行政合同之特殊性

论行政合同当事人的特殊性

论政合同内容的特殊性

论政合同目的的特殊性

论行政合同履行的特殊性

论政合同的纠纷的特殊性

内 容 摘 要

我国行政合同的发生始于1978年，随着改革开放事业的不断深入而日趋完善。行政合同是国家对市场经济进行民主管理的最佳方式，行政合同制度的基础在于公益和公平，行政合同具有行政性与合同性两大特点，行政合同之特殊性表现在如下几个方面：

行政合同当事人的特殊性

一般而言，在行政合同中，其中一方必须具备行政主体资格，具有从事行政管理、执行公务的行政权利，另一方是行政管理相对人，且行政主体处于主导地位享有一定的行政特权。这一点，我们可以从对土地有偿出让合同的考虑中得到证明。行政机关的权力体现在：(1)监督检查权，即行政主体对土地有偿出让合同履行过程中有权进行检查监督。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”一般民事合同，双方当事人签订后，任何一方都不享有合同履行过程的检查监督权，一方面只要对方当事人最终按照合同的约定履行了合同的内容就可以，他方当事人无需关心合同履行过程，如果违约，违约金和赔偿金等都可以使其得到相应的结果;另一方面合同当事人也无权过问对方当事人合同履行的过程，因为任何一方当事人在法律上都是独立的主体，都享有独立自主、不受他人干涉的经营自主权。但在土地有偿出让合同中，合同的标的是国有土地，出让的仅仅是土地使用权。国家作为土地所有权者，要对土地这种国有资产负责，以防国有资产流失、损失，或被他人用于从事某些非法活动。因此，行政机关对合同的履行要进行检查监督。(2)制裁权，即行政主体对于违反合同的当事人予以惩戒制裁的权力。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”在民事合同中，双方当事人处于平等地位，任何一方当事人都不享有优越于他方的特权，更不享有制裁他方的权力。但在土地有偿出让合同中，行政机关负有对国有土地监督管理之责，合同中约定的期限、条件等都是据此而定，相对人履行合同必须符合合同的规定，否则，行政主体有权予以惩戒制裁。(3)单方面解除权。在土地出让合同的履行过程中，行政主体可以单方面解除合同，而不用征得相对人的同意。在民事合同中，任何一方当事人都无权解除合同，合同的签订要经双方意思表示一致，合同的解除也同样要经双方协商同意。在土地出让合同中，行政机关则可以单方面解除合同。因为行政机关是公共利益的维护者，它可以根据公共利益的需要而单方面解除合同，不用征得对方的同意。单方面解除合同可以作为惩戒制裁手段，在相对人违约时采用，也可以根据公共利益的需要，在相对人并无违约情况下采用。所以，行政合同当事人的特殊性可以通过土地出让合同的以上几个方面来体现。

行政合同内容的特殊性

行政合同内容是为了公众利益，具有公益性，是为了履行公法上的权利和义务而签订的。若合同内容只涉及私法上的权利与义务，则应视为民事合同。由于行政合同的公益性决定其内容必须符合法律、法规的规定，双方都无完全的自由处分权。而民事合同不然，根据新的合同法第五十二条的规定，只要民事合同不违反法律、行政法规的强制规定，就应合法有效。下面我们根据农村计划生育行政合同的内容来全面分析行政合同的特殊性：

1、行政主体享有的主要权利：⑴对签约村民的选择权。对于计划生育行政合同而言，如没有法律规定的理由和依据，一般不能拒绝行政机关选择其为相应行政合同的当事人，作为村委会辖区育龄村民一般不能拒绝该村委会选择其为合同的另一方当事人。⑵对合同履行的监督权、指挥权。在计划生育行政合同的执行过程中，为确保签约村民的行为符合人口与计划生育等法律、法规的规定，村委会对行政合同的履行有监督和控制的权力，在某些情况下对合同的具体执行有指挥权。行政主体这一权力来自于其维护公共利益的职责。⑶单方变更、解除行政合同权。在计划生育行政合同履行过程中，基于国家人口与计划生育等法律、政策的变更和公共利益的需要，在不经签约村民同意的前提下有权变更合同的部分具体条款或者解除合同。⑷违约制裁权。制裁权是行政机关保障行政合同履行的一种特权，对不履行或不适当履行合同义务的签约村民的制裁权。行使这项权力的主要目的是保证计划生育事务的实现。⑸对行政合同的解释权。在合同履行过程中，有可能发生双方对原订合同条款理解分歧或者条款规定不明确的问题，就有必要对合同进行解释。

