一、《会计法》的重要地位和作用
二、《会计法》在实施中出现的问题
三、进一步完善《会计法》的建议
内 容 摘 要
为了进一步加强经济管理和财务管理，提高经济效益，维护社会主义市场经济秩序，本文以分析现行《会计法》实施中存在的问题，针对会计法调整范围、监督职能、执法部门和法律责任等几个方面的提出相关建议，以期为会计改革提出参考。
【关键词】会计对象、会计监督、法律责任
现行《会计法》需要完善的几个问题
《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》）自1985年颁布实施以来，随社会主义市场经济的发展需要，历经1993年、1999年两次修订，已日臻完善，并成为了规范国家机关、社会团体、公司、企事业单位和其他组织财务制度准则的最基本法律。
一、《会计法》的重要地位和作用
《会计法》的颁布实施以及两次修改，是社会主义市场经济发展的客观需要，是完善会计法律制度、规范会计行为、提高会计信息质量、依法治理会计工作秩序的需要，它标志着我国的会计工作进入了法制阶段。现行《会计法》是会计法律制度中层次最高的法律规范，是制定其他会计法规的依据，也是指导会计工作的最高准则。《会计法》有利地促进了经济体制改革的不断深化，有利地加快了社会主义市场经济体制的确立，有利地规范了会计核算和财务会计管理以建立社会主义市场新秩序，有利地惩处了会计违法违规行为以保障改革成果，促进了会计工作的全面发展和水平的不断提高。
二、《会计法》在实施中出现的问题
《会计法》自1985年颁布实施后虽经过两次修订，日臻完善，但在会计实践中仍然存在一些问题，我认为主要表现在以下几个方面：
（一）《会计法》的调整范围有待规范
《会计法》作为一种社会规范，调整的是社会经济关系中的会计关系，为了体现法律平等和公平竞争的要求，《会计法》调整的范围由国有单位扩大到所有单位，使全社会各经济组织（包括个体工商户）都置于调整范围之内。但《会计法》的各项规定是否适合调整范围内的所有单位，却值得商榷。从我国会计工作实际情况看，不同类型、规模、所有制、法律属性的单位会计工作事实上存在较大差别，这些差别主要表现在：会计工作的组织形式，会计工作承担的社会责任，会计工作对法律规范的适应性，政府部门对会计工作的要求等。《会计法》要充分体现这些差别都较为困难。只是对会计工作的基本程序性问题进行了完善性规定，但对小规模单位应作例外考虑，如个体工商户仅适用于《会计法》关于会计核算的规定。
（二）会计监督难以落实到位
《会计法》用了整整一个章节对会计监督进行了阐述，会计人员被赋予监督本单位经济活动的职责，以法律形式规定会计监督为政府监督的一个基础环节。一是会计人员受工作环境的限制，导致监督不到位。实行政企分开，由会计人员代表政府监督企业经济活动的做法是不现实的，会计人员的利益从属于所在单位，并不具备监督者应有的独立地位，无法行使对所在单位、尤其是单位负责人的监督。二是会计监督体系不健全。会计监督包括政府监督、社会监督和内部监督三种。政府监督分财政监督、审计监督和税务监督，政府各监督部门存在执法力度因人而异，因环境、关系等各种因素而不同，弹性较大的现象，在一定程度上影响了会计监督的严肃性、原则性。而社会监督因社会文化意识淡薄而未真正形成，单位内部监督具有客观局限性，使得会计监督工作不断弱化。
（三）执法部门的执法力度不大。
执法部门主要负责监督检查法律的执行情况，以督促法律的贯彻实施。法律都有明确的执法部门，作为执法情况的监督检查。现行《会计法》第三十三条规定；“财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门应当依照有关法律、行政法规规定的职责，对有关单位的会计资料实施监督检查。”由财政、审计、税务部门共同作为《会计法》的执法部门，其目的是财政、审计、税务部门在实施财政监督、审计监督、税务监督中，有利于加强监督检查力度。但多个部门共同作为《会计法》的执法部门，容易造成分工不清、相互推诿，且三个部门都要把会计资料的合法性、真实性作为检查的一项主要内容。一是执法部门各自为政、形成监管上的漏洞。我国的经济执法机构不少，包括财政、税务、工商、审计、银行、物价、证券监管等，但大都是各自为政，为着本身的业务需要，各搞一套程序。《会计法》第三十三条规定了各部门的检查结论应当相互利用，“避免重复查帐”，但就目前的管理体制是很难实现的，各部门分别检查，分别执法，不但给企业增加了很大的负担，而且降低了执法力度，为不法者造假提供了可乘之机，如造假账应付不同的执法部门；二是执法部门因相关政策的束缚、形成走过场、轻处罚等现象。部分地区为了保护龙头企业，以及维护本地招商引资本环境，执法部门在执行检查过程中，往往承受着上级领导的以言代权的种种压力，导致检查走过场，对其违法行为相对处理的都很轻。
