会计集中核算的含义和特点。
会计集中核算取得的成效。
会计集中核算的存在问题。
完善会计集中核算的几点建议
内 容 摘 要
会计集中核算是我国会计管理体制改革的创新,是加强对行政事业单位会计核算工作的规范化管理,是加强行政事业单位财务管理,提高财政资金使用效益；强化行政事业单位职能的重要保证,但会计集中核算也存在一定的弊端，作为改革中的新生物，存在优缺点是正常现象，我们只有在实践中不断认识并使之完善，才能从根本上提高集中核算的科学性和准确性，进一步强化财政管理。
论会计集中核算
会计集中核算是完善我国公共财政体系的一项重要措施。推行会计集中核算制度，对强化会计监督、提高单位资金使用效果、遏制腐败等方面起了非常重大的积极作用。目前，会计集中核算作为一项全新工作，从理论到实践中尚存在着许多亟待认真研究的问题，如得不到很好解决，势必会引起实际工作中的混乱，造成许多不必要的麻烦，使改革难以推进。为此，我们只有在实践中不断认识并使之完善，才能从根本上提高集中核算的科学性和准确性，进一步强化财政管理。以下就会计集中核算的特点、集中核算的优势、存在的问题及采取对策等方面，谈几点粗浅的认识。
一、会计集中核算的含义及特点
会计集中核算是指省、市（州）、县（区）财政部门成立会计核算中心，在单位资金所有权、使用权和财务自主权不变的前提下，取消单位银行账户、会计和出纳，各单位只设报账员，通过会计委托代理记账，对行政事业单位集中办理会计核算业务，融会计核算、监督、服务于一体。从会计集中核算的基本运作模式看，其显著特点就是在机制创新上的“三分离一公开”。
（一）会计业务的决策者与执行者的分离
会计做假账行为的发生，多数是会计业务的决策者即单位的领导让干，会计人员出于行政上的领导关系或自身利益需要而具体操作。若实行会计人员“统管统派”的委派形式，虽然在人事关系上会计人员不受单位领导，但长期与被监督单位共处，也容易形成“顶得住的站不住，站得住的顶不住”的困境。而会计集中核算模式则使会计业务从各单位的内部处理变为会计核算中心的集中处理，会计人员的隶属关系也与单位分离，单位领导也不可能去指使会计集中核算机构的会计人员去做假，这种机制使想做假而没人敢做。
（二）财务审批与会计监督的分离
过去多数部门的财务机构设置是财务管理与会计核算融为一体，财务部门负责人既是财务主管也是会计主管，在会计事项处理上经过部门负责人审签同意的原始凭证，既表示符合财务制度的财务审批又表示符合会计处理规范的会计监督审批。这种集双重职能为一身的管理方式，缺乏财务与会计的相互制约，使单位内部的会计舞弊行为成为可能。实行会计集中核算后，财务审批职能由单位行使，会计监督职能由会计核算中心行使，在审批责任人的实际操作人上形成分离，通过双重制约职能的建立，形式相互制约，相互监管。
（三）会计凭证的存放管理与形成单位分离
过去会计业务处理完毕后，全部会计档案均由本单位保存，多数单位是长期在财务部门保存，当会计做假行为发生后，外人很难得知。实行会计集中核算后，会计凭证由会计核算中心处理并保存，按照会计稽核制度的要求，稽核人员对可疑的会计凭证可以与出据凭证的单位进行核查，这种监督方式的建立，使得做了假也白做。同时会计核算中心的运行过程既受各预算单位的监督、财政内部的监督，也受来自审计纪检等有关部门的监督。审计部门对预算单位的财务状况、会计凭证等进行审计的同时，也是对核算中心的审计。
（四）会计业务处理过程公开
在过去的分散核算形式下，会计业务的处理过程是封闭的，对会计业务的知情范围非常有限，往往一、两个人。在会计集中核算形式下，一项会计业务处理，至少要经过单位的经办人、财务审批人和报账员、会计核算中心的审核会计、记账会计和会计主管等多个环节，对数额较大的还要经过单位的主管领导、会计核算中心的分管领导审批。整个业务处理过程又是在“一厅式办公，柜组式作业”的运作方式下进行。知情范围的扩大，运作过程的公开，变“暗箱操作”为“阳光作业”，从运作机制上就形成了对舞弊行为的有效遏制。
