内 容 摘 要
推行会计委派制，是我国财务管理体制的一项重大改革。会计委派制对提高会计信息质量，加强预算外资金管理和企业内部经营管理，防止国有资产流失等方面具有积极意义。我国实行会计委派制已取得了显著的成效，但也存在一些问题。本文试图通过对我国实行会计委派制的理论及实践研究，对会计委派制与现行政策法规的衔接、委派单位与接受单位的关系、会计监督与服务的关系、企业内部监督与外部监督的关系等问题提出一些有益的见解。
目录
我国实行会计委派制的理论与实践研究2
一、我国会计委派制产生的基础及其科学性2
（一）实践基础2
（二）理论基础2
（三）科学性3
二、会计委派制在我国的试行情况及其成效4
（一）会计委派制的主要形式4
1、对行政事业单位的会计委派制形式4
2、对国有企业的会计委派制形式4
3、对乡镇集体企业、农村经济组织委派会计人员4
（二）会计委派制试行的相关基本情况4
（三）会计委派制试行的实践成效5
三、我国推行会计委派制面临的主要问题及对策6
（一）面临的主要问题6
（二）应采取的主要对策6
2、罗怡．试论会计委派制［Ｊ］．财经科学．２００３（增刊）8
我国实行会计委派制的理论与实践研究
财务管理是企业管理的核心会计核算则是财务管理的根本。作为改革开放和社会主义市场经济所产生的新生事物，会计委派制必将对我国的财务管理体制产生重大影响。
对会计委派制在我国运用的理论依据和实践意义进行研究，无疑具有现实意义。
一、我国会计委派制产生的基础及其科学性
（一）实践基础
会计委派制是随着我国建立现代企业制度和国有企业改革的进程而产生的，由于种种原因，国有企业产权明晰不够，国家资产的所有者到底由谁来承担、扮演成为难题，造成了国有资产所有者主体在国有企业中的缺位，从而对国有企业经营者缺乏必要的监督与约束，导致国有企业经营者权力的膨胀；由于《企业法》、《会计法》等的规定，国有企业的会计工作受国有企业领导的影响较大，从而导致了会计监督的失败，这些因素综合造成了企业“内部人”控制局面的出现，导致了国有资产严重流失。在行政事业单位，同样由于内部控制制度和监督机制不健全，会计人员的任免、奖惩大权都掌握在单位领导手中，会计人员无力抵御领导的违纪指令，同时政府和社会对坚持原则而遭受打击的会计人员援助不够；因而导致预算外资金管理混乱，“小金库”问题突出，造成国家财政收入流失，并为各种贪污腐败等犯罪行为提供了掩护和便利，这些都反映为会计信息失真，会计秩序混乱。
我国现行的会计人员管理体制是“用人单位自己管理为主”，政府有关部门对会计人员进行间接管理，会计人员隶属于所服务的单位，无法完成《会计法》赋予的监督本单位经济活动的职责。因此，改革现行的会计人员管理体制，建立有助于强化社会监督的会计人员管理体制，以有效防止会计信息失真，就成为人们探索的课题。在这种情况下，会计委派制作为一种对现行会计人员管理体制的革新探索形式应运而生。
（二）理论基础
会计委派制的真实含义应是所有者委派制，即由资产所有者委派企业主要会计人员。目前国家对国有企业委派会计人员，应理解为作为国有资产所有者代表的“国家”对经营国有资产的国有企业实行会计人员委派制，而不能将“国家”理解为行使行政管理职能的“国家”。从这一点出发，向国有企业派出会计人员的单位应是国有资产管理部门。而不应是财政部门。推而广之，规模较小的有限责任公司，可由股东会委派主要会计人员，对于股东很分散的股份有限公司，可由董事会委派主要会计人员，总之，不应该由经理人员聘任企业主要会计人员。其实这一体制已在某些大集团公司得到应用，集团公司对子公司的严格财务监控，被认为是整个集团良好发展的重要原因，而由母公司直接向子公司派驻主要会计人员，无疑是落实财务监控的很好途径。
