目 录
一、举证责任的涵义、性质及特征
（一）举证责任的涵义
（二）举证责任的性质
（三）举证责任的特征
二、举证责任的分担
（一）分担原则
（二）具体责任分担
三、举证责任制度的完善
（一）完善法院调查取证制度
（二）建立原告举证和引导制度
内 容 摘 要
行政诉讼举证责任分担的基础是公平原则和当事人提供证据的可能性和现实性，公平原则要求举证责任在原告、被告之间的分担应当符合各自的能力要求，符合权利义务要求，并给予弱者一定的保护。我国行政诉讼法规定的举证责任的分担规则是“被告对其做出的具体行政行为负举证责任”，原告负一定的举证责任。我国的分担规则有其理论基础，但这一规定过于原则。从司法实践上看，随着行政诉讼争议越来越多，法院和诉讼当事人缺少一些理性的、清晰的、可供司法操作的举证责任分担规则。本文是从举证责任的概念、内容入手，对行政诉讼举证责任的具体分担进行论述，提出建议进一步完善行政诉讼举证责任的分担规则。
关键词 举证制度 举证责任的分担行政主体行政相对人实体行政行为举证时效举证责任制度的完善
行政诉讼中的举证责任
举证责任制度是一种来源于罗马法的古老的诉讼制度。在行政诉讼中举证责任制度有其自身的复杂性和特殊性，它直接关系到行政诉讼目标价值的顺利实现。因而对举证责任的性质，行政诉讼中举证责任的分担以及举证的时效问题应作探寻。尤其在社会主义市场经济条件下，随着立法技术的完善的司法实践的发展，从而使行政诉讼法得到进一步完善和发展。
一、举证责任的涵义、性质及特征
（一）举证责任的涵义
举证责任词来源于英文Burden of proof 和Burden of produeing evidence。Burden在中文中“负担”之意。从词源上来分析，举证责任即“证明负担”，“举证负担”的意思，不同于一般的法律义务或法律责任。在行政诉讼中的举证责任亦应指行政诉讼法及相关法规所规定的对提出自己的主张负有证明责任的特是当事人，如果其不能举出充分合法的证据，就应承担败诉后果或风险的一种法律制度。其具体涵义包括以下几方面的内容：
1、在行政诉讼中举证责任主体是案件当事人即因具体行政行为发生争议，以自己名义进行行政诉讼，起诉和被诉方皆受人民法院裁判拘束的主体，其他诉讼参与人和人民法院不负举证责任。
2、举证责任的内容包括：（1）不举证或举证不能按要求承担起诉的后果或风险；（2）为防止败诉的后果或风险的出现，有关当事人有必要提出证据证明他所主张或抗辩的事实及相关的证据。
（二）举证责任的性质
对于举证责任的性质在学术界众说纷云。权利说有很明显的片面性，因为若举证责任是一种权利的话，那么按权利的本质而言其可以行使亦可放弃，这显然有违于行政诉讼的基本精神。而义务说认为不履行举证责任这一义务就要受到法律的制裁，但这与行政诉讼的实际不相符，因为在行政诉讼中原告通常无法提供证明被诉具体行政行为违法的证据，从而有违诉讼平等原则之嫌。然而制度说和风险义务是很好地诠释了举证责任的性质。即举证责任是一种确定胜诉和败诉的制度，一种把提供证据给法院对案件的裁判相联系起来的制度。从另一角度而言，其特殊性表现在举证责任的不履行将使举证责任主体面临败诉的风险，而不是使举证主体承担某种违法责任并受法律的制裁。
（三）举证责任的特征
从《行政诉讼法》第三十二条及相关司法解释来看，我国的行政举证责任有以下几种特征：
1、举证责任承担主体的特定性，即在行政诉讼法的规定中我们可以知道行政对具体行政行为的程序合法与实体合法提供相应证据。当然行政诉讼原告在一定条件下亦承担相应举证责任，这是与举证责任的性质分不开的。
2、举证责任范围的广泛性。除了被告行政主体提供作出具体行政行为的事实证据相关法律、法规及规范性文件，原告也可以提供对自己的诉讼目标有利的相关事实证据和其他证据。
3、被告行政主体举证责任具有限时性。主要表现在三个方面，其一被告提供作出具体行政行为时的证据和依据的期限具有限定性，怎么限定；其二被告无权自行向原告和证人收集证据；其三是被告在二审中提交一审中未提交的证明是无效证明。
