一、世界贸易组织简介
二、中国加入WTO的历程
三、加入WTO给中国政府带来的机遇与挑战
四、几点思考
内 容 摘 要
2001年12月11日我国正式加入WTO。加入世贸组织,对我国政府管理体制,既是机遇,也是挑战。加入世贸组织后,国际竞争将更加激烈。这种竞争,从表面上看是企业之间的竞争,但其背后是政府管理方式、机制、职能与效率的竞争。WTO的规则体系要求各成员方政府对其完全适应并严格遵守,而我国现有的政府体制远不能适应这种要求。另外,一国加入WTO,不等于本国经济能够自动地获得WTO规则带来的好处,政府必须尽快进行自身改革,通过改革,最大限度地把政府行为和本国经济纳入WTO的规则体系之中。加入WTO必须转变政府行政管理方式,增强服务观念,推进依法行政进程,推行政务公开,加强监管,普及WTO的有关知识。
WTO与我国政府体制改革
一、世界贸易组织简介
WTO即世界贸易组织(World Trade Organization )的英文缩写。1994年4月15日在摩洛哥的马拉喀什市举行的关贸总协定乌拉圭回合部长会议决定成立更具全球性的世界贸易组织(世贸组织)。世贸组织是一个独立于联合国的永久性国际组织。该组织基本原则和宗旨是通过实施市场开放、非歧视和公平贸易等原则,来达到推动实现世界贸易自由化的目标。1995年正式开始运作,负责管理世界经济和贸易秩序,总部设在日内瓦莱蒙湖畔的关贸部协定总部大楼内。1996年1月1日,它正式取代贸易部协定临时机构。与关贸部协定相比,世贸组织管辖的范围除传统的乌拉圭回合新确定的货物贸易外,还包括长期游离于关贸部协定外的知识产权,投资措施和非贸易服务等领域。世贸组织具有法人地位,它在调解成员争端方面具有更高的权威性和有效性,因而被称为“经济联合国”。建立世贸组织的设想是在1947年7月举行的布雷顿森林会议上提出的,当时设想在成立世界银行和国际货币组织的同时,成立一个国际性贸易组织,从而使他们成为第二次大战后左右世界经济的“货币-金融-贸易”三位一体的机构。1947年联合国贸易和就业会议签署的《哈瓦那宪章》同意成立世贸组织,后来由于美国的反对,世贸组织未能成立。同年,美国发起拟定了关贸总协定,作为推行贸易自由化的临时契约。1986年关贸总协定乌拉圭回合谈判启动后,欧共体和加拿大于1994年4月在摩洛哥马拉喀什举行的关贸总协定部长级会议才正式决定成立世贸组织。该组织作为正式的国际贸易组织在法律上与联合国组织地们平等。它的职责范围除了关贸总协定原有的组织实施多边贸易协议以及提供多边贸易谈判所和作为一个论坛外,还负责定期审议其成员的贸易政策和统一处理成员之间产生的贸易争端,并负责加强同国际货币基金组织和世界银行的合作,以实现全球经济决策的一致性。
二、中国加入WTO的历程
1986年我国正式申请恢复关税和贸易总协定缔约国地位,并开始了艰苦的谈判历程。1995年世贸组织成立后,我国“复关”谈判转为加入世贸组织的谈判。2001年9月,世界贸易组织中国工作组第18次会议通过了我国加入世界贸易组织的全部法律文件。11月10日世界贸易组织在卡塔尔多哈召开的第四届部长级会议上审议通了中国加入世界贸易组织的协定,11月11日我国政府与世界贸易组织下式签署了中国加入世界贸易组织的法律文件,并向世界贸易组织递交了经全国人民代表大会常务委员会审议通过、江泽民主席签署的中国加入世界贸易组织批准书。12月11日我国正式成为世界贸易组织的成员。
加入WTO是我国必然和理性的选择,是我国经济发展过程中的“第二次开放”,其意义无疑是深远的。实践证明,当今任何国家都不可能在闭关锁国的状态下求得理想的发展和进步。经济全球化的客观趋势也使我国有必要在充分利用世界资源的过程中参与全球竞争,在与其他国家的合作中谋求经济的协调发展,实现经济发展“质”的提高,合理地配置社会资源。我国加入世界贸易组织有利有弊,但总体上符合我国的根本利益和长远利益。