二、会计集中核算取得的成效。
（一）实行会计集中核算后，取消了单位的银行账户，各单位的资金都存到“中心”单一账户上，从源头上控制了预算内资金乱支滥用、预算外收入体外循环和“小金库”等问题，在一定程度上减少了部分单位及其领导使用国家资金的随意性。同时，减少了部分单位及其工作人员贪污腐败、挥霍浪费国家资金问题的发生，提高了资金的使用效益，增强了政府宏观调控能力。
（二）实行会计集中核算制后，规范了会计工作秩序，保证《会计法》的贯彻执行。当前由于各单位的会计人员业务水平参差不齐，不少人缺乏专业会计知识，造成会计业务工作极不规范，所颁的会计法律、准则不能得到贯彻执行，货币资金管理混乱，白条抵库，坐支、公款私存等现象存在。实行会计集中核算中心后，行政事业单位的会计业务纳入核算中心统一核算，财务人员与单位行政领导脱离隶属关系，会计监督到位，从而大大提高了会计核算工作的质量，保证了会计核算资料的真实性、完整性、及时性和统一性。
（三）统一了会计核算的口径和费用支出标准，有利于会计信息的真实可靠。由于各预算单位的会计人员素质不同，业务水平不同，经济状况不同，造成了单位之间会计核算上的差异和福利待遇上的不均。通过会计集中核算，统一了审核标准和支出标准，包括费用支出、福利待遇、出差补助、通讯及交通补助等等方面站在同一起跑线上，特别是对一些单位遇上“红灯”绕道走的做法予以杜绝。同时也有效遏制了一些单位隐匿预算外收入、滥发钱物、大吃大喝等不合法行为及单位之间同工不同酬等分配不均问题，保证各项财政规定的贯彻执行。
（四）强化了财政监督，促进了廉政建设。通过实行统一的综合财政预算，严格了各项支出管理，各单位的每一项开支都必须经过核算中心及其会计人员的严格审核，不合理的开支不能报销，不合规的票据不能入账，有效地杜绝了乱支滥用的现象，遏制了违法违纪行为的发生。实行会计集中核算强化了财政部门对单位财务收支的管理手段，变以前的突击财务检查为现在的日常管理，变事后监督为事前、事中监督，寓财政管理、监督于服务之中。
（五）节约了人力资源，促进了会计工作的规范和财务管理水平的提高。行政事业单位会计核算相对于企业会计核算比较简单，在每个行政事业单位核算必然会增加人员编制，不利于机关事业单位机构改革，同时大部分单位会计核算并不饱和，这样造成了人员的浪费和机构的臃肿。由会计核算中心统一会计核算，不仅节约了人力资源和资金，而且提高了会计核算质量和水平，保证了会计资料的真实性、可靠性。
三、当前会计集中核算的存在问题
会计集中核算是一种新的会计管理方式，是加强财务、财政资金管理的一项新举措，对强化资金监管，提高财政资金的使用效益，维护市场经济秩序，遏制违纪违法行为的发生等都有积极作用。但这种形式也不是包治百病的特效药，在它的初始阶段也必然存在其局限性和不够完善的地方。同时由于经济领域中有一深层次矛盾尚未解决，在实行会计集中核算后，也出现了一些不容忽视的问题。
（一）单位财务、实物管理有待加强。
实行会计集中核算以后，有的行政事业取消了会计机构和会计人员，只设一名报账员，管理一些备用金，单位资金结算和会计核算，都由会计核算中心负责，进行总分类和明细分类核算和记账，在客观上容易造成会计核算的资金管理与单位内部财务、实物管理的脱节。有的单位认为财务管理、实物管理抓不抓都行，弱化了单位财务、实物管理，导致一些大额、分期使用的材料物资、办公设备购置支出到会计核算中心一次报酬入账，但材料物资账簿记录和收发领导手续未能及时建立，发生损失和浪费。
