内 容 摘 要
农村税费改革是我国解决“三农”问题的一项重大政策，其根本目的是减轻农民负担，核心是清理和取消农村各种乱收费。然而，税费改革在实践中遇到了一些难以规避的矛盾和问题，目前农村乱收费的现状不容乐观，造成此现状有各方面的原因，诸如体制、组织、社会经济发展水平等。面对当前乱收费的现状和存在的主要问题，我们必须采取各种有效的对策或措施，确保农村税费改革收到实效，真正解决好、服务好“三农”问题。
目录
农村乱收费的成因透视及对策分析2
一、税改前农村乱收费的现状2
二、导致农村乱收费的原因透视3
（一）体制原因3
（二）组织原因4
（三）经济和社会发展原因5
（四）制度原因5
三、治理农村乱收费的对策建议6
（一）调整政府体制，精简乡（镇）机构和人员6
（二）进一步深化分税制财政体制改革7
（三）认真做好农村税改革工作8
（四）建立健全农民负担监督机制8
农村乱收费的成因透视及对策分析
农村税费改革是继土地承包经营之后党中央、国务院在农村推行的一项综合性重大改革，其根本目的是减轻农民负担，核心是清理和取消农村各种乱收费。然而，税费改革在实践中遇到了一些难以规避的矛盾和问题，如试点地区维持基层政权运转和义务教育所必须的经费严重不足、财力缺口日渐扩大，农民负担存在较强的反弹压力等等。虽然我们毫不怀疑税费改革出发点的正确性，但改革引致的难以逾越的障碍使许多学者和实际工作者对农村税费改革的实践性提出质疑：农村税费改革是否能够真正实现根除乱收费这一核心目标？由此，我们在重视并做好农村税费改革的同时，更应关注导致乱收费的根源所在，理清治理农村乱收费的总体改革思路。只有这样，才能使农村税费改革不流于形式，才能能使广大人民群众真正受益，切实解决好我国的“三农”问题。
一、税改前农村乱收费的现状
以云南省西畴县为例，全县2003年地方财政一般预算收入仅为2189万元，但是各项农村收费近800万元，如此贫困的县，究竟是些什么收费会如此之多、农民的负担怎会如此之重？
一是面对农村收取的“乡统筹，村提留”，仅这一项每年就直接向民收取 110万元；二是教育部门对农村收取的教育费附加，全县每年95万元；三是电力、水利部门对农村收取的电费、水费和水资源费近300万元等，这些收费实质上没有按国家和省的规定收取，直接加大了农民的负担；四是县乡两级政府及其组成部门，为了各项达标升级活动、各种希望工程、强行向农民收取各项费用和摊派资金、集资等，一些应由政府行为负担的建设项目却由农民出钱、出物和出工，五是各涉农、经商部门向农村提供服务时，向农民收取大量的有偿服务收费，这些收费有的合理，有的却不合理，甚至偏高、偏大，超出了农民的承受范围，例如种子、化肥、经商办证、计生办证、建房办证等等；六是政府有关组成部门，站在部门的角度，受经济利益驱使，未经收费审批部门批准，非法向农民收取各种乱收费，农民在对收费政策不是很清楚的情况下，不情愿地上交各税费，各部门收取这些费用后直接作为本部门的“小钱”，自收自支，脱离财政、物价和有关部门的监督，最后是国家直接向农民收取的农业税、特产税和屠宰税，以及第二轮土地延包之后向农民收取的“土地延包费”等，仅这一项农民就要承担近400万元。在农民本来就贫困的的情况下，却要上交如此之多的税费，因此，农民群众发展生产、经商的积极性受到严重打击，所以搞好农村税费改革，减轻农民负担，切实解决好“三农”问题，是当前各级党委、政府各项工作的重中之重。
二、导致农村乱收费的原因透视
我国农村乱收费规模不断扩大已是不争的事实，制止乱收费的呼声和中央三令五申禁止乱收费的政策要求近年来也从未止歇。早在80年代，人们就对农民负担在理论和实践上进行了探索。改革开放后，农村负担过重问题几度成为社会的焦点。1990年2月，国务院发布了《关于切实减轻农民负担的通知》，要求地方各级政府切实减轻农村负担，但屡次采取的措施并未真正达到预期的效果，相反，农村乱收费现象日益严重，农村重担呈加重态势。据农业部统计，2002年全国对农民征收的收入总量为1779亿元，其中农（牧）业务和农业特产税收入为335亿元，占总量的18.8%，而其他各项收费达到1444亿元，占81.2%。那么，为什么地方政府在中央政府明令禁止且深知乱收费不合理的情况下随意设立收费项目、扩大收费规模呢？其根本原因在于地方政府职能转变不到位、公共收入机制存在根本性缺陷、行政管理体制改革明显滞后以及农民负担监督机制不健全。具体而言，导致乱收费的动因主要表现以下几方面：
