论文目录：
一、内部控制的定义
二、内部控制的目标
三、农业银行内部控制的主要作用（五个方面）
四、充分认识加强内控制度建设的重要性和严肃性
五、当前农行内控制度的现状（五个方面）
六、新形势下健全内控制度的措施
（一）是加强组织领导，落实岗位职责，形成内控制度齐抓共管的浓厚氛围。
（二）是要健全内控机制，进一步整章建制，使管理制度逐步系统化、规范化、科学化。
（三）是要加强制度创新，完善各项规章制度。
（四）是树立求真务实的工作作风，切实强化对内部制度贯彻实施的有效监督。
（五）是全面落实营业单位坐班主任制度，要抓好坐班主任的配备。
（六）是严格操作规程，规范操作行为，将制度落实到每一个环节和每一笔业务中。
（七）是加强人员管理，提高人员整体素质，完善安全防范措施，切实提高全行综合防范能力。
（八）是建立“横向到边，纵向到底”的内控组织体系。
内 容 摘 要
有效的内控制度，是确保各项业务经营活动的前提，是银行赖以生存的根基，是防范金融风险的一道有效的屏障。因此，健全和完善内控制度建设，是商业银行实现稳健经营、提高经营效益、防范化解风险、确保金融安全的需要。本文通过分析当前农行内控制度的现状，提出在新形势下健全内控制度应采取的措施，明确指出，只有形成内控管理有标准、部门设置有制约、操作有制度、岗位有职责、过程有监控、风险有监测、工作有评价、事后有考核的全面有效内控制度体系，才能确保我们农业银行实现安全运营，提高管理水平，提高竞争力，促进农业银行更稳健地发展。
关键词：内控制度 现状 建设 措施 发展
论农业银行内控制度建设
大家都知道，银行是以经营货币资金为对象的特殊企业，一直以来都是犯罪分子瞄准的重要目标之一。近年来，各家银行因受各方面因素的影响，案件时有发生，在一定程度上给国家和人民带来了不可估量的损失，我们农业银行也不例外。有效的内控制度，是确保各项业务经营活动的前提，是银行赖以生存的根基，是防范金融风险的一道有效的屏障。因此，健全和完善内控制度建设，是商业银行实现稳健经营、提高经营效益、防范化解风险、确保金融安全的需要；也是基层农业银行的一项基础性工作；还是建立现代商业银行制度，实现自我约束的重要环节。
一、内部控制的定义
我国在独立审计准则中将内部控制定义为：内部控制是指企业为了保证业务活动的有效进行，保证资产的安全和完整，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、合法、完整而制定的和实施的政策与程序，由控制环境、会计系统和控制程序组成。
1963年美国审计程序委员会在其发布的”审计程序第23号文件”中，首次将内部控制划分为内部会计控制和内部管理控制。美国管理会计师协会1994年《内部控制结构》将内部控制定义为：“内部控制是这样一个整体系统，由管理者建立的，旨在以一种有序的和有效的方式进行公司的业务，确保其与管理政策和规章的一致，保护资产，尽量确保记录的完整性和正确性。”COSO委员会1992年提出并于1994年修改的《内部控制-整体框架》中对内部控制作了如下描述，内部控制是由企业董事会，经理阶层和其他员工实施的，为营运的效率效果，财务报告的可靠性、相关法令的遵循性等目标的达成而提供合理的保证的过程。其构成要素包括控制环境、控制活动、风险评估、信息与沟通、监控。
二、内部控制的目标