（二）会计核算中心和单位会计责任有待严格界定。
实行会计集中核算后，行政事业单位资金所有权、资金使用权和财务自主权仍属各单位，也就是说，没有改变行政事业单位会计主体、预算主体及相关的会计责任，各单位负责人仍对本单位会计资料的真实性和完整性负责，但因作为会计主体的各预算单位不负责会计核算业务，而负责会计核算的会计核算中心又不是会计主体，致使在实践工作中会计核算中心的会计核算责任与各预算单位的会计责任不好明确界定，发生违法会计行为后，不易划清会计核算中心和单位的会计责任，很有可能相互推诿，这样会给追究会计责任造成困难。如何科学界定会计核算中心会计核算责任与单位会计责任是在实践中需要研究和解决的问题。
（三）如何依法行政，控制和降低财政部门责任风险需要深入研究。
实行会计集中核算后，单位不再设置会计机构，实行报账制，其会计核算工作全部由财政部门成立的会计核算中心来承担。这样，会计核算责任都集中在会计核算中心上来，最终集中在财政部门身上，其结果不仅把单位在预算执行中应承担的有关职责以及违规风险部分转嫁到财政部门身上，而且有时还会把财政部门放在矛盾的漩涡中。
（四）真票据假业务事项的报假账现象。实行会计集中核算后，单位不再负责做账，只负责报账。由于会计核算中心在代理会计核算的监管中，只能识别票据的真伪，不能识别经济业务事项的真伪。因此，真票据假业务事项现象可能在某些报账单位一定程度的存在。一些单位以住宿、会议、印刷、修理、运输、劳务费等合规票据列支送礼、超标准吃喝招待、滥发奖金，补贴、公款旅游、集资建房等不合规支出。
（五）账外设账或账外资产的违纪违规现象。实行会计集中核算后，一些单位为保住小团体利益、保证不合规收支有做账的地方，而钻政策空子和管理漏洞，这样使违纪违规问题变得更加隐蔽，弄虚作假手法更趋多样化。一是设置账外账、小金库现象重新抬头。一些单位为逃避会计核算中心监管，搞两本账，一本账交由会计核算中心代理核算，多为合规合法支出；另一本账由单位核算，多为不合规、不合法支出。二是在财务移交会计核算中心时，部分单位财务与资金移交不彻底。表现为：交预算内的，不交预算外的；交明的，不交暗的；交结算户，不交储蓄户；交一级预算单位，不交二级预算单位等等。三是账外资产逐渐增多。由于会计核算中心管账不管物，单位管物不管账，一些资产形成后，单位只管有资产使用，不注重及时报会计核算中心做相应账务处理，尤其是基建及举债、捐赠、划拨形成的资产，有相当一部分形成了账外资产。
四、完善会计集中核算的几点建议
（一）继续探索，求真务实。吴官正同志在中央纪委第二次全体会议上的工作报告中指出：“积极探索加强会计管理和监督的有效方法。”对行政事业单位实行会计集中核算是地方在会计委派制实践中探索的一种现实形式，也是探索加强会计管理和监督的有效方法的一种尝试，解决了当前行政事业单位支出混乱和会计信息失真等突出问题，也是从源头上预防和治理腐败的一项有效措施。因其效果明显，得到了地方党政主要领导的支持，形成了地方党政领导直接决策，纪检监察部门督办，财政部门具体组织实施的工作机制，使这项涉及到部门、单位利益，阻力非常大改革进展十分顺利。
由于我国地域辽阔，经济发展水平不平衡，地方财政普遍困难，对县（市）、乡一级以及规模较少的地、市一级实行会计集中核算效果明显。尽管会计集中核算制度在实践中还有很多地方需要进一步改进和完善，实事求是，因地制宜，保护地方改革创新的积极性，鼓励和支持地方继续探索，总结经验，趋利除弊，积极探索行政事业单位实行会计委派制的各种实现形式。
