一、当前预算外资金管理存在诸多严重问题的原因分析
二、预算外资金规范化管理的基本内涵和基本原则
三、预算外资金规范化管理的具体对策
内 容 摘 要
预算外资金的快速增长，对经济的发展起了积极作用，如弥补了财政资金的不足，兴办了一些公益事业，促进了经济搞活，等等。但是，目前预算外资金的管理存在诸多问题，危害很大，不仅扰乱了财经秩序，滋生了腐败行为，影响了社会风气，而且严重冲击着国民经济生活，导致分配秩序被扰乱，乱收费、乱摊派、乱罚款屡禁不止。针对这一情况,对造成这种现象原因进行分析：有别于税收的预算外资金管理制度；缺乏统一、科学、规范预算外资金管理体制和全国性法规；经济体制改革过程中，随着权力和利益的不断下放，各地方、各部门和各单位的积极性调动起来了，但是，相应的管理、规范措施没有及时配套；各级政府之间、政府各部门之间职能划分不明确，各自有不同的投资倾向；预算外资金管理的有关部门之间分工的不规范、不科学和不协调。而预算外资金管理是一个资金运行过程，要建立一套可操作性、科学性的政策、体制、制度和标准去保证资金的高效运行。为确保预算外资金规范化管理坚持统一性原则，完整性原则，效率性原则，公开性原则。对预算外资金规范化管理提出了具体对策：对纳入预算管理的预算外资金逐步实施费改税管理；建立规范的预算外资金立项、征收、管理、支出、检查综合管理体制，使预算外资金立项、征收、支出、管理、检查的综合协调，预算外资金管理部门之间的分工协调与配合；建立严格规范的预算外资金立项审批制度；建立规范的预算外资金征收、支出管理体制；建立规范的预算外资金财政专户管理体制；建立规范的预算外资金监督检查体制，积极推进预算外资金管理法制建设。
浅谈预算外资金的规范化管理
预算外资金是国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门(集团)和政府委托的其他机构为履行或代行政府管理职能，依据国家法律、法规、和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入国家预算管理的各种财政性资金，具体范围包括：
各种行政事业性收费、基金及附加，以及罚没收入、政府接受的各种捐赠资金等。改革开放以来，预算外资金的快速增长，对经济的发展起了积极作用，如弥补了财政资金不足，兴办了一些公益事业，促进了经济搞活，等等。但是，目前预算外资金的管理存在诸多问题，危害很大，不仅扰乱了财经秩序，滋生了腐败行为，影响了社会风气，而且严重冲击着国民经济生活，导致分配秩序被扰乱，乱收费、乱摊派、乱罚款屡禁不止。
针对这一情况，如何采取有效措施，进一步规范预算外资金的管理，笔者分析如下：
一、当前预算外资金管理存在诸多严重问题的原因分析
多年来，我国预算外资金急剧膨胀，并且存在诸多严重问题。其原因是复杂的，主要表现在：
1、有别于税收的管理制度是造成预算外资金管理困难、问题严重的根本原因。预算外资金是凭借国家赋予的权力而取得的收入，具有税收的性质，本应将它纳入预算管理，但却排除了预算管理的形式，实行的是有别于税收的管理制度，早在1983年，预算外资金就被解释为“部门所有、自收自支、自行管理”的资金。在地方部门自来，预算外资金属他们自主支配的资金，国家加强对预算外资金的管理，也只应限于预算外的管理形式，不应象管理税收那样，统一性、规范性、透明性、公共性很强。在这种思想支配下，难免对国家加强管理的规定阳奉阴违，各行其是、乱收滥用。
2、缺乏统一、科学、规范预算外资金管理体制和全国性法规，是预算外资金管理混乱，问题严重的关键原因。
3、经济体制改革过程中，随着权力和利益的不断下放，各地方、各部门和各单位的积极性调动起来了，但是，相应的管理、规范措施没有及时配套，是预算外资金问题诸多的重要原因。
4、各级政府之间、政府各部门之间职能划分不明确，各自有不同的投资倾向是预算外资金投资失控的直接和深层次原因。
5、预算外资金管理的有关部门之间分工的不规范、不科学和不协调，加剧了预算外资金问题的存在和发展。