随着资产所有权与经营权的分离，资产所有者和经营者就形成了一种委托代理关系，经营者作为受托者，应对委托者负责，其经营目标应是使委托者的利益最大化。但由于资产所有者和经营者的利益并不完全一致，经营者有可能背离所有者的利益。表现在“道德风险”和“逆向选择”两个方面。而这种背离是以信息不对称为条件的，即作为委托者的企业所有者和作为受托者的企业经营者由于各自掌握的信息量不对等为这种背离的产生提供了便利。因而作为记录和提供企业财务信息的会计人员，其地位和立场问题也就显得很重要、突出。如果他能站在委托者即所有者的立场上，无疑能成为委托者和受托者之间利益冲突的一个理想的制衡因素，起到很强的监督作用，减少了信房、不对称对委托者的不利影响；如果他站在受托者即经营者的立场上，则会加大经营者背离所有者 的利益的可能性，加大信息不对称对委托者的不利影响。这样看来，企业主要会计人员由委托者即企业所有者直接委派是理顺会计人员、所有者、经营者之间关系的最佳途径，并且代理成本较小。
债权人、国家、社会等各方主体之间的不断“博奕”，逐渐形成公认的会计理论和准则，使各方都普遍接受，会计工作便要受这些理论、准则的指导。但这并不影响企业主要会计人员由资产所有者（实际中具体表现为国有资产管理部门、股东会、董事会等机构）直接委派的制度。只不过被派会计人员不是完全站在企业所有者的立场上，而是站在使各利益相关方普遍接受的立场上，提供满足公认会计理论和准则要求的会计信息，完成自己的受托责任。由于资产所有者不直接参加生产经营活动，因而由其委派企业主要会计人员比由经营者聘用主要会计人员更能保证会计人员站在正确的立场上，充分遵守公认会计原则。
（三）科学性
1、实行“会计委派制”能充分发挥会计的监督职能，避免或减少违法。违纪事件的发生。会计监督是否有效，关键在于会计人员的独立性。所谓独立性即是会计人员能否不受被监督者支配，如果缺乏这种独立性，则会计监督就会形同虚设，而实行“国家委派制”从根本上解决了这一问题。会计委派制没有固定模式，可依各自的实际情况，受委派单位的性质。特点采用不同的委派方法；或是将委派人员纳入财政局视同正式干部直接管理；或是将委派人员编制控制在财政局，其它方面均在原单位，工作上接受财政局监督的间接管理；或是将委派人员的编制、人事关系留在原单位，其工资性经济收入纳入财政局统一发放，不参与侯单位的任何经济分配，接受财政局和受委派单位的双重领导和监督等形式。无论采取哪种委派形式，都具有较强的独立性。会计人员解除了受委派单位的依附关系，能排除干扰，消除顾虑，行使会计法规赋予他的权利，对违反财经纪律，不符合财务制度的人和事作坚决的斗争。配合财政、纪检机关维护财经纪律的严肃性。把监督工作做在事前，财务工作纳入正轨，规范了领导干部的经济行为，增强其法律意识，从而有效地减少和避免了经济领域的违法犯罪行为。
2、“会计委派制”为会计信息的真实性、准确性、完善性、可靠性提供了有力的保障。实行会计委派制后，将对委派人员的工作业绩进行严格考核，并且与其劳动报酬挂钩，籍此充分调动会计人员的工作积极性，促使其兢兢业业地工作，努力钻研业务，严格按照财政法规。财务制度进行会计核算和监督，及时、准确地向上级主管部门报送财务报表，大大地提高了会计信息的真实、完整和可靠性。
3、“会计委派制”对提高会计队伍的素质起到积极作用。实行会计委派制，对委派会计多采用招聘、考试选拔等形式竞争上岗，同时，把会计人员业务水平的高低，工作业绩的好坏与自身利益联系起来，促使会计人员积极参加业务培训，并不断学习、进取，提高自身业务素质和工作能力。这就有效避免了由于会计人员素质低，业务水平不高导致记账不规范、帐务处理混乱、帐账不符、账实不符等现象发生。
同时，会计委派制度是整顿会计工作秩序，惩治腐败的一个突破口，它涉及到组织、人事等各项制度的改革，是一项复杂的工作。需要有一个不断探索、不断总结、不断完善的过程，只有加强会计委派工作的组织领导工作，成立专门的委派会计管理机构，其它各职能部门密切配合，明确责任，相互协作，同时，建立和完善一套操作性强的会计委派管理制度，使委派会计工作做到有章可循、有法可依。只有加强调查研究及时解决工作中出现的问题，不断总结经验，才能保证会计委派制度“得以推广、完善、不断发展。
