一、充分认识深化农村义务教育经费保障机制改革的重大意义
二、新机制下农村义务教育经费财务监管中突出的问题及对策
三、总结以上，阐明加强农村义务教育基层财务监管的重要性及紧迫性
内 容 摘 要
充分认识深化农村义务教育经费保障机制改革的重大意义，回顾新机制运行五年，我国农村义务教育发生了巨变，农村义务教育经费保障机制改革功不可没。以一个基层财务会计人员的亲历，谈述现行新机制下农村义务教育经费财务监管中突出问题，针对现行农村义务教育财务监管存在的突出问题提出一些政策性建议和措施。强调加强基层财务监督，积极发挥基层政府财政就地就近实施监管的优势，进一步阐明加强农村义务教育基层财务监管的重要性。
农村义务教育基层财务监管有关问题探讨
充分认识深化农村义务教育经费保障机制改革的重大意义。
农村义务教育在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中具有基础性、先导性和全局性的重要作用。党中央、国务院历来高度重视农村义务教育事业发展，特别是农村税费改革以来，先后发布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》等一系列重要文件，确立了“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制，逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围。各级人民政府按照新增教育经费主要用于农村的要求，进一步加大了对农村义务教育的投入力度，实施了国家贫困地区义务教育工程、农村中小学危房改造工程、国家西部地区“两基”攻坚计划、农村中小学现代远程教育工程、农村贫困家庭中小学生“两免一补”政策等，农村义务教育事业发展取得了显著成绩。
但是，我国农村义务教育经费保障机制方面，仍然存在各级政府投入责任不明确、经费供需矛盾比较突出、教育资源配置不尽合理、农民教育负担较重等突出问题，在一定程度上影响了“普九”成果的巩固，不利于农村义务教育事业健康发展，必须深化改革。特别是在建设社会主义新农村的新形势下，深化农村义务教育经费保障机制改革，从理顺机制入手解决制约农村义务教育发展的经费投入等问题，具有重大的现实意义和深远的历史意义。这是践行“三个代表”重要思想和执政为民的重要举措；是促进教育公平和社会公平，提高全民族素质和农村发展能力，全面建设小康社会和构建和谐社会的有力保证；是贯彻落实“多予少取放活”方针，进一步减轻农民负担，巩固和发展农村税费改革成果，推进农村综合改革的重要内容；是完善以人为本的公共财政支出体系，扩大公共财政覆盖农村范围，强化政府对农村的公共服务，推进基本公共服务均等化的必然要求；是科学、合理配置义务教育资源，完善“以县为主”管理体制，加快农村义务教育事业发展的有效手段。各地区、各有关部门必须进一步统一思想，提高认识，切实按照国务院的部署，扎扎实实把各项改革政策贯彻落实到位。
回顾新机制运行的五年，我国农村义务教育发生了巨变，农村义务教育经费保障机制改革功不可没。如今，按照国务院的总体部署和《纲要》的精神，新机制的各项政策均得到落实，农村免费义务教育全面实现，我国农村义务教育迈上新起点。
2005年12月，国务院颁布了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，决定从2006年开始，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平”的原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。一是全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；二是提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。
2006年，改革率先从西部地区和中部部分地区实施。2007年，改革在全国开始推开，同时提高寄宿生生活费基本补助标准和校舍维修改造测算单价标准，并将免费教科书覆盖范围扩大到全国农村义务教育阶段全部学生。2008年，中央出台了农村中小学生均公用经费基准定额，并重点解决部分省份高寒地区学校取暖费问题。到2009年底，国务院确定的各项改革目标，已提前一年全部实现。
