目 录
一、我国行政赔偿制度的制度构架
（一）法理依据
（二）产生行政赔偿的主要要件
（三）行政赔偿的执行
二．我国行政赔偿制度存在的问题及原因
（一）行政赔偿范围过小
（二）行政赔偿标准过低
三．我国行政赔偿的制度完善
（一）扩大我国行政赔偿的范围
（二）应改革行政赔偿的标准
总结
参考文献
内 容 摘 要
1995年1月1日《国家赔偿法》正式实施，标志着我国在法律层面上确立了行政赔偿制度；2010年4月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》，更加完善了我国行政赔偿制度。但在实践运行中我国行政赔偿制度也显示出一些问题，主要体现在赔偿范围过窄、赔偿标准过低等方面。笔者希望通过对行政赔偿制度构架的分析，客观看待我国行政赔偿制度现状，从维护赔偿请求人的权利出发，提出立法完善的建议，以尽可能扩大公民权利受保护的范围，增强公民权利受保护的力度，完善公民权利保护的保障机制，进而全面充分地保护公民的合法权益。
关键词：行政赔偿制度 范围 标准
论行政赔偿制度
一、我国行政赔偿制度的制度构架
（一）法理依据
行政赔偿制度是国家赔偿制度中的一部分，在我国，1994年5月12日，《中华人民共和国国家赔偿法》的颁布，标志着我国在法律层面上确立了行政赔偿制度；2010年4月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》，更加完善了我国行政赔偿制度。《中华人民共和国国家赔偿法》从第二章的行政赔偿范围、第四章的赔偿方式和计算标准、第五章其他规定、第六章附则把行政赔偿作了明确细分的规定。但作为一类法律制度的集合，其价值任务远非一部法律所能承载，而必须由一系列法律共同完成。《中华人民共和国宪法》，1989年《中华人民共和国行政诉讼法》，以及大量的涉及公权力运行的其他行政法律，构成了行政赔偿制度启动范围、运作方式以及法律后果的系统性规范。宪法及其指导下的行政法律体系共同界定并体现了国家行政赔偿制度的原则立场，该原则立场指导于行政赔偿制度，对该制度的各个方面起到全面的定位和审视作用。
（二）产生行政赔偿的主要要件
1．行政侵权行为的主体和客体
一般认为，行政赔偿主体是构成行政赔偿制度的主体要件。行政赔偿主体是执行行政职务的行政机关及其工作人员，其中“行政机关”除了国家行政机关，也包括国家行政机关授权执行自己部分职能的其他社会团体或组织；“工作人员”不仅包括行政机关中的工作人员，也包括受行政机关授权或委托从事公务的人员。行政赔偿主体行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关负责赔偿。客体是相对主体而言的，以主体为参照才能确立客体。行政赔偿客体是指当行政赔偿主体在行使行政职权的过程中，受到侵害的公民、法人或者其他组织。根据《中华人民共和国国家赔偿法》规定，受害的行政赔偿客体有权要求赔偿，成为赔偿请求人。
2．行政侵权的行为以及造成损害的结果
具体的行政赔偿行为是构成行政赔偿的行为要件，是行政赔偿中最根本的构成要件。只要国家机关工作人员的行为具有执行职务行为，且在执行职务过程中给公民、法人和其他组织的合法权益造成实际损害的（包括人身损害与财产损害、物质损害与精神损害），且侵权行为与损害结果之间具有内在的、本质的必然联系，就应产生行政赔偿。对国家行政机关工作人员借职务之便为自己谋利的行为所造成的损害，不具备执行职务的外观，因此不属于执行职务行为。对此，国家不负赔偿责任，而由行为者个人负责；对不受法律保护的权益，即使受到损害，国家也不赔偿；因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家也不赔偿；以及法律规定的其他不予赔偿的情形。
（三）行政赔偿的执行