2、行政主体承担的主要义务：⑴承诺兑现义务，兑现其在行政合同中承诺的免费的计划生育服务和计划生育扶助奖励等政策。⑵给予签约村民物质损害赔偿或补偿义务，如违反合同的约定或不当变更、解除合同，给村民造成合法权益损害的，应承担赔偿或补偿责任。⑶向签约村民宣传人口与计划生育法律、法规和政策，普及人口与计划生育科学知识，教育村民优生优育、树立生殖保健意识等。⑷协助政府落实法律、法规和国家政策规定的对签约村民奖励与优待的规定。如协助政府申报落实农村独生子女升省内大学文化课成绩加10分和农村“两户”（即独生子女户和两女户）办理养老储蓄等优待政策。⑸协助政府开展计划生育技术服务，如协助计划生育技术服务机构开展妇女病的普查、诊治。⑹开展避孕节育方法知情选择，让签约人群在充分知情的前提下，选择适合自己身心的避孕节育措施。⑺组织村民参与人口与计划生育方案的制定、落实。如组织签约村民参与讨论、制定计划生育村民自治公约。⑻通告人口与计划生育有关情况和信息，让签约人群享有知情权。

3、行政相对方享有的主要权利：⑴依法生育权，村民有生育或不生育的自由，享有法律上的平等生育权，有实行计划生育的权利，有依法收养的权利。⑵生殖健康服务权，主要有获得科学知识和信息的权利、获得避孕节育、生殖保健技术服务、咨询、指导的权利，和患有不孕症的育龄夫妻获得咨询、指导与治疗的权利。⑶实行计划生育男女平等权，女性与男性在实行计划生育方面地位平等，双方都有要求实行计划生育的权利。女性与男性有同等的参与权、决定权。⑷知情选择权，通过提供的充分有效的计划生育和避孕方法的信息，介绍的各种避孕方法的效果、优缺点和适应对象，使需要采取避孕措施的育龄夫妻在充分了解情况的基础上，自主、自愿且负责任地做出决定，选择安全、有效、适宜的避孕措施。⑸健康及安全保障权，对于实行计划生育的村民怀孕生育期间应享有健康安全及劳动保护等权利，即向育龄夫妻提供的避孕药品、工具应当安全、可靠；提供的节育技术服务应当保障受术者的安全、健康等。⑹获得奖励、扶助、社会福利、社会保障、社会救助权，如农村独生子女家庭可获得一次性养老储蓄金，农村独生子女家庭成员身患重大疾病或者伤残、死亡时可获得国家的救助等。⑺免费享受基本项目的计划生育技术服务的权利。⑻实行计划生育的其他合法权益受法律保护权。⑼法律救济权。如签约村民计划生育合法权益受到侵害时，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

4、行政相对方承担的主要义务：⑴全面履行义务，按照合同的约定，全面履行合同所确定的全部条款，如果发生客观情况导致行政合同不能履行或者不能完全履行时，应当与村委会协商一致后，才能变更或者解除计划生育行政合同。⑵接受指挥、监督义务，在履行合同过程中，必须接受村委会实施的计划生育管理行为和监督检查，无正当理由不得拒绝。⑶依法生育的义务，生育须遵守相关法律法规，如依法结婚后始得生育；禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性人工流产等。⑷夫妻双方共同承担实行计划生育的义务，自觉执行人口与计划生育法律法规，主动落实避孕节育措施。男性应当参与计划生育，主动承担避孕节育措施的落实。⑸自觉落实避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导的义务。自觉落实避孕节育措施，可以防止非意愿妊娠，避免和减少人工流产，有利于保护妇女身心健康。