二、预算外资金规范化管理的基本内涵和基本原则
(一)预算外资金规范化管理的基本内涵
按照市场经济发展的要求和国家财政预算完整性原则，我国预算外资金管理的最终目标应该是将预算外资金全部纳入财政预算统一管理，保证体现政府资金收支活动的预算的完整性，并且把纳入预算管理的行政事业性收费、基金逐步改为征税，或取消收费、基金项目，形成以税收为主，利、费、债为辅的财政收入分配体系。预算资金管理作为一个资金运行过程，包括立项、征收、管理、使用和监督等各个环节，自始至终必须有一套可操作性、科学性的政策、体制、制度和标准去保证资金的高效率运行。具体包括：科学地制定预算外资金管理的近远期目标；科学、规范地界定预算外资金的性质、含义和范围，明确预算外资金的管理范围：预算外资金管理政策上规范化，各地区、各部门和各单位不能各行其政；预算外资金管理体制上规范化，各级政府之间、各部门、单位之间在预算外资金的立项、征收、管理、使用和监督方面职责、权限明确；预算外资金管理政策和管理体制全国必须统一，具体管理制度可同各地区、部门、单位因地制宜。
(二)预算外资金规范化管理的基本原则
1、统一性原则。各部门、各单位的预算外资金是财政性资金，必须由各级财政部门分级统一管理，彻底改变过去由各部门、各单位自收自支、各行其政的作法。这是第一层次的统一，即预算外资金本身的统一管理。随着预算外资金管理的逐步规范，同属于财政性资金的预算内、预算外资金要统一纳入国家预算，两者最终并轨，这是更高层次的统一。
2、完整性原则。按照市场经济公共财政的惯例要求，凡是体现政府分配行为的收支活动都必须在政府预算中完成资金的收支情况，也必须在各级政府的预算外资金收支计划和决算中反映，即作为财政性资金的预算外资金收支必须完整地反映。
3、效率性原则。市场经济要求政府经济行为必须具有高效率，否则应交由市场其他经济主体去执行，由市场自行调节。预算外资金规范化管理；不仅要比过去预算外资金由征收部门、单位自收自支、自行管理效率高，而且作为一项资金的管理，本身也要力求降低管理成本，追求管理效率，提高资金使用效益。
4、公开性原则。体现政府收支分配行为的预算外资金收入和支出必须向社会公开，接受社会的监督和检查。财政部门不仅要加强对预算外资金的管理，而且要会同计划、金融、审计、监察部门加强对部门、各单位预算外资金使用管理情况，接受同级人民代表大会的审批、监督和检查。
三、预算外资金规范化管理的具体对策
预算外资金管理改革的最终目的，是实现预算内外资金管理的最终并轨。而国实现这个过渡，必须通过规范化的管理，逐步控制预算外资金的规模、结构，从立项、征收、管理、支出、监督等方面建立一套严密规范的管理机制，具体应包括以下几个方面：
1、对纳入预算管理的预算外资金逐步实施费改税管理。
收费、基金同税收相比，其严肃性、强制性、规范性方面不如税收，要逐步将一部分收费、基金改为征税，纳入税收管理。可以考虑，将一些公共工程、公共事业的收费和基金合并后改成适当的税种，以税的形式规范名目繁多的收费和基金。比如，可以研究将车辆购置费、养路费、运输管理费等合并，统一开征燃油税；将环境保护方面的一些收费，如排污费、污水处理等统一改征环境保护税：将地方用于城市建设方面的收费、基金和附加等并入城市建设维护税；将教育附加费、教育基金合并后开征教育税；将体现国家主权的资源有偿使用的一些收费并入资源税，等等。
2、建立规范的预算外资金立项、征收、管理、支出、检查综合管理体制。
预算外资金管理体制，是在中央与地方、国家与行政事业单位之间，划分预算外资金管理职责、权限以及预算外资金收支范围的一项重要制度，是有关预算外资金的一系列具体的管理规章、制度和方法的总称，是国家财政管理体制的重要组成部分。
第一，预算外资金立项、征收、支出、管理、检查的综合协调。
财政部门是预算外资金管理责无旁贷的职能部门，银行、税务、物价、审计等部门要配合财政部门共同做好预算外资金管理工作。根据部门、单位财政隶属关系，财政部门对预算外资金实行统一领导，分级管理。