行政主体对行政客体的合法利益造成了实际损害的，按照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，行政客体作为赔偿请求人，应先向作为赔偿义务机关的行政主体递交赔偿申请书提起行政赔偿，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。如若赔偿义务机关拒绝赔偿，赔偿请求人可以向上级机关提请行政复议或向法院提起行政诉讼。最后在对赔偿请求人进行实际赔偿时，以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复损坏物原状的，予以返还财产或者恢复损坏物原状。
二、我国行政赔偿制度存在的问题及原因
（一）行政赔偿范围过小
1．共有公共设施致害行为被排除在行政赔偿范围之外
我国关于是否将公共设施侵权纳入行政赔偿范围的争议一直以来就有很多的争议。从目前的国家赔偿法来看，只是将行政违法行为纳入行政赔偿范围，也就是具体行政违法行为，公共设施侵权造成损害目前并不在行政赔偿范围之列。我国在关于国家赔偿法的解释说明中指出:“关于邮电、医院等国有企业、事业单位、桥梁、道路等国有公共设施，因设置、管理欠缺发生的赔偿问题，不属于违法行使职权的问题，不纳入国家赔偿的范围。受害人可以依照民法通则等有关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。从这里看出与日本不同的是我国比较强调公有设施的归属权，也就是说公共设施侵权赔偿并不在行政赔偿范围之内，只是将这一点列入民事赔偿范围。这样的规定与当时的社会背景是密不可分的，当时正处于政企分开的阶段，处于社会的转型时期，产权归属不够清晰，所以不适合将公共设施侵权纳入行政赔偿的范围。
2．行政不作为行为引起的损害赔偿没有纳入赔偿范围
行政不作为，是指行政主体及其工作人员有积极实施法定行政作为的义务，在法定期间或合理期间内，有能力、有条件履行的情况下而处于“故意”，或者“过失”没有实际履行（包括没有正确履行）行为的状态。现行《中华人民共和国国家赔偿法》没有规定行政不作为，给公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，国家有赔偿责任，但其也没有将行政不作为违法侵权问题排除在国家赔偿范围之外，人们一般按照《中华人民共和国国家赔偿法》中的一些概括性规定，将违法侵权的行政不作为纳入国家赔偿的范围。2001年7月，最高人民法院在《关于不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》中，明确了由于公安机关不履行法定行政职责，致公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。我们据此可以得出推论，行政不作为行为给相对人的合法权益造成实际损害的，国家应承担赔偿责任。
行政不作为未能纳入行政赔偿范围之内，造成了一系列不良的影响，使得在实际中行政不作为造成的侵权损害也被排除在行政赔偿之外。虽然在相关法律的解释说明中有过涉及，一定程度上可以改变这样的状况，但是因为在法律上没能明确的规定，所以往往在实际赔偿中受到诸多的限制，并不利于保护公民的合法权益。我们知道行政不作为的忽视不仅仅在行政赔偿制度方面造成影响，在行政监督等其他方面也一直属于困扰的因素之一，所以将行政不作为侵权也纳入赔偿范围有利于国家监督制度的完善。
3．现行赔偿制度缺乏精神损害赔偿金赔偿的规定