现以一个基层财务会计人员的亲历，谈述现行新机制下加强农村义务教育基层财务监管的重要性。
在新机制运行下，随着国家农村义务教育经费的大力投入，学校各种经费收入不断增长，然而投入农村义务教育经费的是中央、各省市、地州市，但最终的支出者是学校。虽然从中央到地方都出台了相应的财务监管法规制度，但为了保证国家投入的每一分钱都能合法、合规、合理的应用到发展教育事业实处，财务监管也成了现行的当务之急 。而基层政府作为义务教育资金的拨付者（县级财政）与使用者（学校）中间的一级政府，其拥有的监督权具有就地就近的优势。对上级政府部门具有监督义务教育资金是否按时、按量下拨；对学校具有监管其义务教育资金是否合法、合理使用。特别是西部贫困地区，由于地区贫困，各种人文素质比较落后，对上级各种法规实行力就存在严重的差异，在各县市实行乡（镇）财县管之后，农村义务教育各所学校财务都集中到县财政局会计核算中心进行核算，但最终各种经费的支配权都在学校，县级以上各种监督单位通常只能在义务教育经费使用和管理发生问题、教育发生困难之后予以监督，行使的都是事后监督办法，只是对各种经费收支发生后的合法性、合规性、合理性进行事后监督，难以预防因教育经费问题而使教育受到损失，而且通常不涉及教育经费配置的合理性等问题，对所发生的各种财务收支的真实性进行事前预防及事中监督。而能对各种财务收支的真实性进行事前及事中监督的只有基层乡镇政府财政职能，所以基层财务监管就显得更加重要。按照财政部《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见的通知》（财办[2009]37号）要求，各县级政府就要进一步贯彻落实科学发展观，充实乡镇财政职能，发挥基层财政就地就近实施监管的优势。
二、新机制下农村义务教育经费财务监管中突出的问题及对策。
(一)、新机制下农村义务教育经费财务监管中突出的问题；
1、学校财会人员专业素质普遍偏低。许多学校没有专业会计，大多靠教师或后勤人员兼任会计出纳，并且专业素质低下，有的连最基本的会计常识都不知道，只会记简单的流水账，更谈不上对各种收支进行有效管理。
2、学校预算编制、执行问题。农村义务教育阶段学校免学杂费补助资金、农村中小学公用经费补助资金、免费教科书资金、寄宿生中的贫困学生生活费补助资金等。这些资金财政均按学生数下拨学校，部分学校存在虚报学生人数骗取财政补助资金的问题。有些学校对学校预算的编制中不根据当地、本校的实际情况进行，而在预算执行中随意调整。
3、学校各项收入问题。在国家三声五令禁止收取学生的一切额外费用，有些学校还向学生收取试卷费、班费、补课费等。部分学校食堂、小卖部向私人承包，学校收取高额的承包费，承包者向学生提供饭菜、零食及各种学习用具高于成本价，甚至高于学校外的市面价。有些乡镇中学对外出租的铺面租金收入未纳入学校的正常支出，而用于教师的各种考试奖励及福利。有些学校甚至不存入当地财政集中核算的银行账户进行收支核算，而私设小金库。中心校区办财政没有安排相应的办公经费，有些校区办是按学生人数向其主管的中小学校收取业务费，有的甚至是直接让其所辖区各所学校支付。
4、学校各项支问题。随着国家农村义务教育保障经费投入不断加大，学校收入的不断增加，在支出中各种问题更加突出。学校各种日常公用支出没有相应的标准，支出混乱，账务支出不透明。各种培训费、伙食费、会议费支出过多，有些西部贫困学校农村中小学公用经费补助资金中省州补助部分几乎都是用在伙食费及会议费上。例如培训费，有些上级部门单位，每年都搞一些培训（例如食品、安全、教育等）要求学校参加，但又要学校交纳一些培训资料费等，有的单位还要交纳会议费，这样就占用了学校过多的培训费。对于教师的各种年度国家安排的教学业务及其他培训，学校在外出培训的教师报销费用时只能报销一部分。在伙食费、会议费上，虽然中央到地方都有相关的政策规定什么情况下学校的伙食、会议费支出才能列支伙食费、会议费，但有些学校是想尽一切办法，弄出名目繁多的伙食费、会议费开支理由。有些贫困县学校除省州补助的专项公用经费外，在开设学前班收取的各种费用几乎都是用在伙食费、会议费上，而把学前教育的各种正常支出费用在义务教育经费中混支。