二、举证责任的分担
（一）分担原则
勿容置疑行政诉讼中的举证责任不同于民事诉讼和刑事诉讼中的举证责任，尤其古举证责任的分配上由于行政诉讼的特殊性的复杂性，使其法律和司法实践中对其分配十分慎重。在学术界对举证责任的分配有诸多说法，然而无论是被告负举证责任说，还是原告负举证责任说，无不具有片面性和缺乏在司法实践中的可操作性，并具有违诉讼平等和诉讼效率原则。有的学者认为由于行政诉讼的特殊性，因而其认为应根据具体行政诉讼案件的情况来分配当事人双方的相应举证责任。这种说法虽然在理论上具有可取性，但是其致命之处在于根本不具有可操作性。由于没有法律法规的相关规定，使法官的自由裁量权扩大，无疑极不利于保护诉讼当事人的合法权益，尤其是行政权和对人的合法权益。
从我国现行法律法规及相关司法解释可心看出，我国对举证责任的分配采取的是被告负举证责任说，兼采合理分担说，即在一般情况下由被告承担主要举证责任，在特定情况下由原告承担部分举证责任。当然这样的规定我认为主要是考虑了如下因素：
1、当事人双方在实体地位上的差异。在行政法律关系中，行政主体居于主导地位，其作出具体行政行为时无须征得行政相对人的同意，而且行政行为具有公定力和强制力。由此可见行政相对方处于弱者地位，因而举证责任的分配应体现诉讼平等原则。
2、当事人双方的举证能力和举证的难易程度。举证能力强的一方当事人即对证明目标举证相对容易一方应承担法定举证责任，另一方仍承担较少的举证责任。从行政法的角度来看，行政主体在作出具体行政行为时往往对相关事实和依据是必须达到一定的知晓程度并以此作出具体行政行为，因此对于被告行政主体而言，举出相应证据的能力理所当然比原告要强。有的案件的证据需要一定的知识、技术手段、资料乃至相应设备才能提供，这往往是原告即行政相对方在通常条件下所不具备的。比如某项独创是否获得发明专利，在药品管理中伪劣药品的认定等。
3、在一般情况下，获利的主体应承担举证责任。例如在行政赔偿案件中，虽然行政主体在依职权而作出的具体行政行为中处于“主张者”的地位，但在具体行政行为作出以后，是否对行政相对方造成损害，损害的程度以及受害行政相对方是否请示赔偿和赔偿的多少即行政相对方将要获得法律保护的利益取决于其单方的主张和意志，而且受害行政相对方在事实上掌握和控制行政诉讼的相关证据，因而应由其举证。
4、诉讼效率在行政诉讼中的重大价值。在行政诉讼中，为了提高诉讼效率，可以根据实际情况判断哪一方当事人举证的困难最小，而且能及时提供真实可靠的证据，并根据确定由该方当事人承担举证责任。这亦符合美国著名法官弗兰彻的名言“正义被耽搁等于正义被剥夺，即低效率的代价是昂贵的”。当事人提起诉讼的目的就是希望法院的援助和救济来临，否则判决就毫无意义。由此所确定的举证责任的分担有利于法院迅速查甭案情并作出相应裁判，从而使诉讼效率降低和当事人合法效益得到保障。
（二）具体责任分担
由于对以上几个因素的考虑，我国在行政诉讼中关于举证责任的分担主要体现在以下几个方面：
1、被告行政主体应负主要举证责任
（1）举证的理由
在行政诉讼中为什么要被告行政主体负主要举证责任呢？除行政主体在行政法律关系中所处的地位和其举证能力强之外，当然还有其他因素，主要表现在以下几点：
一是依法行政的基本原则所决定的。行政法规定具体行政行为的合法程序的基本原则是“先取证，后裁决”，即行政主体在作出具体行政行为时，就应当充分收集证据，然后根据相关事实并依照法律法规作出具体行政行为，而不能在毫无事实依据和法律依据的情况下对行政相对人作出具体行政行为。因此，当具体行政行为被诉至法院时，被告行政主体就应能够及时提供充分的事实材料和证据以证明其具体行政行为的合法性。这样不仅在客观上实现了法以的功能，尤其是调控功能、指引功能和教育功能，使行政机关依法行政，而且大大地推进了依法治国的进程。