二、会计委派制在我国的试行情况及其成效
（一）会计委派制的主要形式
会计委派制，也可称为会计人员委派制，它是政府部门和产权管理部门以所有者身份，委派会计人员代表政府和产权管理部门监督国有企事业单位或集体企业资产经营和财务会计情况的一种制度。
1、对行政事业单位的会计委派制形式
⑴直接管理形式。以政府名义向所属的行政事业单位直接委派会计人员，并对委派的会计人员进行直接管理，对会计人员的人事档案、职务晋升、工作调动。工资奖励、福利等进行集中统一管理，并实行定期轮岗制度。
⑵财会集中制。在基层区、县、乡成立行政事业单位财务会计核算中心，各单位在保持资金使用权和财务自主权不变前提下不再设置会计机构，不配备会计人员，不设银行帐户（取消各单位银行帐户〕，由财务会计核算中心统管会计人员，统一资金结算和会计核算，“集中管理，分产核算”。
2、对国有企业的会计委派制形式
⑴财务总监制。由产权管理部门向国有大型企业委派财务总监，进入公司董事会，监督国有资产营运、重大投资决策、审查会计报表，对重大财务收支和经济活动实行与总经理联签制度。财务总监的工资、奖金与所在单位分离，并由委派部门对其定期考核与轮岗。
⑵委派会计负责人。由财政部门或财政部门与企业主管部门联合向中小型企业委派财会负责人或会计主管人员，按“统一管理、统一委派、分职任免”的办法进行管理，对委派的会计人员的人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称、工资福利等统一管理。
3、对乡镇集体企业、农村经济组织委派会计人员
⑴委派会计主管人员。由乡镇政府对乡镇企业委派会计主管人员，由乡镇政府统一管理所委派会计人员的人事档案、工资福利、专业职称等，所需费用以向用人单位收取的服务费解决。
⑵帐目集中核算管理。如湖北仙桃市“会计楼”形式。企业会计人员统一在“会计楼”办公，会计人员的工资报酬统一由“会计楼”管理发放。
（二）会计委派制试行的相关基本情况
1、行政事业单位。我国行政事业单位最早试行会计人员委派制的地区有山东的章丘市和济阳县、湖北仙桃市和宜城市及四川中江市共五个县市。这些试点地区的会计人员委派工作，全部以政府名义下发文件，财政部门代表政府作为委派单位进行运作，包括对委派会计人员的选拔、考核。资格认定、下派及后续管理等。被委派的会计人员主要来自原单位，其次是财政部门有关科室人员，也有部分向社会公开招聘。被委派的单位主要是县级（合县级市）行政事业单位，包括公安、检查、法院、交通、工商、土地、教育等部门。被委派会计人员的职责是：控制预算资金的支出，防止跑、冒、滴、漏；保证预算外资金及时足额入库，为地方政府开辟财源、增收节支：遵守国家有关财经法纪，切实履行监督职能，防止贪污、挪用、转移资金、公款私存和公款吃喝等不法行为及腐败现象的发生；提高会计数据的真实性和准确性，杜绝虚假会计报表。被委派会计人员的管理由县市财政局直接负贵财政局定期对委派会计人员进行业务知识培训和职业道德教育，将他们的工作业绩与工资奖金挂钩，作为今后续聘或解聘的主要依据。同时财政局注意维护会计人员的合法权益，对阻挠会计人员依法工作的单位负责人，由纪委、监察部门严肃查处，如果发现被委派单位有违纪行为，不仅对被委派的会计人员进行惩处，而且单位主要领导人要负连带责任，情节严重的，就地免职。
2、在国有大型企业，实行的是财务总监委派制，试点地区主要有深圳市、上海市和四川遂宁市。深圳市的委派单位是国有资产管理委员会代表政府组建的国有资产经营公司，包括投资管理公司、建设集团公司和物资集团公司。财务总监从全国招聘，其任职资格要求有非常严格的专业工作条件和学历条件，并进行严格考试和考核，合格后须报经国有资产管理委员会确认，以后由投资管理公司以国有资产出资人身份委派任命。而四川遂宁市