内部控制目标是内部控制存在及存在形式的根本，也是建立内部控制杠架以及考核、评价内部控制的指导性参照物。《企业内部会计控制-----基本规范》中，将内部控制的目标归为五个方面，其中除了包含原有的确保经营目标的实现、防止发现纠正错误与舞弊、保证财产安全、保证会计资料的真实完整、确保各项法规及内部控制制度的执行外，还强调了：建立风险控制系统。强化风险管理，确保单位各项业务活动的健康运行。对风险控制系统的建立作为独立的内部控制的一项目标，与我国当前的企业在运转过程中忽视风险的控制，有时甚至存在盲目使用资金等隐藏巨大风险的运营行为有关，非常适合我国的需要，也能够在很大程度上促进公司治理机构的完善，加快国有企业改革的完善。
按照COSO报告，内部控制的目标包括：取得经营效果和效率；保证财务报告的可靠性；保证遵循适当的法规。可以看出COSO委员会对控制的目标包括的内容更为广泛，尤其是取得经营效果和效率，企业达到这一目标要涉及企业方方面面的活动，也涉及到对经营取得效果的考核和对经营取得效率评价标准的取向问题。
我国内部控制目标的定位主要局限于保证业务活动的有效进行，防错纠弊，会计资料的真实、合法与资产的安全和完整，这种目标定位相对低调。从长远不定期看，随着经济的不断发展和企业状况的不断改善，目标定位应有相应的提高。不仅需要借鉴国际上有关内部控制的目标定位，同时也需要考虑中国的国情，立足于中国企业的现实，从改善中国企业现状和完善公司治理的角度出发，应既遵循适当的前瞻性与发展性，同时又立足于现实的稳定性与可操作性，从而给中国的内部控制规范以一个适当的目标定位。
三、农业银行内部控制的主要作用
内部控制的作用是指内部控制的固有功能在实际工作中对企业的生产经营活动及外部社会经济活动所产生的影响和效果。在社会化大生产中，内部控制作为企业生产经营活动的自我调节和自我制约的内在机制，处于企业中枢神经系统的重要位置。企业规模越大、其重要性越显著。可以说，内部控制的健全、实施与否，是单位经营成败的关键。因此，正确的认识内部控制的作用，对于加强农业银行的经营管理，维护财产的安全，提高经济效益，具有十分重要的现实意义。具体讲，农业银行的内部控制主要有以下几个方面的作用：
（一）保证各项金融法规、方针、政策和制度在银行内部的贯彻实施。贯彻执行各项金融法规、方针、政策和规章制度，是各级行进行合法经营的先决条件。健全完善的内部控制，可以对银行内部的任何部门、任何流转环节进行有效的监督和控制，对所发现的各类问题，都能及时反映，及时纠正，从而有利于保证国家的金融法规、方针、政策和规章制度得到有效地执行。
（二）保证会计信息的真实性和准确性。健全的内部控制，可以保证会计信息的采集、归类、记录和汇总过程，从而真实地反映银行经营活动的实际情况，并及时发现和纠正各种错弊，从而保证会计信息的真实性和准确性。
（三）有效地防范银行经营风险。在我们的经营活动中，为了实现一定的目标，就必须对各类风险进行有效的预防和控制，特别是信贷风险。内部控制作为银行管理的中枢环节，是防范风险最为行之有效的一种手段。如我们在发放贷款时通过贷前调查、贷时审查、贷后检查等多个环节进行互相控制，很大程度上控制了信贷风险，不符合条件的企业坚决不发放贷款，这对我们的经营风险防范起了较大的作用。
（四）维护财产和资源的安全完整。健全完善的内部控制能够科学有效地监督和制约财产物资的采购、计量、验收等各个环节，从而确保财产物资的安全完整，并能有效地纠正各种损失浪费现象的发生。
（五）促进农业银行的有效经营。健全有效的内部控制，可以利用会计、统计、业务等各部门的制度规划及有关报告，把银行的经营、发展、财务等各部门及其工作结合在一起，从而使各部门密切配合，充分发挥整体的作用，以顺利实现我们的经营目标。同时，由于严密的监督与考核，能真实的反映工作业绩，再配合合理的奖惩制度，便能激发员工的工作热情及潜能，通过工作效率的提高，从而促进全行经营效率的提高。
