摘要
引言
一、开展绩效审计的重要性和必要性
（一）绩效审计的概念。
（二）开展绩效审计是提高公共资源效益的重要管理手段。
二、我国绩效审计的现状
三、开展绩效审计面临的困难
（一）法律授权不明确。
（二）评价绩效的标准难确定。
（三）绩效审计的方法和技术不统一
（四）绩效审计较难获取准确充分的证据。
（五）绩效审计人员的素质尚不能适应绩效审计发展的需要。
四、如何开展绩效审计
（一）加强组织领导，营造良好的审计环境。
（二）以社会主义市场经济为核心，建立健全绩效审计监督机制。
（三）结合实际，慎选审计项目。
（四）开展绩效审计还应将事前审计、事中审计、事后审计有机的结合起来。
（五）充分收集审计证据，确保审计结论的客观公正。
（六）建立健全评价体系，切实为绩效审计提供重要的科学依据。
（七）利用不同方法，获得高素质审计人员。
内 容 摘 要
本文主要从绩效审计以揭露管理不善，决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失，促进提高财政资金管理水平和使用效益，维护国有资产安全为重点，从开展绩效审计面临的困难、绩效审计的大环境、建立健全绩效审计监督评价体系、收集审计证据、慎选审计项目以及积极探索完善绩效审计的对策等方面着重阐述了如何开展绩效审计。
浅议如何开展绩效审计
绩效审计在我国是一个正在进一步探索的审计领域，对我们来说还是一个全新的概念，是一种将经济监督与经济管理结合起来，对经济活动的节约、效率和效果进行综合考核及评价的审计方法。目前，我国还以财务审计为主，这已明显不适应我国市场经济条件下的工作要求。按照《审计署2003年至2007年审计工作发展规划》要求，效益审计以揭露管理不善，决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点，促进提高财政资金管理水平和使用效益，维护国有资产安全。
一、开展绩效审计的重要性和必要性
（一）绩效审计的概念。
最高国际审计组织在1986年第12届国际会议上把绩效审计定义为“对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价”。其中，经济性是指以最低的费用取得一定质量的资源，简单地说就是支出是否节约；效率性是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲究效率；效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，简单地说就是是否达到目标。
（二）开展绩效审计是提高公共资源效益的重要管理手段。随着现代经济的发展，政府及其部门掌握的公共资金、公共资产、公共资源越来越多，公众作为公共资源所有者，越来越关注政府资金的支出、投向、效益和效果状况，要弄清这些问题，任务就落在了审计机关的身上，审计机关可以通过发挥自已的职能作用，为社会公众提供政府及其部门管理资金和资源的有效信息，而绩效审计就是促进提高公共资源效益的重要管理手段之一，这是促使绩效审计开展的重要原因。
我国国家机关开展绩效审计，是在政府内部行政监督的层面上，对政府各部门和单位在履行职责过程中使用和管理公共资源的情况进行审查和评价，同样可以促进被审计单位改进管理，增强责任，提高公共资源使用的经济性、效率性和效果性。我国国家审计机关作为“政府内部”的审计机构，积极探索开展绩效审计正是开拓服务领域、谋求审计事业自身发展的重要途径，是贯彻落实科学发展观的本质要求和重大战略举措，是我们国家审计工作的重要战略选择，同时也是历史和现实的选择。绩效审计是审计发展的必然阶段，相对真实合法审计而言，它是更高阶段的审计。
二、我国绩效审计的现状
二十年来的审计工作取得了很大成绩，但在审计内容上基本没有超出检查财政财务收支真实合法的范畴。传统的财务审计和合规性审计只检查政府机构财务收支和预算执行情况，评价和确定是否符合法律、法规。审计人员因为审计范围和审计手段的限制无法弄清政府机构提供的服务所耗费的财务和经济方面的资源以及提供服务所产生的效果。如交通部门公路建设项目的审计，一般的财务审计只能反映政府交通部门的公路建设资金收支和预算执行情况，无法反映交通部门在建设公路时的资源利用情况，更难反映建成的公路是否必要或位置是否得当，总之无法反映建设公路的绩效情况。因此，作为国家审计机关对政府机构、项目的审计不能仅仅停留在评价财务控制，确定是否符合法律规定等财政财务收支合法合规的层面上，而应从政府运用其资源效益的角度来评价其工作效果和成效。这就要求我国政府机构的审计应从传统的财政财务收支审计逐步向绩效审计转变。
三、开展绩效审计面临的困难
绩效审计工作在我国尚属起步，各种困难相对较多，主要集中在以下几个方面：
（一）法律授权不明确。