《中华人民共和国国家赔偿法》对精神损害赔偿只规定了三种形式，赔礼道歉、恢复名誉、消除影响，没有制定对精神损害实行赔偿金赔偿的法律制度规定，所以执行起来难以操作，基本上和没有赔偿一样。2001年3月10日，最高人民法院公布了《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》，大大拓宽了民事精神损害赔偿的范围，明确了赔偿数额的确定办法，为用赔偿金赔偿精神损害提供了法律依据，同时也反映了这一规定对人们精神上的关爱与呵护。但在民事精神损害赔偿制度获得重大突破的同时，我国有关的行政立法却没有给予相应的配合。最突出的表现是《中华人民共和国国家赔偿法》没有进行修改，将精神损害用赔偿金赔偿写进法律条文，这就使得公民在面对行政机关的侵权行为时，对自己受到的严重精神损害无法请求赔偿，合法权益得不到有效的法律保障，而且法院在审理此类案件时往往陷入尴尬的境地。正如前两年被各大媒体关注的“麻旦旦处女嫖娼案”，县公安局无任何理由对一个无辜的少女进行威吓、殴打，将其非法拘禁两天，强迫其承认有卖淫行为。这对于十九岁的受害人“麻旦旦”来说，精神上受到的损害要远远大于物质上的损害，而法院仅判决物质损害赔偿金74.66元，误工费、医疗费9135元。对受害人提出的精神损害赔偿金不予支持，如此少的赔偿金怎么能弥补一个无辜少女心灵上受到的巨大创伤呢？但是法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定作出的判决并无不当。因此，此案说明我国用赔偿金赔偿精神损害的行政赔偿制度立法存在空白。本案中500万元巨额精神损害赔偿请求的提出，鲜明的把精神损害行政赔偿问题摆在了我国司法界的面前。因此，很多学者和法律工作者建议，随着我国经济的发展以及法治水平的逐渐提高，目前应考虑采用补偿性原则来制定赔偿标准，即按照实际损失额进行赔偿，并在一定条件下考虑精神损害用赔偿金赔偿。
（二）行政赔偿标准过低
国家赔偿标准是指国家赔偿义务机关赔偿受害人支付赔偿金时的适用标准。如何确定国家赔偿的标准，直接关系到受害人的合法权益受保护的程度，是一个较为复杂的问题。世界各国难以形成统一标准，各国根据基本国国情，确立了不同的赔偿标准：其一是惩罚性标准，国家赔偿的数额大于受害人所受的损失，对侵害方具有处罚性。即侵害方除向受害人赔偿足以弥补受害人所受损失的费用外，还应支付一定的惩罚性费用。其二是补偿性标准，即侵害方按照受害人所受的实际损失进行赔偿，以示补偿。其三是抚慰性标准，即侵害方不可能对受害人的全部损失作充分的赔偿，而只能在全部损失范围内尽可能赔偿受害人的损失，以示抚慰。
《国家赔偿法》第26条、27条和第28条分别对侵犯人身自由、生命健康权和财产权的金钱赔偿标准和计算方法作出了规定。综合来看，行政赔偿的标准过低，其原因在于:第一，人身损害中，只赔身体损害，而将精神损害排除在外。第二，在财产权损害方面，只赔直接损失，而将间接的财产损失排除在外。第三，立法时，决定赔偿标准的出发点是抚慰性的赔偿，而不是惩罚性和补偿性的赔偿，例如，对侵犯公民人身自由的损害赔偿，《国家赔偿法》第26条规定，按照“国家上年度职工日平均工资”计算。
三、我国行政赔偿的制度完善
（一）扩大我国行政赔偿的范围
1．建议将公有公共设施造成的损害纳入行政赔偿范围
为强化国家行政机关及其工作人员对公有公共设施进行精心设置和日常管理，最大限度地减少和避免因管理不到位造成公有公共设施致害事件的发生，应把公有公共设施致害造成的损失纳入行政赔偿范围。将公有公共设施致害造成的损失纳入行政赔偿范围，可从多方面促进社会公用事业的快速优质发展，增强管理部门和维护管理者的责任意识，才能体现公共负担平等的原则和“有权利必有救济，有损害即应赔偿”的法治精神。公共设施有的属于独立企业法人或事业法人单位，这类的公共设施是一般的民事主体，受害人可以要求民事赔偿。而由国家机关设置并由国家机关实施管理的公有设施致害引起的赔偿，应当属于国家赔偿的范畴。因为这种设施的管理涉及公权力，管理是行使公权力的一种形式，应当列入国家赔偿的范畴。
2．建议将行政不作为纳入到行政赔偿范围