综上所述，在当前我国银行业普遍转换经营机制、建立现代商业银行的新形势下，加强和完善我们农行的内部控制制度，充分发挥内部控制制度的作用，对增强农业银行对市场经济的适应能力和生存能力就显得特别重要。
四、充分认识加强内控制度建设的重要性和严肃性。
目前，全行上下的业务发展速度明显加快，业务运行质量不断提高，商业化经营步入了发展“快车道”。发展的速度越快，越需要缜密的制度来巩固成果，严格管理，强化控制。坚持从严治行，依法合规经营，使全行的各项业务纳入法制化、规范化的轨道，这是基层农行健康发展的长久之计。因此，首先应该解决好对内控制度的认识问题。对上级行下发的各项规章制度和业务操作规程，任何个人都无权擅自更改；在内控制度面前，员工人人平等，无论是普通员工还是领导干部都必须严格遵守，不得违反，一旦违反就要追究责任。只有切实解决好这些认识问题，才能克服内控制度管理中的随意性，提高内控制度的权威性，增强贯彻实施的自觉性，构筑起风险防范的“铜墙铁壁”。
五、当前农行内控制度的现状
一个有效的内部控制体系应覆盖其内部各管理层次和各项业务环节，其总体的有效性又依赖于第一个具体环节的有效控制。从实际情况看，目前农行的内部控制建设还存在几个迫切需要研究解决的问题。
（一）思想认识不到位，领导重视不够。表现在：一是重业务，轻思想教育。由于业务经营是硬指标，内控管理是软约束，导致部分领导干部滋生了一种“业务经营是第一”的思想，整天忙于一些数字，看指标，而忽视了抓内控管理。二是领导干部忙攻关，疏管理。三是政治思想工作方式、方法简单。一些领导只注重表面的东西，没有从深层次去做好员工的思想工作。四是行业竞争压力的增大等等，使得基层机构内部员工思想越来越不稳定，形成不安全隐患。
（二）内控优先的理论还需进一步确立。一是思想上没有真正把内部控制看作是现代金融企业管理必不可少的重要组成部分，导致对内控建设重视不够。二是内部控制目标不明确，将内部控制单纯视为对员工工作的一般要求，而没有将其作为确保法律、法规、制度执行，有效控制风险，促进业务稳健运行的保障，因而对员工控制制约较多，对管理层控制制约较少。三是内部控制的覆盖面不广。目前主要局限在会计、出纳、信贷工作的操作环节，而对业务的决策、部门管理和相互制约控制较少，内部控制没有涵盖内部管理和经营活动的各个层次和各个方面。
（三）内控制度不够健全。主要反映在控制环节不全面，控制点不衔接，控制系统不严密。体现在以下几方面：一是缺乏健全的现代金融企业决策程序和制度，在一定程度上，决策缺乏民主性和科学性，对决策者没有有效的制约手段。二是各职能部门注重对具体业务操作环节的控制，却忽视了对内部各管理层次、管理岗位等内部控制点的控制，削弱了内部控制的整体效能。三是部分岗位设置没有遵循内控原则和要求，制定的岗位责任制过于抽象，没有量化考核措施，有些必要的控制岗位或相互制约的岗位没有单设，一人多岗，无所牵制。四是监督检查功能弱化，特别是基层管理人员不能经常地检查经营、管理过程中出现的问题，致使一些错误的做法得不到及时纠正，甚至一些违规违纪问题长期得不到解决。