（一）体制原因
农村乱收费严重是中央和地方间财政体制不规范的必然结果。分税制实现了由统收统支的大锅饭财政体制向分灶吃饭为基础的财政体制转变，而其确立的前提是明确划分各级政府的事权。由于中央财政构建公共财政体制位列分税制分税制改革之后并未具体落实到位，使得公共财政公共性、公开性、完整性和统一性都没有得到有效体现，从导致中央和地方、地方与地方的事权和财权多年来没有得到清晰划分。许多应由中央承担的事权被滞留在地方，且交由乡（镇）政府承担和负责。如基础教育、计划生育、民兵训练及优抚活动等。绝大多数市场经济国家将义务教育列为纯粹公共品，由中央财政负责。借鉴国际经验，考虑义务教育的特殊性，我国中央财政应承担义务教育的全部供给。计划生育亦然。至于作为国防建设重要组成部分的民兵训练和优抚。是典型的纯公共品，其供给理应由中央政府全部承担。正是由于上述政府间事权划分不明晰，使农村基层政府财政职能定位模糊，往往承受来自上级扩大财政刚性支出的压力，使乡镇财力缺口进一步被拉大。此外，在公共财政体制没有落实到位和工农城乡间分配关系未得以妥善理顺的前提下，中央与地方、地方与地方财政体制的多次调整似乎存在这样的定式：财政收入逐级向上集中。中央采取增长比例分成和税种收入分享方式集中财力的做法便是明显的佐证。可以肯定，上级财政集中财力的做法符合市场经济和建立公共财政的客观要求，但由于相匹配的财政转移支付制度还很不完善，导致上级政府对集中的财力通过转移支付方式逐级向下转移时，最终转移到农村基层的资金过少，导致县乡支出缺口无法弥补。这里隐含着上级政府将财政资金（包括转移支付资金）过多地向城市和工业倾斜，同时把应该由上级承担的责任和投入推给下级政府的因素。这都是农村乱收费不断膨胀、屡禁不止的深层次原因。
（二）组织原因
在现行政治经济体制下，农村基层政权既承担行政管理职能又要履行经济管理职能。由于乡（镇）政府职能转变不到位，事权界定不明晰，使乡镇政府过多地承担“办社会”事务。尤其在上级政府达标升级活动的刺激下，一些乡镇政府不顾政府职能范围、地方经济发展水平和财政承受能力，忽视产品有无市场销路，技术水平和管理水平是否达到标准等限制，盲目靠集资、高息借贷等手段铺摊子、上项目，大搞政绩工程，结果多数项目不仅一无所获，造成乡镇政府组织系统规模庞大，可谓：“麻雀虽小，五脏俱全”。过多的职能配置，直接导致机构膨胀和庞大的“吃皇粮”人员。有资料显示，目前全国乡镇财政收入无法满足财政支出超常增长的情况下，乡（镇）政府和部门只能通过收费这种途径来加以解决，最终使农村基层政府陷入“收费养人，养人收费”的恶性循环。只要这种状况存在，乱收费就不可能被禁止。
（三）经济和社会发展原因
全国各地的经济和社会发展程度极不平衡，农村乱收费的程度也高低不等，经济和社会发展越落后的地区，各种向农村乱收费现象更加突出。首先，为了增加农民的收入，加快脱贫致富步伐，切实解决“三农”问题，在经济落后的情况下，大搞农业基础设施建设，为农村人民群众办了大量的好事、实事（如建沼气池、小水窖、特色产品的养殖种植、农田水利项目的新建和维修等），但由于经济水平落后，政府对各项目的投入严重不足，导致了建设过程中变项向农民出资、出物和出力；其次是项目建成后，政府及其组成部门站在部门的角度，对运行效益不好的项目置之不理，缺乏必要的管理和跟踪支持，但对有点效应的项目，接撞而至便是现场办公会、交流考察学习会、行政摊派、各部门的审批费、办证费和管理费等；最后是由于经济发展落后，人民群众对项目建设寄予很高期盼和渴望，且这些项目均是加快经济发展、合民意、得民心的项目，一方面群众对承受能力范围内的各项收费形为毫不在乎，不予举报。另一方面如果有人举报，有关部门将把下一批建设项目转移安排到其它地方，这是人民群众最不愿意看到的，正是抓住了群众的这些心理，政府及各部门的乱收费形为才会屡禁不止。