二是由我国的基本国情所决定的。由于两千多年封建主义中央集权制度的影响，人们对政府存在着一种畏惧感和盲目服从，尤其是儒家思想的深刻影响，使人们出现了不敢告，不愿告，不能告的情形。再而在新中国委长一段时期政府实行行政行为的不透明性以及愚民政策，再加上国民法律意识的缺乏和行政权力的膨胀使人们感到行政诉讼的成本和代价的昂贵，尤其是行政诉讼的公正性和法院裁判的执行大大地影响了我国行政诉讼制度其应有的价值的早日建立和真正实施。诸多因素使行政相对人多采取其他非法形式以解决，或者自动或者被动放弃诉讼权亦不愿“得罪”政府，因而若再在法律上规定原告承担提供行政主体具体行政行为的证据的举证责任，无疑是不符合我国的客观情形而不利于保护行政相对方的合法权益和遏制与制裁行政主体的违法行为。
（2）举证的范围
在《行政诉讼法》第三十二条中明确规定被告对作出的具体行政行为具有举证责任和举证时应提供相应的证据和所依据的规范性文件。从这一点我认为其举证范围包括事实依据和规范性文件依据，在相关司法解释中也可以包括其他需要举证的相关证据。
对于事实依据应是作出具体行政行为时已收集到的与被诉具体行政行为相关的事实依据，而不能是进入诉讼阶段之后为应付诉讼而重新收集的新证据，当然人民法院要求其补充证据不在此列。对于其依据的规范性文件具体而言有以下几类证据。（一）其作出具体行政行为适用的法律法规和其他规范性文件的证据；（二）具体行政行为属于其行政职权范围的证据；（三）提供证明具体行政行为程序的证明，因为具体行政行为可能因为程序违法而被撤销；（四）提供其是否滥用职权的证据以及其相应行政权的与司法相等符的证据；（五）对于不履行或拖延履行法定职责的被告行政主体应提供存在合法事由或正当理由的证据；（六）对于被诉具体行政行为处罚不公的诉讼中，应提供行政处罚合理的证据。而对于其他应由被告举证的情况是体现在对《行政诉讼法》的司法解释中，如认为原告起诉超过起诉期限的，举证责任应由被告承担，如行政机关在作出具体行政行为对未知行政相对人诉权或起诉期限。还有一种情形是行政机关致使原告无法举证的，此时应亦由被告承担举证责任。
那么被告行政主体的举证目标在于证明其被诉具体行政行为的合法性，当然亦不排队在一定情形下的合理性。对于合法性是指导具体行政行为除了应符合我国宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例的规定，还应符合法的基本精神和原则。因而被告在举证时要证明其合法性应满足《行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项规定即证据确凿，适用法律法规正确和符合法定程序这三个要件。当然由于人民法院对被告具体行政行为的合理性审查为例外，因而对于行政处罚的合理性审查时，被告应提供其合理的相关证据以实现举证目标。
（3）举证时效制度
当然，为了在最有效的时间内保护行政诉讼当事人的合法权益，诉讼效率和诉讼公平就应反映在举证时效制度上，因而，对于被告行政主体的举证责任在期限上应有所限制。所谓举证时效制度是指案件当事人必须在法律规定的一定期限内举证才有效，超过期限且无正当理由提出的证据，法院不予采纳，当事人承担与不举证相同的法律后果。我国对被告行政具体的举证期限的规定体现在《行政诉讼法》第四十三条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称“若干问题的解释”）第二十六条第二款，其核心内容是被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或无正当理由逾期提供供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。为了防止被告行政主体在二审中突然提出对原告不利的证据，《若干问题的解释》第三十一条第三款规定了被告在二审过程中向法庭提交在一审中没有提交的证据不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据，亦应视为无证据。