[内容摘要]：预算外资金管理经历了产生、发展、变化的过程。
本文论述了加强预算外资金的必要性，以及应采取的措施，并提出了如何发挥预算外资金作用等。
[关键词]：预算外资金 核算 管理 财政
目录
试论如何加强预算外资金的核算和管理1
一、 预算外资金管理的产生和发展。2
二、加强预算外资金管理的必要性。3
1、 专用性。预算外资金项目设计规定。3
2、 分散性。预算外资金收入的项目多，来源渠道繁杂分布面3
2、 强预算外资金管理是振兴财政的要求。在我国社会主义制6
3、 强预算外资金管理是依法治国的要求。预算外资金管理不7
三、如何加强预算外资金管理，发挥预算外资金作用8
试论如何加强预算外资金的核算和管理
预算外资金产生于计划经济时期，它经历了产生,发展,变化的过程,其设置的目的是为了在高度集中的体制下，给地方，部门，单位一定的财务自主权，加强预算外资金管理，规范行政事业性收费，政府性其金和附加的征收，制止乱收费，合理引导资金流向，充分发挥预算外资金使用效益，建立起新型的管理体制，我县预算外资金实行统一征收，采取“票款分离，收缴分离，一个部门收费”的管理制度。
对违反规定未将预算外资金定额及时缴入财政专户的，截留、挪用、坐支，转移预算外资金或公款私存的，责令其限期改正，并停止拨付应返还预算外资金或预算经费；逾期仍不改正的，除强制缴款外并按相关规定予以处罚。
因此在社会主义市场经济条件下,如何加强预算外资金管理,适合预算外资金特点的管理形式,从而有效地发挥预算外资金作用,具有十分重要意义。（建议此部分应先介绍下什么是预算外资金？其与预算资金有何不同？）
预算外资金管理的产生和发展。
建国初期是我国预算外资金的形成时期，当时国家实行高度集中的财政管理体制，预算外资金基本仅限于机关生产收入和附加收入。由于这一时期预算外资金数量小，犯围窄，国家还没有形成单独的体制规定，与财政统收统支的体制相适应，对预算外资金也采取视同预算资金的方式管理。1953年至1960年是我国预算外资金初步发展时期，财政体制进行了改革，实行了“划分收支，分级管理”的财政管理体制，预算外资金得到了初步发展，1961年至1966年是我国预算外资金的整顿时期，中央确定对国民经济实行“调整，巩固，充实，提高”的八字方针，国家对预算外资金采取了“纳、减、管”的整顿措施，取消了一些不合理的预算外项目和企业利润留成办法，清理了预算外资金，并对专项资金的使用做出了具体规定。强调预算外资金项目的设置权归国务院，地方部门都无权设置。并对保留的预算外资金进一步明确使用范围和管理要求。
党的十一界三中全会以后，预算外资金的规模迅速扩大，但是与此同时在收支管理上也出现了一些违反规定，各行其是的混乱情况，在宏观管理上也暴露出失控问题，突出表现在计划基本建设投资和消费基金双膨胀，1986年，国务院下发了《关于加强预算外资金管理的通知》这是国家第一个具有全国性的，规范化的预算外资金管理的规章。这也标志着我国预算外资金管理逐步向规范化，科学化，法制化迈进的时期。
从长远来看50年代至今，预算外资金经历了产生、发展和变化的过程，特别是近年来，为扩大地方、企事业单位的财权，进一步调动各方面的积极性，列入预算外资金管理的具体项目和数量都有了迅速的发展，所以在改革开放新形势下加强预算外资金管理对保证国民经济稳步发展是十分必要的。
二、加强预算外资金管理的必要性。
预算外资金是由各地区部门，各单位根据国家有关规定自行使用的不纳入国家预算外资金。它具有两个显著特点：
专用性。预算外资金项目设计规定。
有特定的用途和范围，按规定收取预算外资金，并要求做到专款专用,确保有关事业的发展。
分散性。预算外资金收入的项目多，来源渠道繁杂分布面
广，使用方向也千差万别，具有明显的分散性。
由于预算外资金具备以上两种特点，清楚地表明其形成、集中和使用必须坚持计划性，反对任意性和脱离必要的计划性，或不顾总体效益的滥用等办法。
