浅谈我国行政事业单位专项资金管理
一、行政事业单位专项资金的定义
二、加强行政事业单位专项资金管理的意义
三、我国当前对专项资金管理规定 四、我国行政事业单位专项资金在管理中存在的问题及成因
1、缺乏对专项资金的科学界定。
2、预算编制不够细化。
3、预算编制与执行相互脱节严重。
4、绩效评价机制不够健全，缺乏监管、制约手段。
5、专项资金使用不规范
五、加强我国行政事业单位专项资金使用管理的一些建议
1、科学界定专项资金。
2、确立依据，细化预算。
3、制定中期支出规划，构建政策制定和预算编制充分关联机制。
4、实施专项资金绩效评价，促进专项资金规范核算。
5、强化监督，不断提高专项资金使用效益。
6、进一步完善制度建设，制定专项资金管理办法。
内 容 摘 要
摘要: 随着社会经济的快速发展，我国政府的各种行政支出也在快速增长，专项资金支出总量及所占财政支出比例也有较大提高，对政府各项事业和经济的发展起着坚实的保障作用。针对专项资金在社会中的重要性,通过对行政事业单位专项资金的概念、当前管理现状等进行分析，初步探讨了我国行政事业单位专项资金在管理中可能存在的一些问题及其成因分析，并有针对性地提出了改变现状、解决问题的应对之策。
关键词：行政事业 专项资金 管理
一、行政事业单位专项资金的定义
行政事业单位专项资金是指财政或上级部门拨入行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，实行单独核算、专款专用的资金。
从财政资金预算管理的角度看，在日常操作中，一般采用的是“扣除界定法”，即扣除经常性经费以外的，由财政安排或追加以及上级单位拨付的财政资金，全部作为专项资金。从支出性质分类，专项资金包括个人部分（如：专项补贴、专项奖励等）和公用部分（如：专项购置、专项修缮等）；从支出用途分类，可以将专项资金分为基本建设支出、专项业务费、专项支出购置、专项修缮和其他专项等。在财政部印发的《中央本级项目支出预算管理办法》中规定，项目支出预算是在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划（或专项资金支出计划）。项目按照其性质可以分为基本建设类项目、行政事业类项目和其他类项目。对于地方而言，专项资金分类与中央项目支出分类基本一致，只是在资金来源和使用方面存在一些差别。地方专项资金来源主要是地方财政部门安排的预算内资金、预算外资金、上级补助或上级拨款的资金、政府性基金及转移支付资金等；地方专项资金的使用主要是地方政府承担的基础设施建设和发展及其他专项事业支出等
二、加强行政事业单位专项资金管理意义
加强行政事业单位专项资金的有效管理不仅是对资金使用者的监督，同时也是对保证社会公益事业的有序发展奠定基础。
1、加强专项资金使用管理，可以对资金的流向进行监管，防止由于随意使用、不按预算执行而产生专项资金的非专款专用，减少资金的流失。
2、加强专项资金使用管理，同时也促进财务部门对资金的监管并加强企业财务的内部控制，完善企业内部资金使用程序，防止发生会计人员及相关人员的违法事例。
3、加强专项资金使用管理，提高对内部审计的重视，可以为决策者提供资金使用情况及建议，更好地为专项资金有效使用提供保证，从而提高资金的使用效率。
三、我国当前对行政事业单位专项资金管理规定
根据当前《行政单位会计制度》和《行政单位财务制度》规定，行政单位支出根据资金管理要求分为经常性支出和专项支出，经常性支出和专项支出的具体项目包括基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费、公务费、业务费、修缮费、设备购置费、其他费用等。这些专项支出，应当按照批准的项目和用途使用，并需要单独报帐结算，即应当与正常的拨款区分开来，分别核算，同时接受有关部门的检查、监督。已完成项目的专项结余，报经主管预算单位或者财政部门批准后，方可使用。
此外，近年来财政部针对特定资金管理还制定了相关规定，如：财政部印发的《基本建设财务管理若干规定》对基本建设资金使用与管理制定了相关规定；另外在印发的《项目支出预算管理办法》中对项目支出预算管理做出了原则性规定等。
这些制度、规定、办法的出台，无疑使专项资金从预算、执行、核算各个环节做到了有制可依，对规范管理起到了积极作用。但随着财政体制改革的不断深入，一些新的情况和问题，难以用现行制度予以解决和规范。
四、我国行政事业单位专项资金在管理中存在的问题及其成因
1、缺乏对专项资金的科学界定。