加入世界贸易组织,既会给我们带来一些发展机遇,也会使我们面临一些严峻的挑战。政府的不适应表现尤为突出,这是因为我们的政府体制是在计划经济条件下形成的,其基本框架是适应于高度集中的计划经济体制需要的,虽然经过20多年的改革开放,我国政府职能转变已经有了较大的变化。但是,根据WTO无歧视原则、可预见的和不断增长的市场准入条件原则、透明度原则、促进公平竞争和通过实现资源有效配置促进经济增长原则等的要求,我们很多方面还不适应市场经济的要求,特别是不适应入世后进一步开放和经济市场化的要求。
近年来的实践表明,加入WTO不仅提高了中国政府的国际地位,使中国在国际政治、经济等领域中发挥着更加重要的作用,而且有利地推动着中国国内全面的改革进程,其中包括政府体制改革。政府体制改革的成果也必然对政治体制改革和经济体制改革产生现实的和深远的影响。然而,挑战也是必然的和严峻的。世上从来没有免费的午餐。加入WTO,权利和义务是相等的。我国在分享利益,行使权利的同时,也应该看到我国所面临的种种挑战,履行其各项承诺,承担各种义务,严格遵守WTO的各项规则.
三、WTO给中国带来的机遇和挑战
中国加入WTO被海内外广泛誉为使中国迈出的融入国际化进程的历史性一步,是我国改革开放的里程碑。但是,我们在为中国入世带来希望与机遇而欢呼鼓舞的同时,应当看到WTO是一柄“双刃剑”,伴随着利益而来的还有冲击和挑战。
(一)加入WTO给中国政府带来的机遇
加入WTO是中国政府为适应经济全球化趋势而做出的一项重大战略决策,也是扩大开放、深化改革的必然结果。它对于发展中国家的中国而言是挑战和机遇并存。以下简单介绍一下入世对中国的有利影响。
1、有利于我国国际地位的提高
中国自建国以来尤其是改革开放二十年以来的变化为世人所瞩目。作为联合国常任理事国之一,拥有世界近五分之一人口的中国,经过多代领导人的长期努力,已在世界逐步树立起一个有威信可信赖的政治大国形象。但作为发展中国家,中国虽经历了传统的计划经济向社会主义市场经济的转型过渡,但经济市场却相对仍处在一个较封闭的受制约状态,而加入WTO以后便可以充分的利用这个全球性经贸组织的影响力,主动参与全球经济规则的制定,为自身及广大发展中国家谋求发展的可能,在提高自身经济实力的同时,也充分提高本国的经济影响力及其号召力。参与世界贸易政策制订。成为WTO正式成员后,我们不再只是世贸组织决议的执行者而且是决议的制订者、决策者,我国作为发展中的大国,在国际经济生活中的地位和作用将进一步得到提高和加强。
2、有利于全面推动中国改革进程
中国加入WTO被人们称之为第二次改革开放,从一定程度上讲,也是一次革命。中国加入WTO之后,经济的摩擦,体制的摩擦,以及由此引发的经济社会各方面深层次的矛盾,在一定时期都将突出地表现出来。通过消除这些摩擦,解决这些矛盾,必将极大地推动中国经济改革向纵深发展,开放进一步扩大,最终全面融入世界经济主流。第一,将加快我国经济体制的改革。加快改革开放、加速经济发展是我国人民矢志追求的最大目标。中国加入WTO能极大的推进我国改革进程。中国加入WTO必将遵守其规则、按市场规律办事。这将为解决诸如政企不分、部门垄断、地方保护、重复建设等矛盾提供强有力的保证;另外加入WTO后我国将进一步扩大和世界的交流与合作,有利于我国积极学习和借鉴国际经验、遵循市场规律,实现市场体制和机制的完善,从而建立起稳定的市场经济新秩序。第二,加入WTO后中国政府必然在WTO的规则框架下对自身的运作体制作出调整和变革,这对于进一步解决诸如政府职能、理顺政企关系、加强宏观调控、提高政府决策和行政透明度、优化机构设置等问题方面产生积极意义。