随着社会主义市场经济的不断发展，预算外资金发生了巨大变化，其规模之大，收支范围之广，已基本与预算内资金并驾齐驱，成为国明经济和社会发展的重要财力。特别是在当前财政经济形势十分严峻的情况下，预算外资金作用显得尤为重要，在减轻财政负担方面发挥了积极作用，成为预算内资金的重要补充，在搞活经济，促进各项事业建设和发展，振兴地区经济等起到了举足轻重的作用。然而，这些年来，预算外资金在组织筹措，分配使用上出现了许多矛盾和问题。一是预算外资金増长过猛，规模过大，而管理又跟不上，其流向和流量难以控制，过多地流向固定资产和社会消费，成为诱发固定资产投资和消费需求膨胀的主要愿因，扰乱了国民经济正常运行秩序。二是乱收费，乱罚款，乱集资和乱摊派的现象时有发生，三是一些单位或部门钻财政体制改革不到位和预算外资金管理上的空子，把预算资金化公为私，私设“小金库”的问题不能完全杜绝。预算外资金管理出现的矛盾和问题，有财政体制改革不配套，财政财务制度不健全，管理偏松等多种客观原因。
近年来由于经济发展缓慢，国家财政税收日趋紧张，预算内资金只是杯水车薪，远远满足不了事业发展的需要。从部分地区财政现状看，只能是吃饭财政，有限的财力在地区经济建设和事业发展中捉襟见肘。在这种情况下，预算外资金起到了重要的补充作用，促进了社会财力的经费需要，支持经济建设和社会事业的发展，增强宏观调控能力等方面显示重要作用。
过去，我们对预算外资金管理一直坚持在所有权不变的前提下，采取不同的管理方式，强调所有权归地方、部门、单位，不允许把预算外资金转化为预算资金。新形势下预算外资金性质发生了根本性的改变，预算外资金所有权归国家，属国家财政性资金，应纳入预算统一管理。加强预算外资金管理，必须进一步明确管理的指导思想和总体要求。一是加强预算外资金管理要符合调控用好，微观强化管理的总体要求。二是主要运用法律手段，辅之经济和行政手段，对预算外资金的运行进行调控和监督。三是在保持预算外资金国有权不变的前提下，通过有效的管理提高资金的使用效益。建议政府相应修改拟定预算外资金管理法规，通过人大讨论、立法，规范预算外资金的管理。通过把预算外资金管理纳入法制管理的轨道，建立预算外资金使用责任制，健全考核预算外资金使用效益的指标，使各单位既享有充分的预算外资金使用权，又承担相应的责任，有计划，有重点，有目的，有效地运用预算，依法管理预算外资金。
随着形势的发展尽管各地都不断加大预算外资金的管理力度,但是预算外资金的管理仍然存在不少问题：第一，盲目性使用,冲击计划,预算资金分散掌握在各地方,各部门手中,使用未能把宏观要求与微观需要,整体利益和局部利益统一起来,造成资金使用上的盲目性；第二，自定项目，任意收费，有不少预算外项目未经国家批准，任意确定标准，甚至采取挤、占、摊、挪、留等不正当手段，巧立名目集资摊派禁不止；第三，难以实施有效的财政监督。财政专户储存的管理形势已不适应预算外资金的要求，单位随用随支。上述问题的存在充分说明加强预算外资金的必要性。
预算外资金管理这是社会主义市场经济体制的客观要求。随着经济体制的改革，在现行的财政管理体制下。各地区的财政权将进一步扩大；企业将普遍推行“自主经营，自负盈亏”，的经济体制。地方和企业有权自主支配和使用预算外资金。即所有权归地方和企业。即然其所有权不归于国家，使用权不归政府，那么作为国家代表政府理财职能部门，事实上也就失去了对它的管理调控权，这显然与社会主义市场经济体制的客观要求相背离。预算外资金是一种财政性资金。这说明预算外资金的所有权属于国家，调控权属于政府，管理权属于财政而不是归企业所有。由企业自收自支，自行管理，各行其政。因此，它要求解决预算外资金时应通过规范，还权于国家，还权于政府，还权于财政。社会主义市场经济秩序的规范化，要求国家预算必需具有统一性和完整性，必须健全财政职能，建立一个有效的财政宏观调控体系。通过调节市场经济中各分配主体之间的分配关系，进行必要的集中分配，从财力上保证国家行政和经济职能而发挥其宏观调控作用。
强预算外资金管理是振兴财政的要求。在我国社会主义制
度下，国家的各项职能，都由中央，地方各级政府共同去实现。最终目的是改善国家财政状况，使政府承担起社会主义市场经济条件下应当承担的任务，但振兴财政的内涵决不是增收节支的问题，而是要增强财政功能，建立一个与市场经济发展相适应的新财政体系。预算外资金把权限直接放到各部门和各单位，引发了社会财力的过度分散，大量财政性收入流入预算外，财政供给不足，各个方面就：“创收”，“集资”，结果又直接地挤挖国家财力，进一步导致财政供给不足，财政功能衰退。各部门在创收中乱收费，乱摊派造成了社会分配的无序化，反过来加剧了财政困难，加重了企业事业单位的负担。总之，迅速增长和过于庞大的预算外资金，侵蚀了国家财力削弱了国家宏观调控能力.所以要振兴财政，就要强化财政功能，理顺国家财力分配关系，杜绝国家财力漏失，是完全必要的。