财务总监由财政和国有资产管理部门共同聘任；向全社会公开招聘。凡选派的财务总监，参与并监督企业一切重大的经济活动，参与拟订所有的经济方案，审核企业重要的财务报表和报告等。当然，以上的一切经济活动如果出现问题，造成失误或经济损失，必然要追究财务总监的行政责任、经济责任或法律责任。
（三）会计委派制试行的实践成效
会计委派制实施后，委派会计负责企业的会计核算工作，掌握着企业经济业务运行的第一手资料，同时，委派会计的人事和经济利益独立于经济管理者的控制之外，可以客观公正地提供包括着经营管理者行为的真实信息。这样，委派会计具备成为最佳监督者的客观条件，也具备了主观条件，自然就成为最佳的监督者人选。
1、对经营管理者监督更为及时和有效经营管理者对外披露的信息具有不完整性和阶段性，财产所有者很难通过有限的已公布的财务报表等信息，来确认经营管理者是否有舞弊行为。而实行会计委派制后，委派会计在例行审核经济业务的入账时，可以及时发现不合理的费用，不合规定的凭证、单据等，对经营管理者的行为予以制止，便于财产所有者及时采取预防对策和措施。
2、有利于保障和监督会计人员真实的反映会计信息。实行会计委派制，可以保障会计人员依法行使职权，防止因依法坚持原则而遭受不公正的待遇，也防止单位任用不称职或该职的会计人员，解决了会计人员处于两难境地的问题。会计人员的工作业绩与其奖惩和工资、福利待遇直接挂钩，并有专门的管理机构对会计人员的工作进行定期考核，可以督促会计人员客观地进行会计核算，反映真实的会计信息。
3、有利于加强会计队伍的统一管理。实行会计委派制，会计人员不再受单位负责人的领导，于企业的关系是一种服务关系，使会计工作成为一种具有社会化服务功能的职业，满足各方面对会计信息的需要。通过建立健全对会计工作和会计人员的管理制度，可以促使会计人员相互学习公平竞争，提高会计队伍的思想道德水平和业务水平。
实践证明，实行会计委派制，是对明确会计人员的监督地位、完善会计人员管理体制的有益尝试，对强化国有资产监管，规范预算内、外资金管理，建立健全单位内部财务约束机制，提高会计信息质量。充分发挥会计工作在维护国家财经纪律、反对腐败等方面发挥了积极作用。
三、我国推行会计委派制面临的主要问题及对策
（一）面临的主要问题
1、委派制与现行政策法规的衔接问题。现行有关法规规定：国有企业、事业单位的财务负责人由单位领导任免，有限责任公司、股份公司的财务负责人由董事会聘任或解聘：单位领导人负责对本单位会计人员的领导，并承担相应的领导责任。同时规定了企业享有国家授予的理财和经营自主权，单位负责人对其所管理的单位会计工作及其财务会信息资料的真实性、完整性负。因此，如何解决委派制与现行法规的衔接问题，是首先需要考虑的一个重要问题。
2、会计管理职能发挥的问题。政府向国有企业委派会计人员，监督企业财务活动，是政府履行资产所有者职能的重要表现，其基本出发点是强化所有者对经营者的监督管理，维护国家和集体利益。因此，它涉及到政府与企业之间利益关系的调整，可能会出现一些矛盾。比如，有些企业领导人会对委派会计不能随心所欲进行指挥感到不顺心，从而将影响支持委派会计加强会计核算，参与企业经营管理。这样，会计委派制虽然强化了对企业会计核算的监督，但在一定程度上弱化了对企业的财务管理功能，不利于提高企业的经济效益。其次、会计信息将完全被上级主管部门或财政部门掌握，有可能使企业暴露于竞争对手面前，不利于发挥会计的管理职能。第三、企业经营管理者为达到控制会计信息的目的，就会采取要什么会计信息就提供什么凭证，甚至隐匿和篡改原始凭证，大量采取现金交易，把委派人员架空，使其成为一名机械的记账员，完全丧失对经济活动进行反映和监督的职能。