3、有利于拉动投资和内需,促进中国经济持续快速发展
中国原本就拥有一个巨大的潜在市场,限制更少愈加开放之后,作为全球投资市场的一个热点,中国必将吸引更多的外资涌入。届时借用外来的资金及其技术、迅速发展本国经济将成为一个极有利的条件。入世后另一个推动就是迅速发展起我国的第三产业的发展,入世后能将我国第三产业引向规范化的发展,其可能给我国所能带来的实惠及其就业可能,是短期很难估量的。外资涌入也使中国政府能够集中国内更多的财力、物力发展西部地区。
4、有利于促进人们转变思想观念
WTO的理念是纯粹市场经济的理念,中国加入其中,必将促进人们尤其是政府部门工作人员的思想观念发生转变。入世后,全国各地人民主动投身再学习,其主要原因便是入世后可能带来的竞争就业压力。另外,WTO有利于增强人们效率观念,及时针对新情况、新问题,迅速采取应对政策。在入世后的经济发展及就业的过程中,也能够借助竞争的外在压力和良好的发展环境,不断培养造就大批的相关专业技术人才,这对于持续和推动城市经济的发展,带动全民素质的提高,进而推动整个社会主义市场经济,都可以说是意义深远的。
(二)加入WTO给中国政府带来的挑战
加入WTO,即是机遇,也是挑战,这首先要求我们研究、熟悉WTO规则,从法律上、制度上积极作好应对。从WTO的司法审查制度和透明原则为切入口,分析入世对我国立法、行政、司法制度带来的冲击和挑战。
1、 对我国立法制度的挑战
WTO透明度原则和司法审查制度,要求我们应当要革除现有立法体制中的弊端,促进立法活动本身的法治化、民主化和公开化,推动高度透明、高效运作的现代立法体制模式的建立,从而迅速提高我国立法的科学性、先进性和实施的有效性,并使我国的相关立法实现与国际先进立法和通行规则相接轨。
与WTO透明度要求相比,我国现有立法体制中存在的主要问题是各职能部门和地方政府自行立法,并以此作为地方和部门“内部规则”的现象比较普遍。所以,我们要进一步提高政府部门、地方立法的透明度,加强人大和司法机关对其立法活动的监督与指导;同时,对那些与现代法治要求和WTO规则不相适应的法律法规予以及时审查清理,该废止的废止,该修改的责令修改,该重新制定的要重新制定,从法律制度上解决立法中存在的混乱无序、质量低劣、相互冲突、越权立法和立法争权争利等现象。
要深入研究WTO规则和制度中的权利义务内容,使自己的立法在不违背WTO规则和义务的同时,充分吸收、运用WTO规则中的权利规定及具体适用范围,以达到促进我国经贸发展、保护本国经济利益和安全之目的。在我国成为WTO成员后,我们在立法上,一方面要自觉保持国内法律法规与WTO规则要求的一致性;另一方面,更要深入研究WTO所规定的实体权利和程序规则。在WTO实体权利中,我们既要研究一般法律规定,也要研究其规则中的例外、保留、豁免、紧急措施、特别处理、对发展中国家的特别保护措施等规定,尤其要研究WTO没有规定或没有明令禁止的保护本国经济与贸易的措施、涉及国家经济安全、产业保障机制、开拓国外市场措施、进口救济措施等法律规定;在WTO程序规则中,我们既要研究作为当事国进行WTO诉讼的提起、应诉、上诉、调解、和解、斡旋、应对专家小组审理等诉讼程序规则及技巧,也要研究作为非当事国“第三方”参与WTO诉讼的相关程序、规则、权利及影响等,充分把握和运用WT0诉讼规则和技巧。
2、对我国行政制度的挑战
WTO透明度原则和司法审查制度,要求我们应当形成高效顺畅和法治化的政府运作机制,建立廉洁精干的公务员队伍,培养行政机关注重行政行为的公开合法性和依法行政的习惯,从而推动和加快我国民主政治建设的进程。