（四）内控制度落实不到位。主要表现在以下方面：一是执行制度不严格，比如最近发生在农行柳州分行、农行北海分行及原农行崇左支行的三起挪用公款案件中，有外部的原因，但归根结底是内部原因，即内控制度落实不到位而给犯罪分子有可乘之机。二是有制度，但基层行人手少，真正落实到位却很难，比如说岗位轮换，在一些基层营业所、储蓄所就很难做到。三是一些员工的思想警惕性不高，讲情面，不好意思，有章不循。四是一线的授权监督流于形式，少数员工授权时根本不看是何业务，别人叫授权就输密码。五是坐班主任监督不到位。由于登记簿设计不合理，导致了很多重复性的工作，这样坐班主任的工作很多，对业务的监督也是流于形式，比如，说是审核传票、勾对流水，实际上变成了盖章就完事。六是上级行检查流于形式。当前上级行检查工作时，往往是事前先发文件，事先通知，就会出现临时抱佛脚的现象；而且检查组成员大多是从各行抽调的“临时工”，这样就会出现碍于情面，对查出的问题不上报、不反映、私下协商、就地消化；更严重的是，有些检查人员本身的素质就不高，根本无法查找出内控方面存在的问题等等。
（五）防范措施不到位。一是设备落后，设施陈旧。二是当前社会治安环境不佳，抢劫、盗窃、诈骗等社会案件呈逐年上升趋势，而且不法分子又将作案的重点放在金融部门，但目前金融系统对汇票克隆高科技、新型犯罪行为还缺乏必要的防范手段。三是人员素质不高，在农行系统，有的人员素质不高，工作缺乏责任心，操作不规范，造成银行资金损失和风险。四是“责、权、利”制约机制失衡。如基层行没有贷款决策权，却要承担经营管理风险责任，这种“责、权、利”的不平等，使一些内控制度流于形式，容易滋生经营风险、道德风险。
六、新形势下健全内控制度的措施
为适应改革、发展的新形势，农业银行必须建立高效、系统的内部控制体系，着重从以下几方面入手：
（一）是加强组织领导，落实岗位职责，形成内控制度齐抓共管的浓厚氛围。行长作为内控制度的第一责任人，要对各项制度的贯彻执行和监督检查负总责。分管行长对内控制度要亲自抓、亲自管，对柜员制单位要坚持定期不定期的查库制度，并作为一项重点工作抓实抓好。巩固和完善财会监督制度，配备得力的监管员，加强管理和考核，认真开展财会监管检查。九级主管作为基层营业单位内控制度的直接责任人，要履行好自己的职责，带好队伍，切实承担起一线内部管理的重担，要把握苗头性、倾向性的问题，做好员工细致的思想工作，提高他们遵章守纪的自觉性，把问题解决在萌芽状态，防患于未然，审计稽核部门要尝试开展计算机安全性审计，跟上业务品种开发和时代发展的要求，不断改进审计手段，逐步推广计算机辅助审计，提高审计工作的效率和水平。为确保检查监督的实效，一是进一步落实好主查人制度和稽核工作责任制，明确各参与检查人员的责任，对工作不认真、不按程序办事、应查未查和发现问题不如实反映的，要从严追究检查人员的责任。二是对内容比较多的系统内检查，可实行“捆绑式检查”，对内容相近、可以合并的，实行“打包检查”，切忌“大呼隆”、走过场，保证各项检查有的放矢，组织严密，取得实实在在的成效。
（二）是要健全内控机制，进一步整章建制，使管理制度逐步系统化、规范化、科学化。建立岗位职责，基层银行要根据自身业务开展情况，严格岗位分工，因事设岗，因岗定人，明确各岗位或员工在业务操作中的责权划分以及应承担的责任，使每一项业务环节都纳入控制过程。建立规章制度，坚持实行制度在先、学习紧随其后、业务最后开办的模式，根据“授权有限、相互牵制”的原则，按照全面、具体、精炼、有针对性、便于操作的要求，不断完善制度。建立管理流程，建立以市场为导向的新业务流程和管理流程，突出内部控制的中心环节和重点部位，以推动基层行经营管理的明晰化、规范化和科学化。
（三）是要加强制度创新，完善各项规章制度。纵观近年来发生的案件，大多与内部控制和制约管理机制不健全，管理松驰，有章不循，违章操作有关。为此，建立一套科学、高效的内部管理机制，是防范和化解风险的根本保证。实行内部制约制度，杜绝任何个人包办业务处理的全部环节，以达到有效控制的目的。在会计结算业务和出纳业务中，实行证、章、压（押）三分管，电子联行业务必须经办、复核、授权三分开，相互监督，确保银行资金安全。信贷、信用卡、营业网点、会计账务等部门岗位要建立全方位的双人复核制度。