当然并不是所有逾期提供的证据都无效，在《若干问题的解释》第二十八条规定了被告经人民法院准许可以补充相关证据，此即被告在人民法院的同意之下可以逾期提供证据，表现为两种情形：（一）被告在作出具体行政行为时已收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；（二）原告或第三人在诉讼过程中，提出了其在被告行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。
除了在举证期限上的相应限制以外，我国法律法规还对证据的取得也有相关限制规定，其体现在以下几个方面：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为之后自行收集的证据，包括复议机关在复议过程中收集和补充的证据，皆因违反行政行为的基本程序原则而应视为无证据；（二）被告在证据可以灭失或以后难以取得的怀况下，可以向人民法院申请保全证据，但若没有获得法院准予而保全的证据亦视为无证据；（三）被告严重违反法定程序收集的其他证据亦视为无证据。
2、原告应负相应的举证责任
（1）原告举证的理由
虽然在行政诉讼中被告负主要举证责任，这并不意味着原告不负任何举证责任。作为原告在诉讼中举证证明自己的主张是其诉讼权利，不仅不应受到限制，反而应受到保护。因此，原告亦负相应举证责任不仅是完成行政诉讼的客观需要，也是与原告人本身的客观条件相符合，是必要性理由如下：
一是从主观条件来看，当事人在诉讼过程中，为达到胜诉目的就力图提出对自己有利的事实根据和其他证据，以支持自己的诉讼请求和反驳对方的主张，基于此原告有履行举证责任的内在要求，更甚在于败诉风险的客观存在促使原告举证。原告起诉的目的在于借助司法审判权来使自己的合法权益免受行政主体的侵害并得到相应救济和援助，那么原告就应承担相应的举证责任以使救济早日实现。同时，在行政诉讼中表面上看原告似乎处于主动地位，其主张是积极的，但实际情况恰好相反，原告对被告行政主体的主张基本上属于否定的性质，而被告的主张却基本属于肯定性质，对此原告应根据诉讼主张的实质进行判断：如果被告提出的证据构成了证明被诉具体行政行为合法、合理，原告在此情况下若提不出或不提出反证，败诉风险无疑会大大增加。因此，在行政诉讼中原告应积极举证以维护自己的合法权益。
二是从客观条件来看，原告作为争议的行政实体法律关系的主体的一方，一般而言不仅最为了解有关案件的事实，而且常常是诉讼证据，特别是原始证据的直接证据的占有者，因而存在履行举证责任的可能。因此，原告举证对查清案件的真实情况其应该承担相应的举证责任。
三是从诉讼效率和司法正义的角度来看。行政主体应站在公正的市场上提出具体行政行为合法的相关证据，还应当提供客观存在的对原告有利的证据，但在实际中被告行政主体不提供对原告有利的相关证据。若在一定情形下由原告提供相应证据更有利于法院迅速作出裁判，则应由原告举证。
（2）举证的范围
既然我们肯定了原告在行政诉讼中的举证责任，就就明确在什么情况下应由原告举证，我认为主要有以下几种情形：
一是证明起诉符合法定要件的相关证据，但被告认为原告超过起诉期限的除外。即原告起诉应符合《行政诉讼法》第四十一条所规定的三个要件的相关证据，因为这是行政诉讼程序开始的先决条件即原告对诉请责任的负担，否则行政诉讼就无从谈起。
二是提供具体行政行为存在的证据。一般而言，具体行政行为应采用书面形式，但也有违反程序规则而采用口头形式，如罚款没有制作处罚通知书，甚至不开收据。如果没有证据证明这一行政行为的存在，实施这一行为的行政工作人员就可以否认，原告举不出这一行为的存在证据，法院亦无法找到立案的证据而不能决定立案受理，故有权要求原告提供或补充具体行政行为的证据，否则有可能导致法院裁定不予受理。因而原告应提供这方面的相关证据。