(二)、根据以上存在的突出问题分析提出相应的建议对策。
以上存在的一些问题，虽然上级政府有关部门每年都组织物价、审计、教育、财政等有关部门进行检查，但都是事后监督，难以发现有些支出的真实性。即使发现，但纠正的成本过大，这样最终都是浪费掉一部分教育经费。对于现行农村义务教育财务监管中存的突出问题，除了进一步完善一些政策性法规制度外，还要积极发挥基层政府财政就地就近实施监管的优势。
针对现行农村义务教育财务监管存在问题的一些政策性建议：
1、坚持用法律制度、财务管理制度和组织人事制度等制度建设来治理农村义务教育经费使用和管理中的混乱。其中：建议尽快对义务教育法中有关经费保障条款进行法律解释或补充，规定县乡级以上地方人大应专门审议本级政府义务教育经费年度预算和决算，每年至少一次听取财政和教育部门专题汇报义务教育经费使用和管理情况，对挤占挪用和滞留义务教育经费的相关责任人实行问责，并视情节严重程度提出处理意见直至提出罢免。
2、将义务教育经费作为建设公共财政体系和制度的先行项目与重点，坚持通过建设义务教育经费公共财政制度和财务管理制度来治理农村义务教育经费使用和管理中的混乱。全国义务教育经费不仅绝对量大而且在教育财政经费中占比最高，它的使用和管理事关几乎所有家庭和近2亿学生的利益。建议尽快制定义务教育法实施细则或义务教育经费管理办法，就义务教育经费的投入、使用和管理做出具体的、可操作的法规规定，尤其应重点规定：其一，义务教育经费各项转移支付必须“戴帽”下达，并向社会公开；其二，地方各级财政部门必须将上级政府转移支付资金和本级财政的义务教育专项经费独立列项，经费支出前必须经过立项、预告或公示，经费支出后必须发布月度或季度公告；其三，地方各级教育部门必须将义务教育经费配置方案在执行前实行预告或公示，对义务教育专项经费拨付进行立项、预告或公示，经费拨付后必须发布月度或季度公告；其四，在继续实行财务管理“一支笔”制度的前提下，实行经费使用必须经过相应领导小组全体成员民主、公开商议和决策的程序。
3、在坚持“齐抓共管，强化监督检查”和落实各项监督制度的同时，建议按照《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》中所要求的那样，重点加强教育督导制度建设，强化教育督导在义务教育经费问题上的预防、过程监控和专门监督的职能：其一，规定教育督导机构根据义务教育法及其解释或补充、根据国务院制定的义务教育经费管理办法对本级财政、教育等部门以及下级政府义务教育工作实施监督的职责；其二，规定教育督导机构每年至少一次向本级人大递交义务教育经费使用和管理专项督导报告，视情提出问责建议；其三，规定教育督导机构每年至少一次向本级政府报告义务教育经费使用和管理专项督导情况，结合义务教育事业发展和综合改革等，视情提出处理建议，经政府批准后向社会公布义务教育经费专项督导报告及处理结果等；其四，由此建议将教育督导机构设定为政府直属机构编制，相对独立于同级教育行政机关。
4、坚持强化依法行政的制度，建议各级政府对挤占挪用和滞留义务教育经费事件及其当事人要严格依法追究。
加强基层财务监督，积极发挥基层政府财政就地就近实施监管的优势。
1、针对学校财会人员素质问题，除县级以上各级财政部门定期加强对各学校财务人员的会计业务培训外，应加强基层政府财政部门对学校财务会计人员的监管，根据本辖区内情况，有条件的学校应配备一名专业的会计人员，对没条件的学校，基层政府财政部门应加强对学校在岗会计人员的培训，逐步实行持证上岗，提高学校会计基础工作质量及财务管理水平。
2、科学规范编制中小学预算是加强中小学经费管理的关键环节和重要基础，县（市、区）财政部门要按照义务教育法的规定，在财政预算中将义务教育经费单列并纳入财政预算，按照“以县为主”管理体制的要求，建立健全中小学预算编制制度，各项收支都要统一编入财政预算。中小学预算要以独立设置的学校为基本编制单位，教学点纳入其所属的乡镇中心学校统一编制，乡镇中心学校负责组织本区域内预算的汇总工作。中小学预算要清晰反映学校所有收支情况，所有支出项目如政策规定的教师工资、班主任津贴、家庭经济困难学生寄宿制生活补助、公用经费、校舍建设和维修改造等都要列入预算，要做到内容完整，数字清楚，来源可靠，公开透明，不得在预算之外留有任何收支项目，县市区财政部门批复的预算要细化到中小学校，教育部门要将批复的预算及时批转到中小学校。在预算编制、执行中，基层政府财政部门要加强指导，监督，引导各中小学按照当地的实际情况，有计划、有目的的编制、执行预算。