（四）是树立求真务实的工作作风，切实强化对内部制度贯彻实施的有效监督。这里必须明确：各级行（处、所）负责人、内部监督检查机构、自律管理部门既是内部制度的贯彻执行者，又是内部各项制度的监督检查者，必须把检查监督各项制度的实施作为自己的重要职责，以高度负责的精神，深入细致的态度，一点一滴地抓好监督检查工作。认真避免制度管理中的不良倾向，改进管理方法，卓有成效地落实好各项制度。一定要认真学习各项内部制度、规程和标准，熟记其内容，果断地做好管理工作；认真克服凭想当然或狭隘经验办事的倾向，严格按照内部各项制度，科学地做好管理工作；克服怕得罪人的思想，大胆地做好管理工作；切实增强事业心和责任心，认真地抓好管理工作；坚持对事不对人，公正地做好管理工作。只有这样，内部各项制度才能得到全面贯彻实施，经营管理水平才能不断提高。
（五）是全面落实营业单位坐班主任制度，要抓好坐班主任的配备。坐班主任是财会工作内部控制的第一道防线，要正确处理发展、改革和管理的关系，严格按照《中国农业银行营业单位坐班主任制度》规定，配齐配好坐班主任。
（六）是严格操作规程，规范操作行为，将制度落实到每一个环节和每一笔业务中。一是加强业务受理的柜面监督，有效防范各类支付风险，特别是是票据、单折等。二是严格按ABIS会计制度要求，落实业务处理过程中以及营业终了的各项核对环节。
（七）是加强人员管理，提高人员整体素质，完善安全防范措施，切实提高全行综合防范能力。一是建立一套公平竞争、严格规范的选人、用人、管人机制，激发广大员工的工作积极性、创造性、充分发挥高科技人才在反智能犯罪、反高科技犯罪中的核心作用；二是建立员工行为监督预警机制，特别是对重点岗位、重点部门、重点人员的行为进行监督、防范，切实把对关键部位、关键环节、关键人员的防范措施落到实处；三是对现有安全设施，防盗、防诈设备进行更新改造，增加科技含量，提高农行的防范能力。
（八）是建立“横向到边，纵向到底”的内控组织体系。一是要建立和完善“横向到边”的内控监管评价的内容，不论总行还是分支机构，内控的各个层面和经营的各个部门，都应形成一套内控制度，对其执行情况进行连续的评价、检查、纠正其错误或缺陷，把风险防范、经营的真实性和信息披露的完整性得以充分的体现；同时形成具有“超脱性、权威性、独立性、震慑性”的内审机构。当然这支机构要有高素质的综合管理人才，要有一套科学的评价体系，这样才能做到“公开、公正、公平”的评判内控制度履行是否到位。二是要建立和完善“纵向到底”的内控组织机构，目前，我国四大商业银行的组织结构体制，采用的都是一级法人体制下的分级经营，实行的是分行制。因此，内控组织机构设置也应遵循这种体制的现实，从总行到分行、支行都相应健全内控评价和监管部门，这样才能将总行一级法人的内控决策贯彻到底，保证内控措施畅通无阻。
总之，只有形成内控管理有标准、部门设置有制约、操作有制度、岗位有职责、过程有监控、风险有监测、工作有评价、事后有考核的全面有效内控制度体系，才能确保我们农业银行实现安全运营，提高管理水平，提高竞争力，促进农业银行更稳健地发展。
参 考 文 献
1、美国管理会计师协会1994年《内部控制结构》；
2、COSO委员会1992年提出并于1994年修改的《内部控制-整体框架》；
3、《广西农村金融研究》2004年第1期。