WTO透明度原则以及对行政行为进行审查和诉讼的司法审查制度的建立,对我国政府行政运作机制提出了更高、更严格的法治化要求,即“社会对政府政策的公开化、政府行为透明化要求更高,民主化程度要求也更高”。因之,我国在加入WTO后,政府部门将围绕行政行为的合法性、正当性和透明度,从观念、习惯到体制等都将发生重大而深刻的变化。即要求我们的行政机关要按照WTO规则和现代法治建设的要求,促进政府行政行为的正当化和合法性,建立依法办事、高效顺畅的政府运作机制,从而提高政府工作的效能和威信,推动社会文明的全面发展与进步。
各级政府部门要养成严格按照法律和法律的正当程序办事的习惯,遵循政府行为“法无授权即非法”的理念,坚决摈弃过去那种不按法律法规和程序规定,而只按上级“红头文件”、“会议纪要”甚至是“领导批示”来办事的做法,做到行政行为的合法、公开和透明。
要通过法律明确规定各级政府机关的权力范围、义务内容和角色定位,在赋予其行使公共行政权力的同时,要明确其承担社会公共事务管理和服务的义务与责任,切实改变行政机关存在的“官僚主义”、“衙门作风”等恶习,使行政机关及其工作人员牢固树立服务公众的“公仆”意识。
3、对我国司法制度的挑战
为保证WTO规则在所有成员中的适用和实施,WTO的许多协议包含了要求成员方在其境内开展司法审查的规定。其目的在于约束成员国境内行政当局的权力滥用,保障受到损害的一方当事人能够寻求公平第三方的裁判。根据WTO有关司法审查的规定,成员方政府的部分抽象行政行为,如行政法规、部门规章、政府规章、具有普遍约束力的决定、命令等,将纳入到法院的司法审查范围;部分终局行政裁决行为将纳入到法院的司法审查范围。我国《行政诉讼法》规定,人民法院不受理对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提出的诉讼。《行政复议法》虽然规定了对某些抽象性行政行为可以进行行政复议,如国务院部门的规定、县级以上各级政府及其工作部门的规定、乡(镇)政府的规定,但仍然排除了对国务院部门规章和地方政府规章的行政复议。显然,我国司法机关缺乏对这方面的独立司法审查权。
可见,WTO透明度原则和司法审查制度,对我国现有司法制度提出了新的挑战,要求我们不仅要在法律上真正赋予司法机关以司法独立权,更要坚持司法运作的公开性和透明度;同时,要完善对司法机关的法律监督机制,从而有效地遏制和防止司法腐败,切实维护法律的权威性和公正性。
四、几点思考
(一)立法制度方面
在立法过程中,我们要按照法治原则要求,坚持立法的公开透明操作和立法程序的严格正当性,并按照WTO规则要求,结合我国实际情况,提高立法的科学严密性、规范严谨性和规则可操作性。立法机关在立法过程中,应当要坚持立法的公开性和透明度,反复征询各种利益主体、各阶层社会成员、相关专家学者的意见;要严格坚持立法论证、听证、争论和辩论等程序,除涉及国家秘密及法律的强制性禁止公开的内容外,应当要将整个立法讨论过程对全社会公开,允许合乎法律规定的社会成员旁听、咨询和查阅有关文件档案等;对于那些与普通民众生活密切相关的立法,除了应当公开立法目的、立法调查、立法论证等有关资料外,还应当将每个代表的意见、讨论过程、争论论点、不同观点等予以公开,使整个立法过程都实行“阳光操作”,从而确保立法的科学性和合理性以及与WTO规则的一致性。
与此同时,在立法过程中,既要充分考虑国内现实的基本国情,更要注意与国际社会通行法律规则和惯例保持一致或相衔接,并及时吸收世界优秀法律文明成果,始终坚持立法的先进性与开放性。