（四）制度原因
农村收费从项目立项到收入使用，全过程大多表现为纯粹的政府行为或部门行为，从而使农村收费缺乏必要的制度约束，这是农村收费失控的一个不可忽视的原因。目前，我国对收费项目的审批和收费标准的制定及调整，执行的是中央和省两级审批的管理方法。由于这种管理办法更多体现于一种制度要求，在相应的监督（包括农民监督）机制不健全的情况下，使得农村基层政权实际拥有了各项收费的决定权。加之农村基层政府预算管理制度不规范，使行政性收费绝大部分未纳入预算管理体制，造成收费收入的使用处于人大的监督之外，基层政府的财政监督往往只是徒具形式。这种“由政府监督和规范自己行为”的不正常现象助长了乡（镇）政府和部门的乱收费行为。
综合上述分析不难看出，导致农村乱收费的深层次原因是多方面的。如果不着眼于转变政府职能、完善财政体制、改革地方组织架构和规范地方管理制度，仅仅在现行体制框架内推行农村税费改革，要巩固减轻农村负担的改革成果就缺少体制和制度保障。可以设想，只要导致乱收费的内在动力未得到切实有效地解决，农村乱收费就不可能被根治。当政府高压有所松动时，农村收费必然会出现反弹，即便不出现反弹，农村税费改革在深层次原因的羁绊下也会大打折扣，改革成果也会受到不同程度的影响。
三、治理农村乱收费的对策建议
清理和取消农村乱收费是农村税费改革的核心内容，治理农村乱收费的对策建议也是深化农村税费改革的重要组成部分，只有消除导致乱收费的体制和制度根源，配之以切实有效的手段，才能保证减轻农民负担这一终极目标的真正实现。
（一）调整政府体制，精简乡（镇）机构和人员
虽然近年来精简乡镇机构和人员的呼声一直很高，国家也采取了一些措施加以整治，但无论是行政单位，还是事业单位，在职人数都呈增长态势。乡镇机构不断膨胀的根源在于政府行政管理体制的改革与经济体制改革严重脱节，在行政管理体制改革相对滞后的情况下，必须寻求和树立标本兼治，治本为上的思路：调整政府体制，削减政府级次。考虑通过修改宪法将地、州（市）一级政府撤消，即将现行的政体制简化中央—省—县—乡（镇）四级政府体体制，乡（镇）之间按区划大小或其它要素该撤消的撤消，该合并的合并。这是有效杜绝乡镇机构膨胀，冗员过多，进而根治乱收费，减轻农民负担的根本性措施。从行政管理角度看，政府级次的划分应以高效和便利为原则。世界上规模较大的市场经济国家都是三级政府的框架设置，尚找不出一个五级架构的政府。从现实情况看，随着土地承包制的逐步规范和公共财政体制的建立，农村义务教育、计划生育、民兵训练、社会治安、税务、水务、国土、等乡（镇）政府职能或经费逐步上划，乡（镇）所（站）所剩不多，已称不上一级完整政府。可考虑选择欠发达地区和财政难以为支撑的乡镇首先实行，取消乡镇五大班子，精简机构和冗员，撤着“七战八所”。“折庙搬菩萨”，从而为根本解决农村乱收费和减轻农民负担创造基本条件。另外，对于经济发达、人口密集的一些乡镇，可考虑升级为县或市，走乡镇小城市化的道路。当然，推行政府体制改革必须审时度势，通盘考虑，尽管思路对头，其执行估计也需一段较长时间。因此，为顺应农村税费改革和治理乱收费的，当前应尽快转变乡镇政府职能，撤并乡镇，精简人员，按照公共财政的要求框定乡镇政职责和财政支出范围，从根本上消除乡镇政包揽过多、干预过多的局面，从而为政府体制改革和农村税费改革创造较为宽松的环境。
（二）进一步深化分税制财政体制改革