专项资金是财政分配用于专项事业的资金，是公共支出的重要组成部分。目前，理论界对公共支出分类主要有理论分类和统计分类两种，但无论那一种分类方式，均对专项支出没有明确的界定，由于对专项资金不同的界定，在管理和核算的口径上存在着较大的差异。在相关会计科目归类上易产生重叠、混乱、不统一。主要突出表现为，其一对于各单位取得的预算外收入和部分政府性基金，目前规定是应全额上缴财政专户，使用时由财政根据实际需要再予拨付。这类资金是否属于专项资金，在界定上就存在着不同的认识和管理方式。在各地财政部门，有的将其纳入综合预算，实行收支脱钩，并将拨付的资金作为专项资金管理，用款单位不得随意挤占、挪用；有的虽也纳入综合预算，但不作为专项资金管理，而是首先弥补行政事业经费不足，由用款单位自行决定开支。其二住房补贴的来源有单位自有住房资金、部分固定资产处置形成的修购基金（行政单位直接作为单位的其它收入）这两类资金应作为专项资金，但有的单位仍将其作为往来款核算，有的作为经常性经费核算；其三是由于预算内拨款未区分所拨款项的专项资金内容，导致将绝大部分专项资金纳入正常性经费核算。 2、预算编制不够细化。
编制预算时，预算单位考虑到部门自身利益及财政批复习惯，大多会超出预算标准申报；部分单位在申请预算时巧立名目，套取财政资金；再就是预算单位对年度工作缺乏客观预期，预算申报项目具体涵盖的内容无法明确，给财政部门的预算审批增加了难度，也给事后支出审核带来了困难。
财政部门缺乏明确的核定标准，对于大范围的超标预算采用“一刀切”的方法来平衡预算，会导致某些按实际申报预算的单位得不到充足的资金，致使工作受阻，预算单位为避免预算被削减必然虚高预算额度，更加助长了超额申报预算现象的发生。
3、期初专项预算编制与实际预算执行联系不够紧密。
编制财政预算的作用是为了合理安排和有效控制使用财政资金。但目前在实际操作中，各地均存在着预算编制与预算执行、专项资金收入和支出在时间和数量上造成严重脱节的问题。一是不管项目是否能批准，其前期经费使用都在经常性经费中列支，挤占了经常性经费。二是由于资金来源一时难以到位，有的甚至跨好几年度，项目完工结算后才到位，项目经费只有支出，导致项目经费红字，甚至难以正常结转。三是自筹资金部分（包括地方财政配套和单位自筹）不到位，单位自筹部分调入专项资金核算缺乏必要的审批手续。由于大部分项目都要求地方财政配套，但由于地方财力的限制，只好通过“洗钱”的办法解决，导致财政收支失实。四是项目立项后，款项也已到位，但由于部分是为了争取上级部门资金而立项的，或实际条件发生了变更，没有实际支出，最后将这部分资金移用到其它项目或转入单位的其它收入。五项目完工后结余不上交或转入经常性经费没有完善的审批手续。六是项目形成的固定资产和材料等有形、无形资产政府财政部门和具体管理部门脱节。这些预算与执行的严重脱节现象都给专项资金规范核算带来异常困难，也极大的削弱了预算编制的控制作用。 4、绩效评价机制不够健全，缺乏监管、制约手段。
在财政专项资金的监督和管理上，“以拨代管”，“重支轻管”的现象比较普遍。财政部门对单位专项资金的使用情况及使用效果不了解，难免会产生资金积压或出现缺口的现象，资金的使用效益不高。监管力量相对薄弱，由于忙于事务性工作，在监管上也很难面面俱到，每年搞几次突击检查，在范围和质量上也无法真正达到监管的效果。目前财政管理中对违纪行为缺乏刚性、明确的制约手段。现实中专项资金的使用者是行政事业单位，存在方方面面的利害关系，出现违纪行为也很难正确对待、严厉惩治。
5、专项资金使用不规范。
按规定，专项资金项目预算一经核定批准，实行专款专用，单独核算，但在实际使用过程中并非如此。有的单位在使用专项资金时，不按申报项目使用，自行改变专项资金用途或扩大使用范围，将专项经费视为正常经费的补充，搞福利或作招待费支出，较常见的是专项经费充公用经费、业务费支出；有的单位在尚未收到专项资金拨款的情况下，为降低单位日常支出额，将部分日常支出列入专项支出，导致期间内专项科目负结余，挤占了专项资金使用空间，混乱了专项资金的会计核算；还有的单位将专项资金通过往来帐转入下属机构，通过层层转移改变资金用途，逃避监督。
五、加强我国行政事业单位专项资金使用管理的建议
1、科学界定专项资金。