根据计划生育行政合同内容可以看出，行政合同的内容是为了履行公法上的权利与义务而签定的公益性合同，从而体现出行政合同内容的特殊性。

行政合同目的的特殊性

行政合同又称行政契约虽具有公益性和行政主体特殊性，但合同双方必须以意愿一致为前提，意愿一致并不等于双方追求的目的相同，行政主体签订行政合同的目的是为了执行公务，行政相对人则是为了营利。如下叙述便可说明行政合同目的的特殊性：

进入20世纪以来，西方的国家目的观发生了深刻的变化。在资本主义初期，权力被视为必要的“恶”，人们关注的是对权力的消极控制，主张“最小政府，最好政府”，国家行政主要限于治安、防务、收税等消极规制行政上，被称为“夜警国家”。而到资本主义发展的中后期，社会事务日益复杂，“人民的要求比过去年代的标准高得多。人们期望政府不但维持秩序并且能取得进步。人们还有一种普遍的信念，即明智的和指导有方的政府能消灭贫困，防止严重的失业，提高全国的生活水平，实现社会的迅速发展。”参见《不列颠百科全书》第15版，转引自《宪法》，上海社会科学法学研究所编译，知识出版社1982年版，第352页。国家目的观的改变使得政府在两方面扩张权力，并导致了行政合同的应用。一方面，随着市场经济向纵深发展，市场的弱点逐渐暴露，社会不公现象导致的社会矛盾日趋激烈，为解决市场失灵，政府广泛地介入社会经济生活。而契约是市场交换的基本形式，市场经济是契约经济。政府在介入经济生活的过程中，必须适应市场的内在要求，避免权力对市场秩序和规则的破坏，以契约形式推行公务无疑是一种合适的方式。另一方面，为实现社会的公正与和谐，福利国家成了西方在战后行政的目标，“行政作为国家政治的一个组成部分，也尽量使其民主基础得以充实，最终在观念上，只有实现对国民的‘福利’，国民的权益及人权的保障才能承认它的存在”。〔日〕室井力 著：《日本现代行政法》，吴薇 译，中国政法大学出版社，1995第1版，第8页。福利行政带来了行政职能的扩张，面对大量的行政新领域，尤其是给付行政，必然需要与之相应的行政方式。“往昔行政上的高权手段行使之行政处分，遂显得捉襟见肘。为求行政任务之圆满达成，不得不倾向使用多样化的手段，故合法范围内，自由选择行政处分或公法契约之方式，渐为行政机关所需要。”〔台〕罗传贤 著：《行政程序论》，五南图书出版有限公司，2000年9月第1版，第201页。另一方面，再以国有土地使用权出让合同为例，政府出让土地使用权一部份是为了公众利益修建公众设施、而行政相对人却是为了在土地出让合用中盈利。

行政合同履行的特殊性

由于行政合同自身的特征，决定了该类合同在订立和履行中受法律、法规规定的程序约束要比一般的民事合同要复杂的多，其生效条件和履约条件要遵循严格的程序和法定要求，不能仅以当事人的合意作为合同成立和履行的唯一依据，行政合同内容除少部份受民法调整外，总体上受行政法调整，内容客观、适度、合符理性是行政合理性原则，此原则产生的主要原因是由于行政自由裁量权的存在。自由裁量权是指在法律规定的条件下，行政机关根据其合理的判断，决定作为或者不作为，以及如何作为的权力。所以，在行政合同的履行、变更或解除中，行政主体享有行政优益权。同时，在某些特殊紧急情况下，出于国家安全、社会秩序和公共利益的需要，行政主体可以采取没有法律依据或与法律相抵触的行政措施。如下论证说明行政合同履行的特殊性：