行政不作为，可以说是一种腐败行为，它以消极的、间接的方式对行政法律关系发生作用，侵犯的是社会的政体利益。它有隐蔽性，对法律适用和法律监督带来了极大的不便。如果仅以学者或者法官对行政不作为的认识，用来作为受理和审理行政不作为赔偿案件的依据，显然违反了我国的审判原则，也容易引起争议。因此，以完善立法来科学的界定行政不作为，为行政不作为的行政赔偿制度提供法律依据，对建立和实施行政不作为赔偿制度起到推动作用。由于我国行政赔偿救济法律还有不规范地方，行政不作为领域存在法律空白，使大部分行政不作为行为侵害到公民合法权益得到法律的保护。因此，建议在《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国国家赔偿法》及其相关行政法律规范中增设有关行政不作为的条款，明确行政不作为的行政赔偿责任。我认为在法律上对行政不作为加以明确规定，是建立和实施行政不作为国家赔偿制度的重中之重。
3．建议将精神损害赔偿纳入到行政赔偿范围
在我国民事赔偿中，精神损害赔偿制度已正式确立，在行政赔偿中，也应确立对受害人精神损害赔偿制度，使法律的规定具有一致性，从而达到法律内容的统一与完整。我认为可以从下面这一制度加以完善：即合理确定精神损害赔偿标准和确立精神损害赔偿为辅助性赔偿原则。具体实践当中，应当与民事精神损害赔偿额的确定标准相一致，即也应当结合侵权人的过错程度、侵权行为所造成的损害后果、侵害的手段、场合、行为等具体情节、受害人所在地的平均生活水平等因素综合确立。
（二）应改革行政赔偿的标准
确定行政赔偿标准的原则，世界各国因国情不同，持不同的原则，主要有三种：一是惩戒性原则，指不仅要赔偿受害方蒙受的所有损失，还要为自己的侵权行为支付惩罚性的费用。二是补偿性原则，指行政侵权方要赔偿受害方的实际损失，使受害方的权益恢复到侵害前的状态。三是抚慰性原则，即行政侵权方仅对受害方作象征性的抚慰。我国行政赔偿采用的是抚慰性原则，体现了行政赔偿制度初创和过渡时期的特征。随着社会经济的发展，人民生活水平的提高，科学、合理地确定行政赔偿的标准很有必要。可以根据补偿性原则确立行政赔偿标准，对特定损害增加惩罚性赔偿金。惩罚性赔偿金的赔偿标准，主要针对性质比较恶劣的违法行政行为。改革提高赔偿标准有助于遏制违法行政行为，有效扩增行政赔偿的功能。
总结
近年来，关于行政赔偿方面的文章发表得很多，大多从赔偿范围、赔偿标准方面剖析其制度的缺陷，本文也是围绕这几个方面来论证的。例如在行政不作为侵权与民事侵权、刑事侵权交叉时，赔偿责任的认定方面，笔者结合司法实践以及最高法院的批复，建议根据行政不作为在损害发生过程和结果中所起的作用，由行政机关承担全部责任或者进行责任分担。总之，我国行政赔偿制度的演变同其整体法治的发展进程密不可分。一方面，法治水平决定了行政赔偿制度的水平。另一方面，行政赔偿制度的进步客观上也推动和说明了，中国政府对国民责任的加强及其法治与人权事业的改善。尽管，从客观归责和结果公平的法律责任上说，新《国家赔偿法》所确立的行政赔偿制度尚有不足，但同原法律相比，新法律的进步显而易见。与此同时一，考虑到旧观念阻碍、行政成本上升、配套制度落实等因素，新《国家赔偿法》所确立的行政赔偿制度在实施中必定会任重道远!
参 考 文 献
[1]文章来源：中国法律网，《国家赔偿中行政赔偿的现状》，发布时间2010年7月27日。
[2] 文章来源：互联网，匿名，《论行政赔偿的构成要件》。
[3] 胡仕浩. 国家赔偿法修改的新精神和新内容[J]. 人民司法. 2010(23)
[4] 石佑启：《行政不作为引起的国家赔偿责任探讨》，《行政法学研究》，1998年第4期。
[5] 中华人民共和国最高人民法院公报;2001年04期
[6] 杨立新，杨帆：《法学家》，2001年05期。
[7] 丁金蔡：《行政精神损害赔偿立法的必要性探讨》，《行政与法》2003年第3期。
[8] 文章来源：互联网，《国内外行政赔偿制度比较》，发布日期2012年10月1日。