专项资金的分类不是核算问题，而是财政管理问题。核算方法必须适应财政管理的要求。应根据专项资金的定义及内涵，明确哪些项目应作为专项资金管理，确定统一的专项资金统计口径，从而达到科学管理，有效监督的目的。除按规定定额确定的人员经费和经常性开支的公务费（包括特殊部门的经常性特殊经费）等支出作为财政基本支出外，其他财政安排、追加或上级拨入的经费（包括预算内、预算外）应全部作为专项资金支出管理；同时，随着改革与发展的需要，每年对基本支出与专项支出的项目进行相应调整，尽量避免基本支出与项目支出具体内容上的重叠。对专项资金进行科学合理的界定与分类，不仅有利于用款单位对专项资金的核算管理和控制，同时也有利于财政部门加强对专项资金的监督和开展综合评价。 2、确立依据，细化预算。
确立专项资金立项的标准。对部门履行职能发生的经常性业务费项目，会同人事等部门先确认其工作职能，然后立项。编制预算时，凡能比照公用经费定额标准确定项目的，划到定额项目中核定，不便于归类的，视部门职能，根据项目的必要程度与重要性重新立项。专项购置、专项修缮费和新建工程等项目的确定，要进行可行性论证，明确支出项目的目标、组织实施计划和项目预算明细，必要时应通过社会中介机构审计，并组成专家评审小组对其产生的经济效益和社会效益进行评估后立项。
制定科学合理的支出标准，细化项目内容。专项资金支出标准要按资金类型，视职能部门分别核定。例如对专项业务费支出标准的可以将一项支出分解为诸如宣传、印刷、招待、考察等若干明细项目，细化支出标准，精简不必要的开支，控制超越实际需求的支出。
完善专项资金项目库，编制滚动预算。通过评审的专项资金项目，纳入项目库管理，根据财力以及各项目在履行政府职能方面的轻重缓急程度安排预算，实行滚动预算。没有纳入专项资金项目库的内容，原则上不安排财政资金。
3、制定中期支出规划，构建政策制定和预算编制充分关联机制。
要制定并实施一个科学、规范、全面的中期支出规划，使得各部门和各单位能预先计划，并获得更好的作为决策的基础信息。通过协商和讨论增加政策的可预见性、竞争性。使相互竞争的政策各自的成本和利益进一步清晰。实行备选项目择优排序制度，编制滚动项目预算。
4、实施专项资金绩效评价，促进专项资金规范核算。
专项资金绩效评价是指考核部门公共服务的成本耗费和效率水平，根据不同项目支出结果，比较项目之间的社会成本效益，并在可能的情况下比较不同支出组合所产生的社会价值，以及单一项目实现效益情况。 专项资金绩效评价有赖于专项资金核算提供的会计信息，而实施绩效评价又能促进专项资金进行规范核算。进行综合评价，可以规范资金使用范围和标准，判断资金使用效率。实施专项资金绩效评价可以在事前，也可以在事中或事后。事前评价，有利于预算编制的科学、合理性；事中评价，可以分析研究项目进展情况，及时处理工作中出现的问题；事后评价，则可以审查和评价对项目支出成果是否符合目标要求。通过建立财政专项资金效绩评价分析制度，对提高预算编制科学性和合理性，优化资金结构，规范会计核算，强化监督管理都将起到积极的作用。
5、强化监督，不断提高专项资金使用效益。
在加强科学编制和合理细化专项资金预算，以及有效开展效绩评价的基础上，财政监督方式上要走出事后集中性检查的套路，采用集中核算方式，实行财政直拨，把重心转到日常监督上来，实现全方位、多层次、多环节的监督。在核算中心与财政局各业务科室之间建立专用网，实现数据共享，并在财政内部建立专门监督机构的检查、资金管理部门的日常跟踪、预算部门的编制相互协调的财政监督机制，使对专项资金的监督贯穿于财政活动的全领域，全过程。同时还应充分发挥人大、审计等其他经济监督部门的作用，建立专项资金监督检查新格局，保证专项资金效益的最大化。
6、进一步完善制度建设，制定专项资金管理办法。
实现专项资金的优化和高效益，就必须做出科学的使用方式安排，对各个行为主体形成一个严格的、既有约束又有奖惩措施的制约机制。将专项资金的范围、预算编制、预算执行、项目合同方法、支出范围标准如人员与公务比例、绩效预算管理、项目监督管理、奖惩措施等有关专项资金管理以制度化的形式确定下来，有利于核算中心有据可依，正确反映项目资金的活动。建立从政策控制、过程控制到效率控制的高效支出控制机制。即应对专项资金管理确定总体原则和规则，在此基础上，对于特定项目资金的管理再制定相应的具体办法，以构建一个较完善的专项资金管理制度框架，保证专项资金核算、管理、监督中的有制可依。
参 考 文 献
（1）《上海企业》－管理实务
（2）刘伟 , 孙广杰. 审视行政事业单位专项资金管理
（3）孔淑红，安玉华．公共财政学
(4)黄雅菊,行政事业单位专项资金管理探究----中国科技信息,2008,(10)
(5)蒋方珍, 行政事业单位的财政专项资金管理中应注意的问题