要进一步提高各级政府、部门以及地方立法的透明度,加强人大和司法机关对其立法的审议和监督指导,严格将其立法活动限定在宪法、法律和WTO规则范围内,加强法规规章的清理工作,切实维护法制的统一性和权威性。
(二)行政制度方面
WTO关于透明度的原则,提示行政体制改革只有加大政务公开的力度,才能提高依法行政的水平。WTO要求各成员方应在其境内统一、公正和合理地实施有关法律、法规、行政规章、司法裁决等,并将有效实施的有关管理对外贸易的一系列规则,以及各成员方政府之间或部门之间签署的影响国际贸易政策的现行协定和条约等迅速加以公布,目的是提高各成员国经济政策与经济管理行为的可预见性和稳定性,防止成员方之间进行不公开的贸易。加入WTO后,世贸组织必然对我国提出遵守透明度原则的合理要求,要在法律上确立一套完备而透明的对政府权力的行使进行监督与制约的权力制衡机制、对政府行政行为的责任进行落实的责任追究机制以及对非法行政行为给社会主体合法权益造成损害时进行赔偿的侵权救济机制,从而确保行政权力行使的合法化、透明化。因此,加大政务公开力度,增强政府决策的透明度,是当前乃至今后一个时期行政体制改革的重点。近年来,各级政府在政务公开方面采取了一些积极有效的措施,群众的知情权、监督权开始受到重视。然而,现有的改革举措与国内民众的期望值,与WTO的要求相比,还有距离,法治的程度还远远不够。党的十五大提出“一切政府机关都必须依法行政。”这标志着我国走向依法行政的新时代。但是从“法制”到“法治”,并不是仅仅看是否有完善的法律体系,更重要的是看这个社会是否真正树立了“法律至上”的观念,政府行为是否纳入了法治的轨道。我国在加入WTO后,要以高标准、高素质要求去建立公务员队伍,将公务员管理和监督活动纳入透明化、公开化的法治轨道,以适应建设透明、高效、精干、廉洁的现代政府的需要,在以西方发达国家为主导的旧的国际经济秩序尚存的情况下,中国作为WTO新成员,尤其是作为处于“后发式”社会现代化进程中的发展中大国,在实施“赶超战略”,实现民族复兴的过程中,特别需要我们按照WTO规则和现代法治社会要求,建立透明民主、高效廉洁的强有力的“法理型”政府,以保障本国经济权益和经济安全,推动对外经贸发展和国民经济的整体进步。而政府能否进行透明度、法治化的高效运作,关键在于我们能否以现代法治理念去教育、培养政府机关的工作人员,能否建立健全一整套完善的对公务员进行遴选、考核、评价、回避、升降、淘汰等先进的管理制度,以及能否形成相对完备的对公务员非法行政行为进行责任追究与处罚的法律制度。实践证明,只有切实加强对公务员的管理,建立起完备顺畅的公务员队伍的进出口通道,形成人大、监察、司法甚至媒体、舆论等在内的对公务员行政活动进行有效监督的机制,使其在从事公务活动时能够实行高度透明的“阳光作业”,才能切实有效地防止乃至杜绝其行政行为的“暗箱操作”以及非法行政行为的行使。所以,从形式上看,政府行政行为透明度是要求公共权力行使的公开化和民主化,而从本质上看,其真谛乃是“依法制权”、“依法治官”。概言之,就是要求政府机关及其工作人员能够切实根据法律的授权范围及正当程序进行行政活动,做到依法办事。
(三)司法制度方面
我们要切实保障国家司法制度的统一性,有效地维护司法和法律的权威性。
