摘 要
关 键 词
一、城市信用社经营失败暴露的问题
1、救助体制存在缺陷，央行作为最后贷款人作用难于发挥。
2、金融机构市场退出法规不健全，问题机构难于退出市场。
3、外部保障机制缺失，重大风险无力抵抗。
4、监管制度存在不足，监管效果受到影响。
二、农信社与城市信用社存在问题的相似性
相似点之一：小机构、小法人，整体抗风险能力很弱。
相似点之二：法人治理结构不科学，内控制度不完善，落实不到位。
相似点之三：信贷资产质量差，盈利能力弱，资不抵债机构数量多,累积亏空数额大。
相似点之四：与监管部门在利益方面存在千丝万缕关系，受到监管部门的特别优待。
相似点之五：外部保障措施缺失和中央银行救助机制未制度化、法制化。
三、农村信用社改革的重点
根据国务院农村信用社机构改革方案，农村信用社改革的重点是要解决以下问题：
1、理顺产权关系，解决所有者缺位问题。
2、理顺权责利关系，解决法人治理结构问题。
3、理顺管理体制，解决多头干预经营管理问题。4、理顺其他需要解决的矛盾。
四、农村信用社改革被忽略的方面
五、几点监管启示
1、建立健全监管制度，制订针对中小金融机构（含农村信用社）的有效监管机制。
2、提高央行危机处理效率，完善央行快速救助机制
3、建立国家金融保障制度，抵御巨型金融风险。
4、建立完善金融机构市场准入、退出机制，实现金融机构能进能出。
内 容 摘 要
摘 要：城市信用社经营的失败，给投资者、经营者、监管当局沉重的经验教训，本文试从城市信用社的经营失败中暴露的问题，探讨对有着类似性质的农村信用社改革的监管启示，冀望农村信用社改革得更加平稳一些、更加完善一些、更加顺利一些。
关键词：城市信用社 农村信用社 对比 启示
世纪之交，广东省城市信用社先后发生挤兑事件，省政府和人民银行先后注入百亿元资金进行挽救，但最终没能拯救城市信用社破产的命运，150家城市信用社全面进入停业整顿。中国的大多数其他省份也存在类似事件。城市信用社经营失败过程中暴露出来的问题，不能不引起我们深深的思考和关注。今天，农村信用社改革正如火如荼地展开，作为与城市信用社在本质上相类似的金融机构，城市信用社经营失败的教训，能给农村信用社改革以什么样的启迪呢？作者试从监管角度，对应如何完善宏观金融运行环境进行一些探讨，冀望农村信用社改革得更顺利一些、更平稳一些。
城市信用社经营失败对农村信用社改革的监管启示
摘 要：城市信用社经营的失败，给投资者、经营者、监管当局沉重的经验教训，本文试从城市信用社的经营失败中暴露的问题，探讨对有着类似性质的农村信用社改革的监管启示，冀望农村信用社改革得更加平稳一些、更加完善一些、更加顺利一些。
关键词：城市信用社 农村信用社 对比 启示
世纪之交，广东省城市信用社先后发生挤兑事件，省政府和人民银行先后注入百亿元资金进行挽救，但最终没能拯救城市信用社破产的命运，150家城市信用社全面进入停业整顿。中国的大多数其他省份也存在类似事件。城市信用社经营失败过程中暴露出来的问题，不能不引起我们深深的思考和关注。今天，农村信用社改革正如火如荼地展开，作为与城市信用社在本质上相类似的金融机构，城市信用社经营失败的教训，能给农村信用社改革以什么样的启迪呢？作者试从监管角度，对应如何完善宏观金融运行环境进行一些探讨，冀望农村信用社改革得更顺利一些、更平稳一些。
一、城市信用社经营失败暴露的问题
城市信用社在广东市场的全面溃败并将完全退出市场，其原因是多方面的，有公司治理结构缺陷、管理紊乱、经营不善等内部原因，也存在大量不利城市信用社成长的宏观经济环境、不恰当的行政干预等。作者认为，下列机制的缺陷、缺失也是造成城市信用社经营失败的重要方面，它加速了城市信用社走向失败的步伐，值得我们监管部门警示和思考。