《审计法》第二条第三款规定“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，该条第二款规定“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有金融机构和企事业组织的财务收支，依照本法规定接受审计监督”。虽然规定审计机关要对“真实合法效益”进行审计，但还是以财政财务收支为主要内容，对资源环境、教育卫生资金效益、政府效能等均未授权，同时，对审计机关和被审计单位的权力、责任和义务也未明确；
（二）评价绩效的标准难确定。 由于我国的绩效审计才刚刚起步，其中的相关法律政策几乎处于空白，因此也就缺乏评价标准。而绩效审计的特性决定了每项审计所涉及的资料、环节、事项、范围很广，加之绩效审计的实践又不够，绩效审计必须的标准、指南尚未制定，规范性要求如审计程序、审计方法、底稿编制、报告内容等都很不清楚。对政府的绩效审计，不仅是对其财政财务收支真实合法性的审计和评价，更需要对政府机关完成经济指标情况加以审计和评价。绩效审计的本质决定绩效评从的标准必须有理有据，客观公正。由于绩效评价体系尚未形成，绩效审计难以考量和评价。绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。甚至是同一项目，会有多种不同的衡量标准，采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别。因此，衡量标准的难确定，给绩效审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。 （三）绩效审计的方法和技术不统一。 由于评价对象的不同，审计职业界不能为绩效审计提供一个统一的方法和技术。审计人员在绩效审计中可以灵活地选择与被审计事项相适应的技术和方法进行审计。例如高速公路系统可以用实地检查的办法，确定高速公路的状态和维护系统是否有效；而保健、福利、教育、公共安全等部门，却很少能运用精确的衡量手段，审计人员必须更多地采用政治的、经济的、社会学的观点和方法来衡量。绩效审计方法和技术的不统一，给审计人员提供了自由选择的余地，也使审计的风险加大，给审计证据提出了更高的要求。 （四）绩效审计较难获取准确充分的证据。 审计证据是证实被审计单位经济效益状况的载体，各类证据的整理、分析工作都是建立在所收集的资料上。如果资料不完备、不充分，证据缺乏，就会给绩效审计带来困难，特别是被审计单位拒绝提供证据的情况下，就必须依靠其他方式获取间接证据，并且绩效审计由于方法的灵活性和审计对象的复杂性，同时又缺少可供遵循的准则和程序，使得绩效审计证据的收集渠道多种多样，这就增加了审计的难度，而且会影响审计的评价和结论。
（五）绩效审计人员的素质尚不能适应绩效审计发展的需要。 绩效审计需要多样化和创新的方法，需要多学科的知识。传统的财务人员视野相对狭窄，缺乏评价政府工作绩效的意识、知识及技术技能。审计人员在开展绩效审计时需具备相应的独立性和胜任能力。这里的胜任能力除了传统财务审计所要求的胜任能力的含义外，还要求审计人员具有不同于一般政府工作人员的才能和更加专门的专业知识，能够深刻地理解政府审计工作，在评价政府业绩时形成深刻而中肯的判断。开展绩效审计的审计机关因此要储备许多专业的人才，包括经济学、社会科学、法律学、基建工程学等等，而这种多元化的审计人员，目前我们审计机关还比较缺乏，这对绩效审计的顺利开展增加了一定的难度。
四、如何开展绩效审计
现阶段开展绩效审计，要从我国实际出发，立足于实际，积极稳妥、扎实有效地推进。李金华审计长在2004年全国审计工作会议上指出，积极推进效益审计的实践，要从实际出发，分层次进行探索，同时要突出重点，工作中要注意抓住影响效益的突出问题，摸清情况，深入剖析，予以充分揭露和反映，不能事无巨细，面面俱到，抓不住要领。特别是在起步阶段，反映的问题宁可少一点，也要有说服力，评价的面宁可窄一点，也要经得起各方面的检验，这样才能有效地发挥审计的作用。
（一）加强组织领导，营造良好的审计环境。
开展绩效审计，首先必须得到政府和党政领导的重视和支持，才可能创造一个良好的政治环境。审计机关应加大绩效审计的宣传，充分采取多渠道，全方位的宣传形式，通过发放宣传材料、宣传手册、张贴悬挂宣传图画等，使审计知识家喻户晓，让绩效审计的理念深入人心。使党政领导清楚，绩效审计能够在转变和优化政府职能、提高公共资源使用效益、服务社会大众等许多方面发挥更加积极的作用。审计机关要更主动、密切地联系人大及有关部门，把绩效审计作为一个经常性的汇报和讨论题目，要善于通过新闻媒体宣传审计成果，普及绩效审计意识，争取广泛的信任和支持。在政府、人大和媒体等各方面的推动下，政府绩效审计一定会逐渐走入社会、走入公众。使人们认识到绩效审计不仅是审计发展的必然趋势，也是宪法赋予的神圣职责。 （二）以社会主义市场经济为核心，建立健全绩效审计监督机制。
随着社会主义市场经济的不断发展，公众民主意识的逐渐提高，要求对政府管理的财政性资金、国有资产和专项资金项目实施绩效审计监督，防止损失浪费和国有资产流失，已是必然。依法治国、依法行政的新形势和绩效审计实践迫切需要将绩效审计法律制度具体化，健全审计监督机制，总结绩效审计经验，规范操作，提高水平，开展绩效审计的立法调研，推进并逐步完善绩效审计法律制度，同时依据修改后的《审计法》制定《绩效审计准则》，为绩效审计的实施提供法律保障。