（二）强化预算管理，建立一套科学的公共支出预算管理体系。实行集中统一核算，核算中心接受支付申请的依据是单位的预算指标，没有预算指标或超预算指标的支付申请，核算中心有权予以拒绝，从而起到强化预算约束的作用，也使得集中统一核算有赖于预算编制的相应改革。也就是说预算要细编，实行部门预算、支出预算要细化到每个部门及每个项目，对各项支出要按支出类别和性质编制专项支出项目库，核算中心根据细编的预算指标办理各项资金支付。
（三）转变会计职能，从核算型向管理型转化。目前会计核算中心日常主要的工作是资金支付和会计核算，然而，如果将会计核算中心仅仅作为一个记账机构是远远不够的，更要着重预算执行信息的反馈和控制。必须加强预算资金支付的事前控制，在决定资金支付之前应确定是否应该支付、如何支付，而不能支付完了事后才来明确。会计核算中心的发展，必须要从核算型向管理型转变，彻底扭转将核算中心视作单纯的核算机构的观念。
（四）明确经费开支标准、规范经费支出渠道。建议制定一套切实可行的经费支出标准，在各个单位统一执行，从而在制度上遏制各单位在费用支出上互相攀比、滥发钱物的现象。
（五）完善内外监控制度，确保财政资金、财产物资的安全。由于财政性资金集中管理后，财政资金管理的风险也大为集中，必须加强内控，建立内部制约机制，防范风险。每一笔支出都应实行事前审核，核对金额，在保证凭证真实、准确、合理、合法后，才能通知银行付款。同时，会计核算中心还要主动接受外部监督，向预算单位反馈资金支付的信息，与单位形成相互牵制的机制，接受财政内部监督部门、审计等职能部门的监督，保证财政资金、单位财产物资的安全。
（六）强化管理和检查监督，提高财务管理水平。为防止造成财务管理与会计核算、监督的脱节，在会计核算中心认真履行职责的情况下，要求各核算单位财务人员在单位负责人的领导下，除做好本单位的报账工作外，还要继续搞好经费预算管理、固定资产管理，财产物资管理，做好财务收支活动的分析、总结；根据会计信息为领导提供决策依据等财务管理工作。同时会计核算中心要加强与核算单位的联系，加强对账与盘点工作，切实做到账账相符、账表相符、账实相符。实施会计集中核算后，各单位财务人员肩上的担子不是轻了而是更重了。各单位应强化财务管理，维护各项财经法规和财经政策，会计核算中心要加强《会计法》和国家统一的会计制度及其他规定的宣传，定期或不定期对各单位进行监督检查。有关部门应该加强地方法规制度配套建设，为会计核算中心和其他监督部门履行监督职责提供法规制度依据，通过加强外部监督，充分发挥审计、纪检监察、财政、会计核算中心的职能作用，同时加强会计核算中心自身建设，提高会计队伍素质，提高财务监督和管理水平。只有通过各有关单位的共同努力，齐抓共管，才能进一步提高财务管理的能力，减少和避免会计集中核算的一些不良现象的发生。
总之实行会计集中核算，不仅仅是预算管理方法和手段的改进，而是对传统方法从观念到内容的根本改革，打破了不符合社会主义市场经济体制要求的财政资金分配管理格局，也是落实依法行政的一项重要工作。实践证明，尽管目前实行会计集中核算还存在许多问题，需要完善，但在加强财政资金支出管理、改变会计核算方式、预算执行情况控制等方面都已取得了成功的经验，我们应充分认识集中核算改革的重要性。明确会计中心作为预算执行机构的地位，以预算执行为主要任务，转变工作职能，理顺内外关系，尽快从以财政集中收付制为主要形式的会计核算中心改革向规范的国库集中收付制过渡。与此同时，积极推进预算编制改革，推行部门预算的细化预算，为国库集中收付制的实施打下基础，形成预算编制、执行、监督三分离的机制。在此基础上，全面推进财政管理制度的改革，逐步建立与社会主义市场经济相适应的公共财政体制。
参 考 文 献
1．《云南省财政发展报告》，云南财政发展报告编写组编
2．《全国少数民族自治州第十四次财政理论研究讨论文集》，云南省红河州财政局编
3．《会计核算中心工作标准规范全书》中国知识出版社2007年7月出版