（四）法律责任缺乏针对性。
法律责任是构成法律规范的重要要素之一，也是违法行为人依照法律对国家及受害者应当承担的、具有国家强制性的法律后果。《会计法》设定的法律责任有行政责任和刑事责任两种。其中：行政责任的责任形式为行政处分，刑事责任规定“依法追究刑事责任”。我认为这样的规定缺乏针对性和过于笼统，使《会计法》的实施失去了有效保证。在我国，对违法行为人的行政处分权一般是由有人事任免权的单位决定的。从《会计法》规定看，财政、审计、税务机关都没有对基层单位的人事任免权，也就谈不上对其有行政处分权，那么，按《会计法》规定的行政处分的执行主体只能是违法行为人的所在单位，这样就会使行政处分打折扣，《会计法》的严肃性、权威性也就不可能充分体现。再说追究刑事责任：《会计法》仅规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。怎样恒量构成犯罪，这个度却没有明确规定，给实际操作带来困难，同时对照《刑法》，对会计工作的定罪和量刑的规定也很少，广度和力度都不够。使会计工作中应追究刑事责任的行为，不能得到应有的制裁。之所以当前假账等违法行为屡禁不止，是因为对违法行为没有给予应有的制裁，尤其是刑事制裁。
（五）会计机构和会计人员缺乏稳定性。
《会计法》中对会计机构和会计人员的设置和变动的规定不够明确。许多单位不是根据会计业务需要而是考虑单位负责人的需要来设置会计机构和会计人员，想设就设，想不设就不设，一个会计人员行、两个会计人员也行，若干人也行，无会计从业资格证的人只要领导喜欢就可以从事会计工作，同时会计人员中有不听话的就可能随时调换，特别是会计主管人员的变动同样带有随意性，不利于组织会计核算，保持会计工作连续性、一贯性。
（六）单位负责人对会计事务和会计人员的自由裁量权得不到有效制约。
在单位，“老板”说了算，不管会计事项符不符合会计法规和会计制度、财务管理制度，“老板”说开支就开支，不该进成本费用的进了、收入该入账的不入等等情况时有发生，会计人员据理力争也是徒劳，意见提多了，要你走就得走，造成许多会计人员为了保留工作宁愿违背原则和法规制度，更加造成了“假账”现象屡禁不止。
三、进一步完善《会计法》的建议
（一）细化《会计法》的调整范围
将《会计法》调整范围按调整对象的不同，可将经营性经济组织和国家财政拨款单位的会计行为分为两块，即企业会计法和预算会计法两块，分别进行规范。
（二）加强会计监督力度，构建完善的会计监督体系
一是将会计委派和会计集中核算制度的总纲纳入《会计法》。近年来，各地在实际工作中探索如何完善会计核算和会计监督问题上，进行了大量的改革，经过实践论证，实行会计委派和会计集中核算制度，大大地改善了会计监督质量，确保了会计人员监督的独立位起提升；二是要进一步加强政府监督、社会监督和内部监督的力度。充分发挥政府监督的主导强制作用、社会监督的鉴证和辅助作用、单位内部监督的自我完善作用，构建多层次、全方位、全过程的立体监督体系。在政府监督上，建议突出财政会计监督的主管作用，将会计监督职能单列，成立会计监督局或会计稽查局，专门负责《会计法》执行情况检查工作，使《会计法》行政执法处罚主体，更加明确，工作职能更加集中，监督效果也将更加明显。三是联合审计和税务监督开展专项检查，维护《会计法》的权威，加大社会中介审计机构建设力度，加大监督范围和深度，以维护社会经济秩序。