（三）结合实际，慎选审计项目。
学习借鉴国外绩效审计的成功经验，重点学习其方法，学习那些已经成型的标准和指南。但要走出照搬国外审计的模式的误区，不能脱离中国审计实践，必须从中国实际情况出发分层次的探索，开展绩效审计的试点项目。在目前绩效审计的基础工作比较薄弱，开展绩效审计的经验比较缺乏的情况下，应该慎重选择审计项目。绩效审计项目应该紧密围绕当前审计工作的主要目标，以财政性资金为重点领域和范围，以揭露管理不善、决策失误造成的严重损失 浪费和国有资金流失等问题为重点，以促进提高财政资金管理水平和使用效益、维护国有资产安全为目的，同时要考虑所选项目的风险和促进作用以及审计资源条件。由于公共资源用途广泛，政府部门职能不同，审计机关要从实际出发对每项绩效审计的目标和范围做出适当的限定以避免出现事倍功半的审计结果。从目前状况看，可以选择财政投入较大的财政专项资金和重要的政府投资项目，进行专项绩效审计，把绩效审计同财政财务收支审计、专项资金审计、政府投资项目审计和经济责任有机地结合起来，进行真实、合法、效益的检查和评价。
（四）开展绩效审计还应将事前审计、事中审计、事后审计有机的结合起来。
通过对计划、预算、建设项目的可行性研究、成本预测等内容进行事前审计，避免因预测不准或计划不周造成经济损失或效益不高。通过事中审计，把项目实施情况与实施前的预测、预算、计划和标准等进行分析比较，从中找出差距和存在的问题及时采取有效措施加以纠正，并根据实际情况的变化，调整和修改计划、预算，使之更加符合客观实际，更加合理。事后审计，对已完成的活动的经济效益、效果、效率进行分析评价。
（五）充分收集审计证据，确保审计结论的客观公正。
审计应当以事实为根据。评价被审计单位支出是否节约，投入是否高效，目标是否达到，都必须辅之以翔实、确凿的证据。应该说，审计准则和审计项目质量控制办法，为提高绩效审计证据的质量提供了法律保障。但在审计实践中，相对于财政财务审计，保证绩效审计证据的证明力有较大的难度。同时，由于目前绩效审计没有审计准则和程序可供遵循，没有统一标准以资评价，运用的技术方法也相当灵活，使得证据的搜集和评价多种多样，从而增大审计结果的不确定性，加大审计风险。因此绩效审计，必须贯彻少而精的原则，重点揭露重大的损失浪费和国有资产流失等问题，搜集分析证据时，采取提高样本的代表性和增大调查的样本量的方法，结合定量分析与定性分析，提高审计证据的充分性、可靠性以及说服力，在保证审计证据的充分性和可靠性方面注入更多的精力，以增强总体推断的准确性和审计结论的客观公正。
（六）建立健全评价体系，切实为绩效审计提供重要的科学依据。
绩效审计是评价绩效，理所当然要有一个公认的、科学的评价标准。财务审计已经有一套评价财务收支真实合法的会计准则。绩效审计却没有统一的可资评价的标准。这给审计人员客观公正地提出评价意见增添了麻烦和困难，潜伏着审计风险。因此，当务之急是本着“内容全面、突出重点、客观公正、操作简便、适用性广”的原则，制定统一的普遍适用的绩效审计评价标准，明确评价原则，确立评价方法，并在此框架下制定或修改行业标准和地方标准，逐步建立健全评价体系，从而为绩效审计的开展提供科学依据。
（七）利用不同方法，获得高素质审计人员。
绩效审计属于全面的高层次的审计。它以财政财务收支为基础但又不局限于此。既要查处问题，又要宏观分析问题，既要审查合法性、合规性，又要评价经济性、效率性、效果性。做到这一点，需要高素质的审计人员。解决这个问题，一是加强培训。对现有审计人员进行后续教育，使他们不仅精通财务、审计业务和计算机技能，而且熟识法律学、基建工程学、社会学、经济决策、行政管理等方面的知识，努力造就一专多能的复合型人才。二是多学科地录用大学生。适当向社会选调绩效审计急需的人才。特别是法律、基建工程、计算机和相关专业人才，逐步优化审计人员队伍。三是建立绩效审计专家库。实施政府审计的外聘专家制度，充分利用外部力量，弥补审计队伍的专业知识和专家力量之不足。四是可以选派一些审计人员到绩效审计搞得好的地方去学习，体会绩效审计的操作，积累实战经验，为绩效审计的扎实开展奠定坚实的基础。 总之，绩效审计是一个新的领域，要搞好该项工作将面临着很多困难，但开展绩效审计是社会发展的必然趋势，是审计事业谋求自身发展的重要途径，“十一五”规划提出了积极开展绩效审计重点和方向。因此，审计人员要不畏艰难、开拓创新，与时俱进、大胆实践、勇于进取，积极探索开展绩效审计的新模式，促进社会主义市场经济持续、健康、快速发展。
参 考 文 献
[1]鲍国明 国外绩效审计方法与案例
[2] 中国审计2005第5期
中国审计2005第7期
中国审计2006第4期
中国审计2006第7期
中国审计2006第9期
[3] 董大胜 审计技术方法
[4] 审计文摘2006年第4期
审计文摘2006年第5期
[5]昆明审计2004第1期