1、救助体制存在缺陷，央行作为最后贷款人作用难于发挥。主要表现在三方面：一是法规对中央银行救助中小金融机构存在诸多不合理限制，《中国人民银行法》第二十九条明文规定，“中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款”，城市信用社作为非银行金融机构，难于直接获得最后贷款人的任何应急贷款救助。 二是救助程序不明确，发生救助事项时，需层层审核、报批，容易导致救助不及时，救助效果差等弊端。三是救助范围不确定，什么样的金融风险可获得中央银行资金救助有关法规未作界定。金融风险的化解，特别是支付危机的化解关键在于时效性，一有苗头应立即给予救助，将其控制在萌芽状态，否则一旦危机暴发、蔓延，救助为时已晚，任何救助都不会再有实质意义。
2、金融机构市场退出法规不健全，问题机构难于退出市场。由于我国金融体系的特殊性，过去金融运行一直有国家信用作保，老百姓对银行存在特别信任，金融机构市场退出一直是个讳莫如深的话题，但随着我国金融市场化、投资主体多元化，各种形式银行出现，中小金融机构经营失败情况已在我国接连出现（中农信破产、海发行倒闭、广东城市信用社停业整顿等），但市场退出法规严重缺乏，退出程序模糊，什么样的机构可以退出、应如何退出都未有明文规定和操作细则，直至风险积聚到危机暴发时才给予解决，风险处置成本极其高昂，而且金融风险的易传染性特征容易引发地区性、系统性金融危机。问题机构无法及时退出，已成为我国中小机构暴发系列性、地区性金融危机的导火线、火药桶。
3、外部保障机制缺失，重大风险无力抵抗。目前，我国银行业保障机制主要以“内保”为主：一是设立时按规定投入的资本金，这部分资本金一般遵循“维持原则”和“不变原则”，在经营期内改变资本金有着严格的限制；二是根据国家财务制度规定实行税后利润留成；三是根据信贷资产数量及其风险分类情况按规定比例提取各种准备。由于中小金融机构无爹无娘，这些保障机制主要由银行机构内部自行操作，且与其经营状况、经营成果捆绑运作，是否能真正落实到位具有不确定性，鉴于银行业的高资产负债比特性，一旦出现较大风险，内部保障措施将显得苍白无力。现行保障机制突显我国银行机构缺失强大的外部保障体系。
4、监管制度存在不足，监管效果受到影响。一是监管部门与城市信用社存在千丝万缕关系：相当部分城市信用社由当时的监管部门独资经营或与其他投资人合资经营或与监管部门有着其他扯不清的关系，监管公正性、独立性难于保证；二是对地方中小金融机构的偏爱导致监管过程中心慈手软，对各项审慎经营指标未能达标、弄虚作假行为未严格要求其按期达标和改正；三是监管理念和手段方式落后，对金融风险积聚带来的危害性、对金融机构可能破产清算认识不足；四是未能很好利用其他监管资源，对其他监管部门（如审计部门、金融机构内审部门等）发现的风险问题未引起足够的重视，风险处置错过最有利时机。以上存在的监管缺陷，目前仍未有完善的机制予以较好地解决，监管效率低、效果差的现象在一定程度上仍然存在。
二、农信社与城市信用社存在问题的相似性
目前的农信社与危机暴发前几年的城市信用社在诸多方面存在极为相似的地方，如何处理好长期困扰农村信用社进一步发展的体制、机制问题，将决定农村信用社改革能否成功，或在多大程度上取得成功。作者认为农村信用社至少在以下方面与城市信用社存在相似性：
相似点之一：小机构、小法人，整体抗风险能力很弱。中小法人金融机构虽然具有体制灵活的优势，但在抗风险能力上有一定内生缺陷，一方面资本实力较小，资本充足率和资产损失准备金抵补率较低，抗风险能力较弱；另一方面，在利润最大化的驱使下，去经营一些高风险产品和业务，与其他大型金融机构争地盘、抢业务，而相应的管理风险和控制风险的手段与措施明显缺乏，受宏观经济环境的变化和宏观调控政策的影响较大，容易积聚经营性风险和支付性风险。农村信用社与城市信用社均属于社区性合作金融机构，均为一个个独立的小法人机构，资本金很少，资产规模小，抗风险能力较差。二十世纪80年代末90年代初试办城市信用社时资本金仅要求50万元人民币，建国初期农村信用社成立时基本上无资本金要求，至20世纪90年初总体上处于资不抵债状态，自身化解风险能力极为有限。