3、企业激励机制削弱的问题。实行会计委派制，企业经营管理者始终处于被监督、被独立的地位，而委派会计人员为履行监督职能，很少考虑企业的投资机会、投资风险、盈利能力。这样，会大大削弱企业激励机制，影响经营者的积极性，导致经营短期行为，不利于企业长期发展。
4、会计人员的选拨、待遇和管理问题。首先会计人员在企事业单位工作，其升迁、聘任等人事管理的决定权在政府管理部门，对他们的业绩评价重在财务管理方面，还是重在会计监督方面，难有一个准确的衡量的尺度。第二、委派会计人员的工资待遇由政府支付，但支付的标准很难同会计人员在企业同类人员工资标准接近。而且不同企业、单位的委派人员，因工作内容，工作强度不同，他们的工资待遇理应有所差别，但实际运行中，这种差别的合理性很难确定。第三、委派会计人员分散在各单位，派住单位因人、财、物脱钓管不了，从而造成委派人员的工作、学习、思想情况很难管理。
（二）应采取的主要对策
1、完善与会计委派制度相适应的法律法规。现行法律法规中，如《会计法》、《公司法》《全民所有制工业企业法》存在诸多条款与会计委派制的目标模式相冲突，不利于委派制的实行与推广、不利于会计人员社会地位、身份的确定和权益保障，不利于会计委派机构、委派人员、被委派单位矛盾解决。因此，目前当务之急是制定一部针对会计委派制的法律法规，使其成为《会计法》的特别法进行适用，按特别法优于普通话通法的原则，当二者发生矛盾时，应适应特别法的规定，从而为会计委派制的推广实施提供法律保障。
2、建立对会计人员的激励约束机制与监督机制，提高会人员的监管积极性。鼓励会计人员提供优质高效的服务，寓监督于服务之中，在服务上狠下功夫。要努力提高会计人员的工作业务素质，积极开展调查研究，不断改进工作方法，提高工作水平与质量。建立委派会计的考评机制，定期对委派会计人员进行考核，对严守财经纪律、工作认真负责、发现隐性问题多的财会人员给以重奖，对工作不负责任、得过且过，甚至和被监督单位同流合污、串通作弊的会计人员给矛重罚，情况严重的，掉销会计从业资格证，并追究刑事责任。
3、明确会计管理机构、委派会计人员及其与服务单位的关系。为了明确会计管理机构与委派会计人员的关系，加强对委派会计的管理，应成立相应的会计委托机构，如会计结算中心，由他们制定委派会计人员的任职资格、工作职责、考核奖惩、培训、利益分配、激励措施等管理制度。为了明确会计管理机构与被委派单位的关系，委派会计人员应摆正自己的位置，树立为被委派单位服务的思想，严格执行规章制度，促进委派单位工作规范，做到监督与服务的和谐统一；被委派单位应端正对委派工作的认识，关心、尊重和信任委派人员，充分发挥他们对单位的监督作用，提高单位经济效益。对于不能胜任工作的委派人员，单位可以上报会计委派机构，由他们进行调换或另外委派。
4、合理制定委派会计人员的工资标准和福利待遇。委派会计人员的工资、福利应由财政核算全额划拨，其大小应根据委派会计人员的技术等级的高低，承担的工作责任，业务量的大小及工作难易程度和工作业绩等因素合理制定。
5、加强会计委派培训工作，提高委派会计的政治和业务素质。要定期对委派会计进行岗位培训，提高他们的政治素质、会计专业知识、法规、计算机应用等专业理论水平，熟悉各委派单位的业务，不断地把受派会计在不同的工作站之间轮岗，以杜绝委派会计和单位之间串通作弊的可能性。
参 考 文 献：
1、刘惠群．对会计委派制进一步完善的几点思考［Ｊ］．湖南商学院学报．２００３，（０３）
2、罗怡．试论会计委派制［Ｊ］．财经科学．２００３（增刊）
3、陈玉媛．对会计委派制与内部控制制度的深入思考［Ｊ］．财经问题研究，２００３，（０１）
4、谢长锁．试探对国有企业实行会计委派制的必要性［Ｊ］．财会月刊，２００３，（０３）
5、徐岩．关于会计委派制几点思考［Ｊ］．哈尔滨商业大学学报［Ｊ］，２００３，（０１）