三是提供反驳被告行政主体答辩理由的证据。当原告提不出反证并不影响人民法院判决撤销或变更具体行政行为，但原告若能提供有力的反驳证据，对于其诉讼请求的成立和证明具体行政行为的违法将产生重要甚至决定的作用，从而使原告的诉讼目标得以迅速实现。
四是对行政处罚显失公正的事实和被告应履行法定职责的事实承担举证责任。在起诉被告行政主体不履行法定职责即被告不作为的案件中，原告只提供其提出申请的事实。对于此申请是否符合相应法律规定是由被告行政主体依职权依法作出，显然此是应由被告行政主体承担举证责任，否则对原告不公。对于行政处罚显失公正，原告提出的证据应是抗辩被告认为其具体行政行为公正的相关事实证据，为此原告才能在诉讼过程中增加其胜诉的可能性。
五是在一并提出的行政诉讼赔偿中，原告应提供证据以证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。原告请求行政机关赔偿的，人民法院有权要求原告举出证明损害事实的发生与存在，损害同具体行政行为之间的因果关系，损害的程度，损害赔偿的依据等方面的证据。如果原告举不出相关证据，其主张就不能得到人民法院的支持判决将无法满足赔偿的诉讼请求。
六是要求变更具体行政行为的诉讼中，原告应当提供要求变更被诉具体行政行为的事实依据和法律依据。因为原告的诉讼请求是变更具体行政行为，只有提供符合变更条件的相关证据，法院才可能依法裁判被告行政主体变更具体行政行为，而且被告不可能提供这方面的相关证据，其提供具体行政行为合法的相关证据。
虽然《若干问题的解释》对原告的举证责任作了相应规定，但并未对其举证期限作相关规定。由于在行政诉讼中原告的特殊地位，决定了原告的举证期限应与被告有所不同，为了尽可能保护行政相对方的合法权益，我认为对其举证期限应在二审裁判作出之前。若一审结束后，当事人一方提起上诉而二审人民法院决定书面审理时，原告提供新的证据，若法院认为此证据重新导致案件事实不清时，可以进行开庭审理，并通知被上诉人进行质证，因为只有经过法庭质证的证据才可以作为人民法院裁判的根据。而若是新的证据不致于导致案件事实不清的话，二审法院仍应进行书面审理，而新证据应作为二审法院的一个考虑因素。若二审人民法院决定开庭审理时，二审原告提出新的证据时，一审被告行政主体要进行质证，二审法院再根据案件的相关事实和证据进行裁决。
3、举证责任的转移
在行政诉讼中是否原告举出其认为的相关证据就可以实现诉讼目的呢？答案当然是不一定的。因为任何一方当事人为了达到胜诉的目的其证据达到有力和令人信服的程度，并压倒性地使对方当事人置于可能的法官裁定之下，对方当事人不提出反证就会自动败诉，举证责任才得到转移。在行政诉讼中主要有以下几种情形会发生举证责任的转移：
（1）行政裁决案件举证责任的转移。在行政裁决案件中，行政机关所举的证据已达盖然性占优势时，举证责任由原告承担。所谓盖然性占优势是指一方当事人证据的证明力量明显优于对方，说明的案件事实更可信，更有说服力。虽然盖然性占优势证明标准一致认为是民事诉讼制度的证明标准，但由于行政裁决在一定程度上是行政机关主持的“民事诉讼”，其在裁决时主要看哪一方证据盖然性占优势而作出裁决。在行政诉讼中，被告若其作出行政裁决的证据盖然性占优势：即其裁决是正确的，案件真伪不明的后果只能由原告来承担，原告若不能举证则只能承担败诉的法律后果。
（2）行政赔偿诉讼中举证责任的转移。行政侵权是一种特殊的侵权责任，为了避免滥诉，让原告承担一定的举证责任是必要的。在行政赔偿之诉中，原告只需承担举出损害事实的存在情况和损害程度以及一般人都会合理地怀疑损害事实与被诉具体行政行为存在因果关系的相关证据，除此外其他的举证责任应当转移给被告。如损害事实与具体行政行为之间的科学地因果关系往往需要相应的科技手段，这是一般行政相对人所不具备的，因而应由被告行政主体承担举证责任。这即符合行政诉讼的基本宗旨，亦符合国家赔偿法的立法宗旨。