相似点之二：法人治理结构不科学，内控制度不完善，落实不到位。如河源市农村信用社虽然建立了“三会”制度，建立了贷款审批委员会、财务管理委员会，建立了内部稽核制度，向规范化经营迈出了可喜的一步。但是，“三会”制度流于形式，所有权约束弱化；内控制度难于落实，内审部门无法有效履行监督职责，内部制约机制、监督机制难于有效约束农村信用社高级管理人员的机会主义行为和其他急进冒险经营行为，甚至违法违规行为。此外，联社在授权、授信、财务管理和会计出纳、信贷管理、风险防范等方面的内控制度建设和执行中均存在较大漏洞，重大风险难于防范。
相似点之三：信贷资产质量差，盈利能力弱，资不抵债机构数量多、累积亏空数额大。沉重的历史包袱是农村信用社发展举步为艰的重要因素，也是城市信用社被停业整顿的重要原因之一。目前，农村信用社资产质量状况与出现支付危机前的城市信用社极为相似：不良资产数额大，比率高，非信贷资产占比高。近年，农村信用社不良贷款率虽有较大幅度下降，但这并非完全由不良贷款余额下降所致，近年来贷款规模的扩大也是不良贷款比率的下降重要原因，不良贷款余额依然庞大；二是抵债资产不断增加，贷款风险转化为抵债资产风险，其潜在风险并没有得到根本解决。全国大部分经济欠发达地区存在类似情况，如调查发现，某市农村信用社资本金严重不足，2004年末资本充足率为-24.68%，75%法人机构资本充足率为负数，不良贷款高达25%以上，与监管要求相距甚远。
相似点之四：与监管部门在利益方面存在千丝万缕关系，受到监管部门的特别优待。1996年农村信用社与农业银行行社脱钩后一直由监管部门代行行业管理职责（原由人民银行管理，现由银监会代管），与原城市信用社由人民银行参股、独资经营虽有较大差别，但对监管部门来讲，这种既当裁员又当运动员的机制容易使监管部门产生“给政策、给优惠，重管理、轻监管”的倾向，造成监管部门判断出现偏差，监管效果受到影响。
相似点之五：外部保障措施缺失和中央银行救助机制未制度化、法制化。法规对农村信用社救助存在诸多制约，中央银行救助中小金融机构的不合理限制同样适用于农村信用社。
三、农村信用社改革的重点
自《国务院关于农村金融体制改革的决定》颁布以来，政府一直希望把信用社发展为由社员民主管理、自主经营、自负盈亏、自求平衡的合作金融机构，但长期以来，一是在治理结构上，以下问题无法解决：①联社和信用社理事长和主任对机构的控制权是至高无上的，②由于信用社的党组织关系隶属地方党委，行政干预问题依然严重；③联社和信用社负责人的任命遵照干部管理体制，信用社法人地位和社员选举权事实上不受尊重；二是产权关系不明晰，所有者缺位，入股自愿、退股自由的股权管理体制使股东成为事实上的长期存款人，并不是农村信用社的终极所有者；三是管理体制不顺，实行多级的法人管理体制，使农村信用社既区别于总分行制企业管理体制、又不象母子制（因为上级法人并不是下级法人的出资人）的企业管理体制，多头干预经营管理问题未得到根本解决。
因此，根据国务院农村信用社机构改革方案，农村信用社改革的重点是要解决以下问题：
1、理顺产权关系，解决所有者缺位问题。重点完成农村信用社的产权制度改革，逐步做到产权明晰。
2、理顺权责利关系，解决法人治理结构问题。因农村信用社合作性质名实不符，治理结构缺陷严重，因此，此次农村信用社改革中，中央把解决农村信用社科学的法人治理结构列入改革内容，作为首要解决的问题之一。
3、理顺管理体制，解决多头干预经营管理问题。重点是转换农村信用社的经营机制，平衡“中央要支农、地方要发展、监管部门要防范风险、自身要生存”的多重目标冲突，逐步建立起有效防范风险和确保各项业务规范稳健发展的长效机制。
4、理顺其他需要解决的矛盾。
四、农村信用社改革被忽略的方面