顺应市场经济的发展，政府职能必须加以转变。按照经济学理论，原则上政府只负责提供纯粹公共产品及准公共产品，私人产品应由市场解决，假使我国政府体制未予调整，在分税制财政体制下，应按照“一级政府、一级事权、一级财权”要求对各级政府事权加以明确划分。原则上凡是全国性纯粹公共品及准公共品应由中央提供，地方性纯粹公共品及准公共品应由地方供给。为减轻农民负担，需进一步调整中央与地方的事权范围，将农村基础义务教育、计划生育、民兵训练及优抚事项划归中央财政承担。同时，根据农村税费改革的实际，重新确定农村县乡政府的事权范围。由于农村税费改革没有确定减负的具体标准，使农村基层财政收支也处于不确定状态。如果农村税费改革措施全部落实到位，农村基层政府的财政收入由于受现行业税制的限制，也很难满足现存事权和公共支出的需要。那时，农村基层政府职能确立立即要考虑“有所为，不所不为”，更要考虑“能不能为”。因此，有必要根据理论上不测算出的税费改革后的农村基层财政收入状况，重新确定相应的事权。这种逆向确定的事权撤离式是建立在实现减轻公民负担这一终极目标的基础上，当这种事权在体制上得以确立，定会起到禁止农村乱收费的效果，最后，规范政府间财政转移支付制度。通过因素法对不同的农村县乡财政收入及应维持的财政支出规模进行测算，最终确定各级政府间的财政转移支付水平，以满足乡镇政府财政支出的基本需要。上级对下级的转移支付应确保被用到最需要的地方，适宜采取一般性补助和互相补助两种方式进行政府间的财政资金转移，不宜采用税收返还和体制补助形式。
（三）认真做好农村税改革工作
按照中央、省、州的改革要求，切实做好农村税费改革工作，把改革的各项政策具体落到实处。一是按一年降一个百分点，五年内取消农业税的要求，真正把农业税（公粮）、土地延包费如实取消；二是取消屠宰税、农业特产税；三是取消以前农村的“三提五统”，完善村级工作制度，取消各种向农村的各项摊派、集资，把村委会和村民小组的工作经费纳入税改转移支付，列入乡（镇）财政预算；四是规范政府及其组成部门的收费形为，严格按中央和省的收费项目、收费标准，坚决取消和整顿自立收费项目、自行审批的收费标准和向农民暗中收取的各种收费。
（四）建立健全农民负担监督机制
为防止乱收费再度发生和确保农民负担不反弹，就必须建立健全“规范税费、公开透明、民主监督、责任追究”的农村负担监督机制。一是由国家确定农民负担的具体内容，明确农村税费的内涵、具体项目和收取标准，将其纳入法制化管理轨道，逐步形成农民负担的刚性约束机制；二是推进农村基层政府政务公开制度改革，确保县乡政府对农民收取税费工作程序公开透明。计税面积、计税常年产量、税费收入使用等事关农民切身利益的事项，要一律张榜公，做到户户皆知；三是在现行的政治经济体制下，加强人大对县乡政府税费收入和使用的监督力度。国家和省规定的除外，县乡两级政府增加的任何一项针对农民的税费收入，都必须经人大最大终裁决。政府各项收入都要统一纳入预算管理，各项支出需经人大审议。同时，充分发挥政协和新闻媒体的监督作用，促进县乡各项收支更加规范、透明、合理；四是实行乡镇自治。在继续完善村民自治（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）的基础上，推进乡镇民主化进程，实行乡镇自治。对乡村公共收支事项，按照规范统一的程序，民主讨论、集体决策，民主监督；五是建立责任追究机制。对违法、违规增加农民负担的相关人员，如召开现场办公会、考察交流会等变向增加农民负担的形为，一经发现，严肃处理。使乡镇机构和人员对乱收费、增加农民负担不敢为、不能为；六是按照行政许可法的要求，建立建全农村监督机制，因为老百姓是各种乱收费的受害者或者说是交费主体，由百姓自已监督和举报自已的交费情况，让乱收费形为在源头上得以控制。
总之，根治农村乱收费，切实减轻农民负担是一项复杂的系统工程，改革肯定会遇到许多矛盾和问题。但我们应该吸取历史上农村改革的经验和教训，寻求和确立一条标本兼治、治本为上的思路。只有这种，农村税费改革才是最终取得成功。
参考资料：
西畴县农村税费改革试点方案
西畴县2003年统计年报表
西畴县县对乡（镇）财政管理体制
西畴县年鉴（2003版）
预算外资金管理条例