（三）规范执法部门责权， 逐步加大执法力度。我们认为审计部门的监督目标主要是国有单位的财务收支和国有资产、国家资金的使用情况，税务部门的监督目标主要是纳税人的税款解缴情况，尽管审计、税务部门实施监督都要借助于会计资料的检查，但检查会计资料仅是执行公务的辅助手段，并不是对会计资料合法性、真实性的监督，它也不会单纯去对会计资料是否合法、真实做出检查结论。也就是说：审计、税务部门实际上并不能履行《会计法》赋予的执法监督检查的职责。因此，应当从实际情况出发，将《会计法》的执法部门明确为财政机关。让财政部门行使对会计工作的监督检查权，并使其职权切实到位，是《会计法》得以有效实施的保证，也是实现我国会计秩序根本好转的关键。但财政部门行使对会计工作的监督检查权，应当不同于以往的税收财务物价大检查等临时性检查，而应使监督检查经济化、制度化。对于企业，主要应通过注册会计师的独立审计、财政部门监督检查注册会计师出具的审计报告来实现财政部门的监督检查职权；对于其他单位，可以结合财政预算管理以及专项抽查来实施会计的监督检查。同时，一是建议在《会计法》中建立会计刑事案件移送司法机关的制度，以使《会计法》关于“依法追究刑事责任“的规定落在实处。二是应当从实际情况出发，将《会计法》的执法部门明确为财政机关。让财政部门去对会计资料的真实性和合法性做出检查结论并对其结论负责，审计和税务利用其检查结论，这有利于职责明确，有利于统一管理，也节省了人力、物力、财力。三是逐渐加大财政部门对会计工作的检查、督导和惩罚力度。承担法律责任的前提是有违法行为，法律规定禁止做的，做了就是违法行为；法律规定必须做的，没有做也是违法行为。为此，我们首先应当明确《会计法》应当制裁哪些违法行为，在原有的基础上要细化、更全面；其次，是确认构成犯罪的“度”。即达到什么程度就由《刑法》进行追究。再次，是与《刑法》的衔接问题。《刑法》中相应增加罪名，扩大主体范围，以打击会计工作中的违法犯罪行为，使《会计法》的威慑力随之提高。
（四）加大法制建设力度，完善会计法规体系。一是应当明确《会计法》应当制裁哪些违法行为，在原有的基础上要细化、更全面；二是确认构成犯罪的“度”。即达到什么程度就由《刑法》进行追究。三是与《刑法》的衔接问题。《刑法》中相应增加罪名，扩大主体范围，以打击会计工作中的违法犯罪行为，使《会计法》的威慑力随之提高；四是加强会计法制建设，不断规范会计实践活动，采取切实有效措施，认真查处会计行业中的违法违纪行为，以保证会计工作有法可依、违法必究，是依法理财的基础保障。因此，在抓好已有会计法规的检查落实的同时，应当进一步积累经验，建立、修订和完善会计制度、规章、法规，进一步完善以《会计法》为中心的会计法规体系，以建立维护社会主义经济秩序的长效机制。通过会计法规体系建设，加大对单位负责人、会计人员、会计中介机构和执业人员的法律责任追究力度，逐渐与其他经济法规处罚力度接轨，形成高压态势，震慑违法违规分子，根除侥幸心理，不给触高压线者第二次机会。
（五）建立完善的内控体系，保障会计的合法权益。对会计事务和会计人员的裁量就会产生对会计工作的裁量，所以内控体系的建立关键是制约单位负责人对会计人员特别是会计主管人员的自由裁量。《会计法》中应当增加相关规定，要求单位通过完善法人治理机制和决策机制，建立健全内部会计控制规范，推行单位政务、厂务公开，激发职工民主参与管理的积极性，加强内部牵制，限制个人权力。可以规定会计人员一经任用不得随意更换，要更换不得少于多少期限，特别是对会计负责人（或主管）的更换期限不得少于多长期限，同时可以规定对会计负责人（或主管）的更换必须履行内部审计和移交手续，从而制约单位负责人自由裁量权，保障会计人员的合法权益。
（六）建立会计信息质量保证体系，完善会计人员信息档案建设。《会计法》中应明确把建立会计信息质量保证体系作为重要内容，明确把会计基础工作，会计机构和人员设置、变动与管理，会计电算化管理，会计人员执业培训和职业道德，会计内部监督和控制，违法违规罚则等作为体系的主要内容，在体制上建立防范体系。同时，我们还要建立会计人员信息系统和诚信档案系统。在《会计法》中应明确地把会计人员信息管理和诚信管理纳入议事日程，建立全国统一的系统，推进会计信息化和网络化，实现资源共享，提高行政效率。通过建立这两个系统可以有效地抑制会计人员本身违法违规行为，能够激励他们遵守法律法规制度和职业道德，努力做好本职工作。
参考文献：
1、2000年7月1日实施的《中华人民共和国会计法》相关条例。
2、《浅议会计核算中的若干关系》，纪念《会计法》颁布实施20周年有奖征文，游斌，
3、《关于会计改革与发展问题》在中国总会计师协会三届四次理事会暨“科学发展观与总会计师”论坛上的讲话（根据记录整理）财政部副部长王军
4、会计诚信与《会计法》的完善
5、《会计法》的会计责任体系
6、《浅议新《会计法》对我国经济建设的作用》