部门单位的行政事业性收费要严格执行由中央、省两级财政、物价部门审批；政府性基金统一报国家财政部审批，重要的报国务院审批。部门、单位征收预算外资金要严格执行财政部门规定的方式，并使用财政部门统一的票据。
各级财政部门按照预算级次，负责管理与本级财政部门直接发生预算缴拨关系的国家机关、事业单位、社会团体(均含直属单位)和企业主管部门(集团)预算外资金的收取、安排和使用，并对预算外资金收支预算(计划)和决算进行审批。对本级各部门、单位的预算外资金实行统一的财政专户管理，建立健全收支两条线管理制度，对本级预算外资金收支活动进行管理，并指导下级财政部门的管理工作。
第二，预算外资金管理部门之间的分工协调与配合。
财政部门是预算外资金管理的职能部门，但是要与规范管理好预算外资金，财政部门必须以得物价、银行、税务、审计等有关部门的密切配合，做好相互间的分工协调，形成部门之间管理上的合力。
在预算外资金立项审批上，项目设立和范围、标准调整的审批权限要一致，由于收费；基金主要体现的是政府职能分配，而不是市场价格分配，因此均应以财政部门为主，物价部门为辅。对于单位经营服务性收费项目的设立及调整以物价部门为主进行审批，其他收费、基金项目的设立及调整以财政部门为主进行审批。
在行政事业收费、基金征收票据管理上，财政部门主要负责属于预算外资金的行政事业性收费、基金征收票据的统一管理，而税务部门主要负责不属于预算外资金的单位经营服务性收费收入征收票据的统一管理，但在两种收费性质的界定上需要财政、税务两部门共同配合。
在财政专户的开设与管理上；银行应该同财政部门配合，依据财政部门的开户许可证，按规定给预算外资金开设预算外资金收入过渡户和支出产，并按财政部门的指令划拨有关预算外资金。
3、建立严格规范的预算外资金立项审批制度。
行政事业性收费和政府性基金是预算外资金的构成主体，因此，控制预算外资金规模和结构的另一重要方面是，要加强行政事业性收费、政府性基金的立项审批管理。预算外资金审批部门要按照国家宏观调控目标和国家产业政策以及有关法律、法规严格审批预算外资金的项目、标准和征收范围等。各地区；各部门收取或提取预算外资金的各项收费、基金必须依照法律、法规和有法律效力的规章制度所规定的项目、范围标准和程序执行。行政事业性收费要严格执行中央、省两级审批的管理制度，征收政府性基金必须严格按国务院规定统一报财政部审批，重要的报国务院审批。
同时，要进一步完善收费、基金的审核权限划分，将收费、基金审批制度同地方税制改革结合起来，将行政性收费立项的审批权统一集中到中央一级，与此同时，赋予省级地方政府一定的地方税立法权，地方税经过省级人民代表大会审议通过后方能实施。这样，既有利于强化中央宏观调控，避免过去地方变相将基金作收费越权处理，地方省级财政部门审批不合理收费时顶不住地方压力等弊端。
4、建立规范的预算外资金征收管理体制。
规范的预算外资金征收管理体制包括以统一征收为主、委托征收为辅的集中征收管理制度和严格的预算外资金票据管理制度。
由于收费、基金涉及的部门单位众多、情况复杂，可以区分不同的情况，采取相应的征收方式。一是对政策性较强，金额较大，并且有后续制约手段的收费、基金，实行由财政部门直接征收，设立收费结算中心，由缴费单位直接到结算中心缴纳费款，不经过原来的执收部门或单位，减少了资金流通环节，也缩短了资金周转时间。二是对于比较分散、数额较大，同样有后续制约手段的收费基金，采取“财政统一开户，执收单位开票，银行就近收款”的征收方式，即财政在银行统一开设预算外资金收入账户，执收单位只负责给缴款单位开具去银行缴款的票据，再由缴费单位直接去银行缴款。三是对收费程序比较复杂，环节比较多，行政管理性比较强的收费，实行委托征收、统一管理的方式。即收费款项由执收单位直接征收，存入单位在银行开设的预算外资金专户。这样，有利于控制财政资金的体外循环、增强政府对收费基金的管理力度，有利于规范征收单位的经济行为、制止乱收费行为，有利于减少征收人员、降低成本、提高工作效率。