WTO要求其成员方必须要保持其管辖区域内的法制或司法统一性,司法机关必须要按照国家统一颁布的司法规则进行司法活动;防止和杜绝各成员方境内的不同地方按照自行制定的规则各行其是、令其他成员方无所适从的情况的发生。就目前我国司法实践中存在的问题而言,影响我国法制统一性和透明度原则实施的主要因素,除了各地司法机关在理解和适用法律和相关司法解释上存在差异,以及各地方司法机关自行制定“内部规则”以外,“就审判机关而言,目前干扰法制统一的主要威胁是地方保护和部门保护主义,集中表现在案件的管辖权和生效裁判文书的执行两个方面”。因此,“法制统一原则不仅是世贸组织规则的要求,同时也是我国建设社会主义法治国家的需要。人世以后,如何保证世贸组织的规则和我国与之有关的国内法在全国的统一实施将是一个重要的课题。”而围绕这一课题,我们“要遵循WTO法制统一原则,彻底摒除地方保护主义和部门保护主义的观念,严格依照我国的法律法规、司法解释以及WTO规则的精神审理案件,维护我国的法律权威和法制的统一性。”
公开、公正、公平是现代司法的最显著特征。在我国加入WT0以后,我国司法机关的“裁判不仅在国内某一区域或当事人身上发生作用,而且会在国际上产生巨大的影响,从而不仅影响人民法院的公正形象,更会影响国家的法制形象和根本利益”。因此,我们必须要“根据WTO的公开透明原则,树立公开审判观念,做到审判规则公开及庭审、判决、裁判文书公开”。也就是说,“加入WTO后,对审判工作的要求将会更高,人民法院的司法活动不仅要符合国家主权原则和法治原则,还要符合WTO的基本原则和规则。”这就要求司法机关应当要“强化几个观念:在主权原则下,坚持非歧视原则,强化司法公正观念;坚持透明度原则,强化司法公开观念;坚持法制统一原则,强化司法公平观念;遵循审判规律,强化审判独立观念”。在具体的司法运作过程中,我们不仅要将所有的法律法规和司法程序等法律资料予以公布,而且要将相关案件的司法审理、判决过程及法律与事实认定等司法活动予以公开。条件许可时,可以向全社会公布依法可以公开的司法裁判文书,从而使司法可以获得与WTO透明化规则要求相一致的良性运作机制,并实现法治社会所要求的案件审理过程和结果的公正性、司法判决的权威性以及司法执行的严肃性。我们应当要建立司法审判人员“职业准入”机制,确保司法人员具备较高的法理水平、专业技能以及忠诚的法律信仰。
现代法治社会中的司法是一种具有高度技术性要求的专业活动,它需要司法人员必须具备深厚的法理功底,谙熟法律法规规定及其精神,熟练掌握司法专业技能等素质。在我国加入WTO后,则要求司法人员“不仅要精通国内法和有关涉外审判程序,而且要懂外国法,除了要有国际公法的基本知识外,还要懂国际私法,并精通人民法院可直接适用的有关投资、经贸、海事海商、司法协助、仲裁、知识产权等方面的国际条约和国际惯例,此外,精通外语也是一项必不可少的重要条件”。因此,我们应当要严格按照高标准、高素质要求建立起新型的司法机关人员“职业准入”制度,完善司法机关考试、考核、遴选、晋升、任命等进人用人机制,切实改变过去那种没有经过法律专业理论和技能培训的人员可以直接进入司法机关的现象,同时,要建立起能够对司法活动进行有效监督的法律机制,做到既不妨害司法机关权威性和独立行使司法职能,又能防止和遏制司法腐败、判决不公等不良司法现象的发生。此外,要逐步完善“冤、假、错”案追究制以及对司法人员进行相关考评、培训、教育、监察、惩戒等制度,不断更新司法机关人员的知识结构,提高其业务水平和能力、个人道德修养以及信仰法律、坚定追求社会正义的基本品格,并且将那些业务素质低、道德素质差以及违法乱纪的人员坚决清理出司法队伍。
参 考 文 献
1、《WTO与政府改革》 (阮成发)
2、《加入WTO与我国政府管理体制和职能的转变》 (李晓西)
3、《中国政府体制》 (鄢圣华)
4、《中国行政体制改革问题报告》 (延廷锐等)
5、《中国政企治理问题报告》 (李惠等)
6、《中国政府职能转变问题报告》 (李文良等)
7、《中国治理》 (经济合作与发展组织著)
8、《WTO对我国立法、行政、司法制度产生的影响》 (孙奎)