强预算外资金管理是依法治国的要求。预算外资金管理不
仅仅是地区利益，部门利益与全局利益的矛盾，实质上却是人与法的基本矛盾在资金问题上集中反映，只有完善法制，有法必依，能从根本上解决问题。预算外资金管理不仅具有经济方面的意义，而且更具有政治方面的意义。法治是预算外资金管理问题的根本途径，由于预算外资金，在财政上采取了一系列放权，减税让利的措施。除了扩大企业自主支配财力外，同时还一方面向地方下放财权。由于国家预算外资金管理的体制不健全，导致一些单位从本单位局部利益出发，采取不正当的手段，变预算内为预算外；有些单位任意扩大预算外资金的范围，提高收费标准，任意罚款，国家利益，偷漏税收，乱摊成本；有些单位将不符合财务制度的开支，放在预算外资金任意报销。由于一度对预算外资金管理不严缺乏监督，造成了严重的铺张浪费，助长了不正之风，甚至为贪污腐败开了方便之门，这样给国家财政带来巨大损失，所以它即是一个经济问题，又是一个政治问题。近年来，政府采取各种措施，加强法制化，打击贪污腐败，并在财税改革对资金领域的法治起到了一定的积极作用，特别是分税制的新的企业财会制度的实施，把财税领域以法治税，以治理财力大大地推进了一步，但真正从上到下做到实施完整的法治体系和制约体系，则还需要很长的路程，那就需要我们不断完善法规，依法办事，取消大部分预算外资金将其纳入预算内，以规范的税收来取代。
三、如何加强预算外资金管理，发挥预算外资金作用
近年来，各级政府都不断地加大了对预算外资金管理的力度，并采取了许多行之有效的管理措施，促使预算外资金管理取得明显成效。所以为了解决预算外资金管理中存在的问题，必需按照国家监控，分级负责，计划管理，票据专管，专款专用的原则，贯彻“宏观控制，微观搞活”的方针。即要有统一性，又要有灵活性。即要充分发挥预算外资金的积极作用，又要通过管理和监督，限制其消极作用。根据国家关于行政事业性收费票据管理的有关规定，结合各省实际，制定相关规定。
1、各省行政区域内印制、领购、使用、发放、保管及销毁行政事业性收费票据的单位和个人。收费票据是单位财务收支的法定凭证和会计核算的原始凭证，是财政、审计、物价、税务部门进行检查监督的重要依据。财政部门是收费票据的主管机关。省级财政部门负责票据的制定、发放和监督管理工作。依据法律、人民政府规章和财政部门批准的收费项目和收费标准进行的行政事业性收费，必需使用财政部门统一制发的收费票据。行政机关和代行政职能的单位收取的各种基金、专项资金、符加和无偿社会集资；注册登记的各类学会、协会、基金、研究会等社会团体向收取的会费，应当使用财政部门统一制发的收费票据。收费票据必需套印“省行政事业行收费专用章”。印章的式样和印色由省财政部门统一制定。收费票据分为统一（通用）收费票据和专用收费票据两类。统一收费是指能够满足一般收费需要，具有通用性的票据。专用收费票据是指按统一收费票据不能满足其需要，具有特定格式要求的票据，分为定额专用收费票据和非定额专用收费票据。统一收费票据由财政部门制定；专用收费票据由各省财政部门会同省级有关主管部门制定。领购收费票据的单位应当由单位财务人员向财政部门统一办理领购手续。每次领购收费票据时，应当持“收费票据领购证”，填报“收费票据领购申请表”，经财政部门审核后予以办理。审核时发现单位收取的行政事业性收入未按财政部门的有关规定进行管理的，不予办理收费票据领购手续。办理收费票据领购手续，可以按规定收取工本费，但不得收取手续费。单位设立的符合规定的非独立核算的收费站（点）使用的收费票据，到本单位财务部门领取。
2、各级财政部门和使用收费票据的单位，必需建立健全收费票据的内部制度，设置收费票据分类帐，实行专人、专帐、专库（柜）管理，严格发放、领用、结存和核销手续，定期与库存收费票据数量相核对，并做好防火、防盗、防腐、防虫工作，确保收费票据安全完整。