收费(基金)票据既是控制收费(基金)收入，也是监督执收单位合法收费的有效手段。因此，各部门、单位收费必须使用中央或省级财政部门统一印制或监督的票据，财政部门应建立健全收费(基金)票据的领用、核销和定期检查制度，以票管费，杜绝由于票据混乱而产生的乱收费现象。
5、建立规范的预算外资金支出管理体制。
对预算外资金实行类似于预算管理的收支预决算管理制度，逐步从管理方式上为预算内外资金管理的并轨创造条件。各部门、各单位按规定编制预算外资金收支计划和单位财务收支计划，报财政部门审核。财政部门根据各部门、各单位的财务收支计划和预算外资金收支计划，对预算内外资金进行统筹运用和管理，促使和保证部门、单位的预算外资金支出同国家宏观调控目标、国家产业政策等一致。年终财政部门要对各部门、各单位预算外资金收支决算进行审批，凡不符合法律、法规和财务会计制度规定的，要及时纠正并予以调整。
各部门、各单位要严格按国家规定和经财政部门核定的预算外资金收支计划和单位财务收支计划合理使用预算外资金，预算外资金的各项支出要分别在单位有关的财务报表反映和说明。专项用于公共工程、公共事业的基金和收费，以及其他专项资金，要按计划和规定用途专款专用，由财政部门审核后分期拨付资金；用于工资、奖金、补贴、津贴和福利等方面的支出，必须严格执行财政部门核定的项目、范围和标准：用于固定资产投资的支出，要按国家规定立项，纳入国家固定资产投资计划，并按计划部门确定的国家投资计划和工程进度分期拨付；用于购买专项控制商品方面的支出，要报财政部门审查同意后，按国家有关规定办理控购审批手续。
6、建立规范的预算外资金财政专户管理体制。
预算外资金财政专户是财政部门在银行设立的、类似于预算内资金国库的预算外资金专门账户，用于对预算外资金收支进行统一核算和集中管理。对于原来各执收单位在银行开设的预算外资金收入过渡户必须重新清理整顿。对采取前两种征收方式<即由财政部门统一直接征收方式和由财政统一开户、执收单位开票、银行就近收款方式)的预算外资金单位(执收单位)一律取消收入过渡户；对采取第三种征收方式的预算外资金执收单位，经财政部门批准，可在指定银行设立一个收入过渡户。收入过渡户只能发生预算外资金收入上缴款项，按照财政部门的有关规定及时足额地将收入过渡户中款项上缴财政专户。各部门和各单位只能在一家银行设立预算外资金支出账户。支出账户只能发生预算外资金支出款项，由财政部门按照预算外资金支出计划，从财政专户中拨入支出账户，由部门和单位按规定用途使用。
预算外资金财政专户管理工作涉及各家商业银行，银行应该象重视国库账户管理工作一样，重视财政专户的开设、管理工作，同财政部门密切配合，做好预算外资金的入户和拨付工作。单位预算外资金账户(指预算外资金支出账户和有收入过渡账户)的开设必须有财政部门的许可批文，而且同单位的基本账户的开设结合起来，即两者必须在同一银行开户，这样便于财政、银行部门对单位预算内、外资金收入和支出的统一管理和监督。
7、建立规范的预算外资金监督检查体制，积极推进预算外资金管理法制建设。
一是加强部门内部管理监督。各部门和各单位要根据国家的规定，进一步完善预算外资金管理及核算制度，健全内部监督约束机制，定期对预算外资金的收取、使用账户管理等方面的工作进行自我检查。
二是加强财政部门的监督。各级财政部门要建立健全相应的检查监督制度，定期检查单位预算外资金收支计划的执行情况，定期向同级人民政府报告有关预算外资金使用管理情况，接受同级人民代表大会的审批。
三是加强行政监督。各级计划、金融、审计、监察等部门要根据国家的政策和宏观的管理的要求，认真履行各自的职责，配合财政部门对本级各部门和下级政府预算外资金的收支管理进行监督检查，促进资金的合理使用。
四是严格责任追究。对违反预算外资金管理的部门、单位和个人，要严格依照国家法律、法规坚决予以处罚，维护法律和法规的威严，保障中央政令的统一和畅通。
参考文献：
杨明，《浅谈如何加强预算外资金支出管理》，《财政与税务》2002年第8期
杨建平，《预算外资金管理的难点分析及对策研究》，《陕西财政研究资料》1999年4月
闵宗银，《我国预算外资金研究分析》，《财金研究》2000年第2 期
