施监督的过程中,都要严格依照法律的规定办事,任何监督上的失职、渎职和干扰监督权行使的违法行为,毫无例外地要受到法律的追究和制裁。第二, 公开性原则。这里的“公开性”,系统监督活动本身应当是完全公开的,即公开的而不是秘密的检查工作,公开的而不是遮掩地宣布结果,公开的而不是仅在狭小的范围内批评缺点。列宁指出:没有公开性而谈民主监督是可笑的.历史经验昭示我们,没有公开性或者公开性不强,只能给专制政治和干扰监督活动者有隙可乘。长期以来,有些人以“内外有别”为借口,欺上瞒下,将大事化小,小事化了,从而逃避监督和惩处。应当明确,只要不涉及国家秘密,就无内外之别,法律面前人人平等;采取切实措施,大力推进社会政治生活的民主化、公开化进程等等。第三, 科学高效原则。行政法制监督的机制设施应体现科学原则,具体表现在机制合理,内部监督和外部监督统一协调,事前监督、事中监督和事后监督动态连贯,机制精简节约。同时,行政法制监督也应体现高效原则,既是说监督主体要根据得到的有关信息,及时组织调查研究,发现并查明可能导致或已经导致违法失职行为产生的原因和条件,不失时机地实施监督,迅速消除其原因和条件,避免和纠正因此而产生的违法失职行为。只有这样,才能应付千变万化的行政行为,使监督的效率提高,质量提高。
第四, 程序化制度化原则。行政法制监督应遵守相应的程序,做到操作上的合法、公平、合理、公开,而且被充分信任,具有监督影响力。 第五, 权责统一原理。应建立行政法制监督的追究责任制,对行政法制监督中的失职行为、不作为行为、形式主义行为和滥用职权的行为应予以追究,监督者在享受监督权的同时,也应负有相应的职责,以平衡其权力,发挥其监督权力。第七, 权利保障原则。即行政法制监督在监督人员的资格、监督人员的行使权利的保障上,应得到切实有效的保证,使专业专职监督人员队伍形成。应提供有效的监督手段和物资支持,使监督有经济物资保障。五、 完善我国行政法制监督机制的具体设想 一个良好的运行机制总有科学的原则指导,而科学合理的运行机制不仅需要在制度上进行合理的设计,使这项制度在体制上理顺各种关系,达到良性运行。同时,也需要在操作层面上构建与之相关的措施,互相配合,形成一个动态体系。
首先,我国的行政法制监督需要从体制上重新进行调整设计。在我国,宪法规定:“国家一切权利属于人民”。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。行政机关产生于人大,受人大监督,对人大负责。人大在现实中也存在着象征性听取报告、质询、评议等监督,但是其切实有效的监督并未形成。针对我国目前的实际情况,建立的人大的监察专员制度,包括四个监察职能范围:第一专员是行政监察专员;第二专员是公检法司监察专员;第三专员是武装部队监察专员;第四专员是企事业单位监察专员。分别对不同领域的公共权力进行监督。其中第一专员应是这一制度中的最为重要的内容。
第二,实行司法独立。司法独立的基本含义包括两个层面:一是司法机关独立于行政机关而存在,并自主地开展工作;二是司法机关极其司法官员在以审判为中心的司法活动中所发表的言论及其所作出的行为不受追究,以便有效地保障司法权的行使。司法独立是一项为现代法治国家普遍确立的基本法侓准则。
第三,扩大监督范围。有必要将所有的抽象行政行为处于全方位的监督之下,将行政复议和行政诉讼范围扩及全部抽象行政行为。在加强对羁束裁量行政行为的监督时,还要多加自由裁量的行政行为的监督,同时,要着重创制对行政工作机关、中高级领导干部特别是“第一把手”、对失职行政、下级行政机关和公务员对上级行政机关及领导干部监督制度,同级不相隶属行政机关公务员互相监督制度,对监督机制进行调整,尽可能达到监督均衡。
第四、建立广泛而普遍的一般行政监督。为了加强上级政府的监督,应加强一般行政监督。政府的法制监督是一种对全部行政行为进行事前、事中、事后监督而且有行政强制性的监督,可以通过首长监督、上下级政府监督、政府各部门监督而实现。事中、事后监督而且有行政强制性和权威性,通过首长监督、上下级政府监督、政府各部门监督而实现。为增强监督责任心,可设立行政失察责任制,在监督中有过错的,应予行政处理。第五、完善行政监察和审计监督。我国的行政监察和审计监督在立法上已逐步向法制化制度化发展,但其监督地位还有待于提高。而且也应加强行政监察和审计监督部门监督的程序。监督工作的实施应依法定的职权和程序进行,不得越权监督,越出职权范围监督。监督的程序化要求行政监察和审计监督部门在监督过程中依法进行,但并非一味要求一定要找到一套步骤相连的做法。第六,新闻监督的立法应提上议程,社会对新闻立法早有提议,新闻监督作为独立于立法、行政、司法的第四种权力,具有广泛性、公开性、权威性、及时性、后果严厉性、渠道畅通等优点,是一种有极大影响力而灵活的监督力量。当然,对新闻的真实性和客观公正性应作监控,以保证新闻的有法可依,大胆的客观公正的监督。第七,建立渠道畅通的公民监督方式,在行政公开、行政听证的条件下,公民的信访、举报、检举等制度应及时完善,使宪法规定的公民的监督权、批评权、建议权、申诉权、检举权难以切实行使。与以上监督机制相配套,在具体运作上,我们针对监督机制,还应建立科学合理的监督人员遴选机制和激励机制。
总之,健全行政法制监督制度,是一个复杂的系统工程,我们还需要做大量的工作,还要通过长期不懈的努力,但相信不久的将来,我国行政法制监督制度必将进一步完善,人民期盼建立的民主、法制、高效和廉洁的政府也一定会实现。
参 考 文 献
(1) 石东坡著《论行政法制监督机制的完善》,云南行政学院学报,2001年第一期
(2) 应松年著《行政法学教程》,北京:中共中央党校出版社,2001年版。
(3) 孔祥林著《对完善行政法制监督机制的思考》,广西政法管理干部学院学报,2000年版。
(4) 许小莲、魏星河著《对我国行政监督缺失之思考》,江西行政学院学报,2002年版。(5) 张立荣著《中国行政法制监督机制:现状评析及改革探索》,《政治学研究》,2001年版。(6) 《列宁全集》第15卷,人民出版社,1959年版。