国务院《深化农村信用社改革试点方案》比较科学地解决了农村信用社面临的所有者缺位，经营管理体制不顺，内控制度不完善等内部矛盾，为农村信用社强化内部管理，切实转换经营机制扫清了各种不利障碍，但在农村信用社外部政策环境和经营环境方面的配套改革措施未纳入本次改革内容，农村信用社经营过程中的国家风险、政策性风险、市场风险、利率风险、外生性金融风险、不可抗力风险，在风险防范机制、保障措施、救助办法，在市场准入、退出等方面并没有做出相应的制度安排。鉴于金融风险的易传染性，个别机构的支付风险可能漫延而引发系统性金融危机、地区性金融危机。另外，全国性、全球性金融风险是单个机构所无法应对的，因此，监管部门，特别是中央银行的及时救助和建立强大的国家金融保障制度，避免个别机构的支付问题而引发危机漫延的风险，就具有重要的战略意义和现实意义。
五、几点监管启示
历史已经给了我们的启示，我们决不应再重复。城市信用社经营失败的惨痛教训，农村信用社与城市信用社存在问题的诸多相似性，警醒我们在今天的农村信用社改革过程中，要痛定思痛，避免重蹈城市信用社经营失败覆辙。为使农村信用社改革更加平稳一些、更加完善一些、更加顺利一些，从建立有利于农村信用社经营的宏观金融环境角度，作者认为最少应建立健全如下机制：
1、建立健全监管制度，制订针对中小金融机构（含农村信用社）的有效监管机制。通过系列建设，把农信社建设成为“政企分开、管理科学、产权明晰、管理规范、监管有力的农村金融体系”，帮助农村信用社建立完善公司治理结构、内部控制制度和监督审计制度。农村信用社与国有商业银行和其他大股份制商业银行无论在规模、运作方式、管理体制等都存在较大不同，监管部门应制定与国有商业银行和其他大股份制商业银行不同的监管体制，提高监管措施的针对性，重点是提高农村信用社内控制度建设质量和合规经营的自觉性，可通过监管权威要求和通过发布有关监管指引引导农村信用社建立内控制度，可通过现场检查和非现场监管督促农村信用社落实内控制度，可通过总结、论证督促农村信用社不断完善内控制度。
2、提高央行危机处理效率，完善央行快速救助机制。修改《中国人民银行法》中对非银行金融机构发放贷款的限制性条款，真正发挥中央银行最后贷款人作用。农村信用社作为具有银行实质的非银行金融机构，应该列入人民银行准以发放贷款的对象范围，对救助性质的贷款、对解决支付风险和重大事项的应急、临时贷款，应具较大的灵活性，赋予分支机构先予救助，事后汇报和确认制度，以解决救助不及时而引发更大危机的风险。
3、建立国家金融保障制度，抵御巨型金融风险。在化解金融风险方面，一方面应继续完善内部稳定机制，根据资产风险分类情况，足额提取各种准备金。二是借鉴国外成熟经验，建立国家存款保险制度。内部防范措施主要适用小额损失的化解，任何机构都无法自我抵御系统性、全国性，甚至全球性的金融危机，这需要建立更强大的外部力量以应付巨型金融风险的出现，存款保险制度提供了一个较好的保障形式，这一制度在金融发达国家已被广为采用，我国可以，而且应该予以借鉴，以稳定金融大局，为各类金融机构提供一个平等竞争的宏观环境。
4、建立完善金融机构市场准入、退出机制，实现金融机构能进能出。实行市场化经营的金融企业，由于各种原因（特别是经营失败和发生不可抗力事件，如战争和全球性金融危机）退出市场是正常现象，也是历史必然。金融机构特殊的企业性质决定了其退出市场的特殊性，其退出市场应有明确规定和完善的程序，但我国目前仅有《金融机构撤销条例》（在某些方面与《银监法》存在冲突）可供参考，缺失适用于投资者由于各种原因自愿退出市场的《金融机构解散条例》和适用于严重资不抵债等原因需退出市场的《金融机构破产条例》。因此，在建立完善金融机构市场退出机制方面，应着重完善有关机构退出方面的法律法规及具体操作规程，使问题机构尽快退出市场，以避免个别机构的支付危机牵连其他机构的正常运行。
二○○五年二月