行政合同是为了公益而签订的带有民事（如果不赞同民商合一，说商事合同也可以）合同色彩的合同，当公益不可能实现时，行政主体有权变更或是撤销合同，这个其实是符合民法的根本违约的救济的。但是，行政主体也可以强制履行，这个在私法性质的民法中是不被允许的，但是很奇怪的是，我国就规定了实际履行原则，但是这并不能说是行政主体也可以强制履行的原因，因为实际履行原则仅仅是一种请求，被拒后，还有其他救济，但是行政主体也可以强制履行是一种行为强制，所以带有行政权性质

总之，行政法是调整行政权的法律，保障公益，同时又不伤及私益是其宗旨，送依还规定了行政优益权的救济——行政复议或是行政诉讼，并且公益确定也在予法院。

行政合同纠纷处理的特殊性

行政合同纠纷的解决有别于民事合同，其法律救济不应适用民事诉讼程序。目前，根据我国解决行政争议的体制，行政合同纠纷只能根据行政复议法的规定提起行政复议和根据行政诉讼法的规定提起行政诉讼。下面我们将对行政合同纠纷处理的特殊性进行进一步说明：

由于行政合同既具有行政性又具有合同性，行政机关既是行使行政管理职责的行政主体又是行政合同的一方当事人，这就决定了行政合同的纠份处理具有了独特的方式。一方面，行政机关可以根据法律、法规的具体规定行使对行政合同的检查、监督、管理权，可因法律、法规的规定和社会公共利益的需要单方面决定对合同内容进行变更、解除和对不当履行的行政相对人进行处罚，这种单方面的行政权力的行使，实质上是行政主体依法履行其法定职责的一种方式，该种处理既是行政机关的法定权利也是法定义务，而且对该处理行为也没有妥协的余地，行政机关可按通常的对行政相对人进行行政处理的程序进行处理，即根据相应的行政法律、法规的具体规定，按照行政处理的立案、调查、告知权利、听取陈述和申辩、听证、处理和执行等程序进行处理，行政相对人不服处理决定的，可依行政复议法的规定申请行政复议或者依行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼；另一方面，由于行政合同的合同性，对可依法进行协商的合同条款在履行中发生争议的，可由行政机关与行政相对人在法律、法规规定和行政主体的权限范围内协商解决，协商不能达成协议的，可由行政机关单方作出处理决定。针对行政相对人一方提出的变更、解除合同的要求，行政机关可作出同意变更、解除的决定或者不同意的决定，这种决定的作出也可视为一种行政作为。对该决定不服，行政相对人也可提出行政复议或者行政诉讼。由于行政机关本身属一方当事人，因此，切实保障当事人的陈述、申辩权具有十分重要的意义，在具体操作时，应严格执行回避制度，注意调查人员与处理人员的分离，由比较超脱的人员主持听证等科学、规范的处理程序，以保证处理行为的公正性，切实保障作为弱势一方的行政相对人的合法权益。

目前，由于我国尚未有符合行政合同争议处理的完备的复议制度和行政诉讼程序，行政复议机关和人民法院只能根据行政复议法和行政诉讼法以及最高人民法院的有关司法解释确定的原则，参照有关普通行政复议和行政诉讼的处理程序和方式进行复议和审判，结合行政合同的具体内容，通过对行政机关行政处理行为的合法性进行审查，对行政处理决定证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序的，可予以维持，对事实不清、主要证据不足和违反法定程序以及超越职权和滥用职权的处理决定应予撤消，对行政机关不履行法定职责的可责令其履行，对其中有关合同条款的争议在符合法律、法规的规定范围内，行政复议机关和人民法院可进行调解处理。

参 考 文 献

1、学苑出版社，季安照，《行政法与行政诉讼法》，张树义著：《行政合同》，中国政法大学出版社1994年版

2、中国政法大学主办的"行政法学研究"季刊，《合同法》

3、同1

4、1990年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国行政诉讼法》，1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过《中华人民共和国行政复议法》，北京大学出版社，罗豪才《行政法学》

5、同1