单位在启用整本收费票据之前,应当检查有无缺联、缺号，一经发现应当及时送交领购收费票据的财政部门处理。单位在使用收费票据时，应当逐项正确填写收费项目、收费标准、收费金额等，并加盖单位财务印章。收费票据不准涂改、挖补；不准撕毁或者擅自销毁；不准转让和相互借用；不准跳号和拆本使用；不准隔页填写。对填写错误的收费票据应当加盖作废章，全联保管。遗失收费票据应当及时查明原因，报告财政部门。使用收费票据的单位，在每本收费票据用完后，必须在封面上如实填写收费时间、收费金额和收费票据的起止编号，并加盖经手人印章后，连同存根报检联一并交单位财务部门审核。单位财务人员在下次领购收费票据时，应当在“收费票据领购证”上如实填写收费票据使用、结存、收费金额、交财政专户储存金额以及纳入财政预算管理金额等情况，并将已使用的收费票据存根送交财政部门审验核销。
已使用的收费票据存根保存期为5年，到期列册报经主管部门和财政部门核准后，予以销毁。
3、实行计划管理。要编制预算预支计划,使国家能掌握资金来源与去向。国家对预算资金实行计划指导。预算外资金是指导性计划,在计划指导下，防止各地方，各部门和各单位在规定范围之外自行设立各种基金,并引导预算外资金使用符合经济发展宏观要求，避免发生盲目建设和任意开支。运用经济手段加强对预算外资金的引导，调节和控制。.预算外资金收支计划是一种参考指导性的计划，各地方、各企事业单位根据具体情况，因地自行安排。国家主要通过运用经济政策加以引导，并通过运用税收，价格、利息、财政补贴等经济手段加以调节和控制。
4、完善财政立法，以法律手段规范财政收支行为，要按照社会主义市场经济的要求，尽快修定那些适应原来形势发展，而不适应当前形势发展的法规。同时抓紧制定新的法规。立法促转化，加强对预算外资金管理的方法工作，明确预算外资金的收支，使用，管理范围和范围标准，促使预算外资金征收，提取，使用的规范化和合理化，征收促规范化。政府设立专门的征收机构，作为一个职能部门，负责所有的行政事业收费，只收不支，其行为必须在政府管理和监督下避免随意扩大征收范围和收费标准。健全财会制度。财政部门或上级主管理部门要协助各单位建立健全预算外资金的财务会计制度，各单位应及时记帐，算帐、报帐、定期报送预、决算。严格票据管理，如果把帐比喻成单位的“钱袋子”那么票据就是单位收费的“龙头”是“总开关”。只要抓住了票据这个“总开关”。何愁单位资金的底数不清。从票据的源头着手，凡是收费的行政事业单位票据必须到相应的财政机关领用。财政部门或上级主管部门应随时进行检查，指导和帮助，并协助各单位培训财会人员，努力提高财会人员的政治素质和业务水平，使他们更好地履行财会人员的职责，管好用好预算外资金。
5、认真编制预算外资金收支预算,强化预算外资金财务管理。一是不断完善预算外资金“收支两条线”的管理办法，收入全额上缴财政，支出由财政部门核定指标，统一安排使用。二是各单位年初要编制预算外收支计划，报财政审批，财政部门根据各单位的计划统一编制预算。对于收入较多的单位要抵拨预算内经费，对于支出较大的适当进行调配，总的原则是力求自身平衡。各单位要按月、按季及时报表，使财政部门及时掌握预算外收支计划执行情况，年终进行认真总结，即要总结成绩，又要分析教训。三是要加强财政专户的管理，坚持收入随存，支出按预算标准随批随支的原则，对拖缴、不缴、坐支、收入不进帐者，按照省政府下发的《违反预算外资金处罚条例》及有关规定对单位当事人、责任人给予必要的经济、行政或法律处罚，并建议调还岗位。
6、要把预算外资金管理的监督检查作为财政监督的一项主要内容进行经常性定期检查。认真检查收费项目、范围、标准、检查票据的使用情况；检查预算外资金存储情况；检查预算外资金的预算外资金的预算执行情况，对预算外资金实行跟踪问效。通过检查，合理引导预算外资金的流向和流量，使预算外资金在财政的宏观控制下管好用活，充分发挥预算外资金的效益。
财政部门和上级主管部门应随时进行检查，指导和帮助，并协助各单位培训财会人员，努力提高财会人员的政治素质和业务水平，使他们更好地履行财会人员的职责，管好用好预算外奖金。
参考资料： [1]文山州财政局办送 云南财务与会计
[2]刘仲黎、整顿财务会计秩序，加强财务管理。
[3]孙孝敏等编，预算外资金核算，北京：科学普及出版社。