（3）在行政不作为案件中举证责任的转移。人民法院在审查不作为案件时，应当将被告行政主体不作为是否作为审查对象而不是原告的相应申请行为及内容是符合法而且被告对不作为是否合法有义务和能力承担举证责任。在此类案件中，原告只需证明其提出过申请的事实，其他举证责任就转移给被告承担。
（4）适用推定引起举证责任的转移。在此推定是指法官基于案件处于真伪不明的事实状况，根据一定的经验，运用逻辑规则从已知的事实中推出来未知事实存在与否的证明手段。当事实的推定得到法官认可时，主张推定事实存在的一方当事人就不再承担举证责任。此时，推定的具体事实和证据事实的反驳的举证责任就转移到另一方当事人，否则其将承担事实不明的法律后果。由此引起的举证责任的转移是公正司法程序的要求，也是合理分配举证责任的内在要求。
上述行政诉讼举证责任转移的情形说明，法律规定一方当事人承担举证责任并不意味着在诉讼中出现的所有情形都由其承担举证责任。在举证责任的转移中要特别防止可能会出现被告逃脱相应的举证责任的情形，因此在司法实践中举证责任的转移应符合法律的相关规定和诉讼的实际情况，以实现行政诉讼本身之价值。
4、第三人有权举证
在行政诉讼中，存在着与被诉行政主体作出的具体行政行为有利害关系的第三人其与行政诉讼裁判结果相联系，而且其可以通过申请或法院通知的形式参加诉讼，其主体有行政机关、公民、法人或其他组织，如果他们参与行政诉讼其是否有权提出证据以维护其合法权益？根据立法精神和行政诉讼的本身价值第三人有权举证，并以此维护其合法权益。在行政诉讼中第三人有以下几种形式，而且其举证责任亦予分别阐述：
（1）行政处罚案件中的受害人或被处罚的相对方。若一方作为原告起诉时，另一方则可以作为第三人参加诉讼，其在诉讼中应提出与本案有利害关系的相关证据，而且可以提出自己的独立的诉讼请求并提出证据予以支持自己的主张，如行政处罚通知书，受害人受损害的程度竺。
（2）行政处罚案件中的共同被处罚人。若一部分行政相对人提起诉讼而另一部分未参加诉讼，而其申请参加诉讼或人民法院通知参加诉讼时，此时第三人的举证责任应与原告基本相同，当然除了第三人不承担诉请责任相关的证据。
（3）行政裁决案件中的双方当事人。若一方当事人起诉而另一方不愿起诉时，由于利害关系的存在其申请参加或法院通知参加诉讼时，第三人则应提供认为行政裁决对自己有利而对起诉方即原告不利的相关证据以便法院在裁决时维护其合法权益。
（4）两个以上行政主体作出相互矛盾的具体行政行为非被告的行政主体可以是第三人。非被告行政主体应就是具体行政行为合法而被告的行政行为违法提出相关证据，此时第三人的举证与被告行政主体的举证责任基本一致。
（5）越权之诉中的被越权机关可以是第三人。当由于越权而引起诉讼时，若法院通知其参加诉讼时，第三人即被越权机关应举出其并未越权的相关证据，以待法院查清案件事实并及时作出裁决。
三、举证责任制度的完善
当然在现行的行政诉讼法及相关规定中由于我国的法制状况的现状还有一些需要完善的地方，我认为主要以下两个方面：
（一）完善法院调查取证制度
在行政诉讼中，被告行政主体的举证是行政诉讼证据的一个主要来源，原告和第三人提供的证据也是一个重要来源。如果一味地强调当事人的举证责任，而忽视人民法院以职权获取证据，势必影响到证据的全面收集。虽然我国《行政诉讼法》第三十四条规定了人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民、法人调取证据，但是具体司法审判的实践中人民法院要做到正确、适当地掌握这种权利做到以下几点：
1、人民法院调查取证应以当事人充分履行举证为前提。行政诉讼法规定人民法院要求当事人提供或补充证据，其目的在于指出法院调查取证就以当事人提供证据为前提，不能包办代替当事人提供证据的责任。法院亦是在当事人或第三人不能提供或不提供相关证据时，而法院认为确有必要时才亲自收集证据，因此法院主动收集证据的情况，不应频繁发生而且取证范围也应根据审查证据的需要而有所侧重。