3、在学校各项收入中，基层政府要加强监管，积极发挥基层政府财政就地就近实施监管的优势，时时掌握各所学校的各种收入，实行专款专管。要建立健全各项财务管理制度。各中小学校应建立财务审批制度，固定资产管理制度，“收支两条线”管理制度，财务稽核制度，政府采购制度，收费管理制度等等。各中小学校要严格按政策规定的标准、范围和项目收取费用，不得擅自增加收费项目、扩大收费范围、提高收费标准。学校收取费用必须出据正规票据，及时入帐，属于财政专户管理的资金要及时缴入财政专户，严禁“坐支”和私设“小金库”。中小学的各项收入要严格按规定落实到校，不得挤占、挪用或截留，任何单位和部门不得平调学校收入，不得摊派各项费用。对于部分学校食堂、小买部向私人承包，学校收取高额的承包费，承包者向学生提供饭菜、零食及各种学习用具高于成本价的加以杜绝。部分乡镇中学对外出租的铺面租金收入及时缴入财政集中开户的银行账户，用于学校教育正常开支。对上级政府的财政转移支付资金要监督学校专款专用。
4、要严格规范各项支出。按照“以收定支、收支平衡”的原则，统筹安排各项支出。要严格执行预算，预算一经批准既具有法律效力，任何单位和个人不得随意变更和调整。财政部门不得办理无预算的拨款，学校不得办理无预算的支出。工资、奖金、福利补贴等个人方面的支出必须有政策依据，坚决制止不按规定乱发各种津补贴。公用经费要按照轻重缓急、统筹兼顾、保证重点的原则，确保学校正常运转，公用经费不得用于人员支出，不得用于基本建设投资，不得用于偿还债务。要严格公用支出的审批程序，各项公用支出必须有经办人、审核人和审批人签字，大额支出和项目支出必须向县市区教育主管部门申请批准后方可办理，专项经费必须按规定的项目使用，不得改变项目用途，不得挪作他用，确需变更用途的项目必须经县市区教育、财政部门批准，属于政府采购规定的项目，必须编制政府采购预算，实行政府采购，否则，财政部门拒付资金。
基层政府要加强监管学校的各项支出，因为只有基层政府具有就地就近实施监管的优势。在各种日常公用支出费用中，基层政府财政部门可以根据就地就近的优势，根据当地经济情况可以测算出各所学校每一年大概的正常教学办公支出，这样就可以很好地控制过多的培训费、伙食费、会议费，把节省出的经费更好地用在教育事业上。基层政府要适当的进行统筹与监督。例如在一些教育学用品的采购中，除了在当地政府采购中心办理集中采购的，分散采购当地基层政府财政部门也应根据当地的各所学校情况进行对采购量的监督，以免造成浪费。
总结以上，阐明加强农村义务教育基层财务监管的重要性及紧迫性。
百年大计，教育为本。教育是民族振兴、社会进步的基石，是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径，寄托着亿万家庭对美好生活的期盼。强国必先强教，优先发展教育，提高教育现代化水平，对实现全面建设小康社会奋斗目标、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家具有决定性意义。随着国家对农村义务教育资金的不断投入，虽然从中央到地方都相应出台了义务教育资金的管理使用政策法规，但资金的最终使用者都是基层农村中小学校。基层政府作为资金的拨付者及资金的最终使用者中间具有行政监管权的一级政府，对上级政府有着监督教育资金是否按国家政策按时、按量拨付下达学校，对下有就地就实监管学校财务的优势。为了保证国家投入的资金能更好地用于教育事业，加强基层政府对农村义务教育的财务监管就更加重要及紧迫。
参 考 文 献
国务院《深化农村义务教育经费保障机制改改革的通知》2005年12月
《中国财经报》2010年12月
财政部《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见的通知》2009年8月
《学习时报》2008年7月