2、人民法院有权要求当事人提供或补充证据。当事人是案件的直接利害关系人，其诉讼目的在于胜诉对不利于它的证据可能不提供。由于当行政诉讼中，双方当事人的举证能力不均等，再加上受法律知识的限制，该举证而不知举证，因此人民法院要求当事人提供和补充证据是必要的。在下列情况下，人民法院有权要求当事人提供和补充证据：（1）当事提供了次要证据而未提供主要证据；（2）当事人提供了主要证据而未提供次要证据；（3）当事人提供了对自己有利的证据而故意不提供对自己不利的证据；（4）当事人虽掌握了证据，但出于多种原因未向法院提供或全部提供；（5）当事人提供的证据不够准确，如证言模糊，物证不完整等；（6）某项证据的成立需要其他证据佐证，而当事人未提供这类证据。
3、为保证证据的客观性和公正性，人民法院应在必要时主动收集和调查证据。虽然有人认为行政机关对证据的收集和调查的证据足以说明案件的真实情况，而人民法院若再调查是否是不必要的延误和经济消耗呢？我认为这种说法未能反映每个行政案件的特殊性，过于片面。而且由于人民法院与行政主体的职能不同，尤其是人民法院处于有独立审判权的“公断人”的地位，审理行政案件应客观、公正无私、不偏不倚，而行政机关虽然名义上代表国家，但仍有可能受到越权违法及滥用自由裁权的影响，而作出违法行政行为。若法院不对之加以审查，就肯定或依靠其提供的证据，很可能导致对实质上非法事实的认定，而且可能导致人们对法院裁决的公正性。因此在以下三种情况人民法院应当收集和调查证据：（1）由当事人举证确有困难或不可能收集到的；（2）当事人能够举证，但真实性、可靠性很低的，法官认为有必要主动收集和调查的；（3）原被告的证据针锋相对，仅凭当事人提供或补充的证据无法认定的。
4、人民法院收集和调查证据对应做到的基本要求如下：（1）依法定程序进行。（2）收集证据必须客观与全面。即不能先入为主的主观想象或推断收集证据，并且对于反映案件真实情况的都要收集。（3）收集证据必须及时。人民法院收集证据时，应迅速地找到了解案情的单位或个人以取得书证、物证、视听资料；对需要勘验的物品，现场、应及时组织人力、物质进行，否则自然因素或人为因素必要证据发生灭失，从而给收集证据和调带来困难，从而不利于保护当事人的合法权益。（4）收集证据必须深入和仔细。在审理中应认真研究全部案卷，尽可能发现能够证明案情的证据，且应查询当事人、证人或勘验、调查时不能草率从事。
（二）建立原告举证和引导制度
由于我国大部分行政相对人尤其是公民法律素质较低，更缺乏举证方面的知识，不知道怎样围绕自己的诉讼请求或反驳理由进行举证，因此人民法院“公断人”应在立案后，庭审前可向原告发送“举证须知”。“举证索引”等举证指导书，亦可在法院中利用相应场地张贴出来，告知原被告尤其是原告如何就其主张和双方争议的焦点提供证据，并张告知其举证不足应承担的法律后果。同时还应该告知原告可以申请法院调查和收集证据的范围，以及不同案件其相应的取证范围。对于案情复杂的案件，法院可分阶段、分层次地对原告的举证进行指导和引导。
当然在对原告如何举证进行指导和引导教程中，必须注意其指引内容必须是宏观和抽象的以及原则性的，绝不能是具体的，否则不符合人民法院“公断人”之身份，更使被告行政主体认为人民法院有偏袒原告之嫌，甚至影响人民法院的威信。
总之，行政诉讼中的举证责任制度是一个重要的而复杂的问题，直接关系到行政诉讼目标价值的顺利实现。随着司法实践的不断发展和立法经验的不断研究，我国的行政诉讼中举证制度将得到进一步的完善。
参 考 文 献
1、应松年,《行政诉讼法学》（修订本）,中国政法大学出版社,1999年版；
2、刘飞，《行政诉讼举证责任分析》，载《行政法学研究》1998年第2期；
3、高家伟，《论行政诉讼举证责任》，载罗豪才主编《行政法论从》，法律
出版社，1998年版；
4、刘善春，《行政诉讼原理及名案解析》，中国法制出版社；
5、方世荣，《行政法与行政诉讼法学》，人民法院出版社出版；
