一、背景
二、具体作法
三、取得成效
四、存在问题
五、应对措施
内 容 摘 要
乡镇卫生院实行会计委派制，是财会监督机制的重大改革，是确保会计监督独立性、防范会计风险和财务风险的重大举措，也是重庆市卫生系统财务管理年活动的重要内容。它在强化会计核算与监督、提高单位资金使用效率和遏制腐败等方面起到了非常重要的作用。但它作为一项全新的制度，在铜梁县近两年的实践中，逐渐暴露出一些问题和矛盾，如不加以解决，将造成实际工作的混乱，势必影响会计委派制的实施效果。笔者就铜梁县乡镇卫生院会计委派制产生的背景、具体做法、取得成效、存在问题进行了梳理，并对如何解决存在的问题提出了应对措施。
铜梁县乡镇卫生院会计委派制的实践与思考
一、背景
（一）基本情况
铜梁县位于重庆市西北部，县域面积1343平方公里，辖25个乡镇、3个街道，269个村，人口82.42万。其中：农业人口67.47 万人，占总人口的81.86 %。全县有公立医疗卫生机构33个，含县直医疗卫生机构6个，乡镇（街道）卫生院27个（其中：中心卫生院10个、街道卫生院1个、一般乡镇卫生院16个）。会计委派实施前，由于乡镇卫生院基础差,底子簿,业务不景气，加之县财政对乡镇卫生院的投入十分有限，以致乡镇卫生院的经济状况较差：27个乡镇卫生院中，三分之一略有结余，三分之一能正常运转，还有三分之一亏损。乡镇卫生院职工待遇普遍较低，平均月工资仅1300元，最低的不足400元，个别乡镇卫生院拖欠职工工资长达半年之久。财务上存在管理不到位、开支不透明、核算不规范等问题，而单位管理者财经知识匮乏，对存在的问题缺乏妥当的应对措施。
（二）实施原因
为加强乡镇卫生院管理，规范经济秩序和会计核算，促进健康有序发展，按照《重庆市人民政府办公厅关于学习黔江农村卫生事业改革经验的通知》（渝办发〔2006〕277号）、《重庆市卫生局关于印发重庆市卫生系统深入开展财务管理年实施方案的通知》精神，我县卫生系统通过1年多的筹备， 2008年8月1日起对安居、平滩、少云、侣俸4个片区共11个卫生院进行会计委派试点，在总结试点经验的基础上，2009年4月1日起对其余16个乡镇（街道）卫生院实施了会计委派，至此，全县27个乡镇（街道）卫生院全面实行了会计委派。
实行会计委派制主要基于以下考虑：一是把会计职位从单位分离出来，由县卫生局统一管理，截断会计作为管理者身份与所在单位的利益关系，使之能真正发挥会计的反映和监督职能，代表卫生局行使对乡镇卫生院的财务监管职能；二是随着各个方面各种层次对乡镇卫生院财务信息披露要求的加强，对会计提出了更高的技能和素质要求；三是为了减轻乡镇卫生院负担，节约人力资源，实现资源共享，提高工作效率。实行会计委派制较好地解决了上述矛盾。
二、具体做法
（一）开展调研，制定方案。为稳步推进我县卫生系统会计委派工作，2008年初，我局与县财政局一道，先后组织人员深入乡镇卫生院调研，并借鉴友邻区县卫生局实施乡镇卫生院会计委派工作的成功经验，几易其稿，出台了《铜梁县卫生系统会计委派实施方案》，对委派范围、委派程序，委派会计的职责、义务、权利，核算单位的权利和职责，委派会计任职资格及考核等进行了明确。为规范管理，加强监督，我们还出台了《铜梁县卫生系统委派会计考核办法》、《铜梁县卫生系统财务支出管理联签制度》等相关配套文件，为会计委派工作的顺利开展提供了制度保障。
（二）稳步推进，认真实施。我县实施乡镇卫生院会计委派工作分两步走。第一步：2008年8月1日，成立铜梁县乡镇卫生卫生院会计委派中心，从基层抽调5名专业会计到中心工作，对安居、平滩、少云、侣俸4个片区共11个卫生院进行会计委派试点。第二步：2009年4月1日，对其余16个乡镇（街道）卫生院实施会计委派，再次从基层抽调8名会计人员充实委派会计队伍。在实施过程中，主要做了以下工作：
1、广泛动员，深入宣传。实施前，我局召开了会计委派试点动员大会，动员大会由各乡镇（街道）卫生院院长、工会主席、财务科长或主办会计、职工代表参加。会上，局主要领导就实施会计委派的背景、目的、意义、具体操作办法等作了详细的阐述和宣传，要求与会人员认真领会会计委派精神实质，回单位后组织干部职工集中学习《铜梁县卫生系统会计委派实施方案》，在乡镇卫生院中营造实施会计委派的良好氛围。
2、坚持按“公开、公平、择优”原则，在乡镇卫生院抽调了13名综合素质、责任心强、业务过硬的会计，成立了铜梁县乡镇（街道）卫生院会计委派中心。中心为我局计财科内设机构，设主任、副主任各一名，负责中心日常事务管理，主任、副主任在委派会计中挑选产生。为给会计委派中心创造良好的办公环境，我局先后投入资金40余万元为中心装修办公场所、购置办公家具和设备。
3、先后召开委派会计、报账员专题会议，对委派会计和报账员单独进行业务培训，学习贯彻会计委派相关文件，统一思想、提高认识。明确了各自的工作职责和任务、工作交接要求等，为开展会计委派工作做好充分准备。
4、对委派会计进行分工。我局综合考虑委派会计个人能力、核算工作量大小、核算单位离县城远近等因素，对委派会计作了分工。每名委派会计分别负责2-3个乡镇（街道）卫生院会计核算，所核算的单位不与原工作单位重叠，实行集中核算，两年轮换。同时，明确了核算单位的稽核会计，每名委派会计完成2-3个乡镇（街道）卫生院会计稽核工作，所稽核单位不与原工作单位及核算单位重叠。
5、组织乡镇卫生院会计委派工作移交。移交程序及内容包括5个方面：（1）保留核算单位原银行账户，更换银行账户印鉴。印鉴卡统一盖法人单位公章，法人代表、委派会计、报账员私章。（2）移交会计档案。原会计向委派会计移交本年及上年度的总分类账、明细账、记账凭证、现金支票、转账支票、会计报表、统计报表等。实行会计电算化的单位，移交相关电子数据。以前年度会计档案移交给单位档案员保管。（3）结算库存现金，原出纳向报账员移交现金日记账。（4）原会计兼任单位工会会计的，工会账一并移交给委派会计。（5）财政票据全部移交给委派会计进行管理。
6、建立新账，统一实行会计电算化。委派会计按《医院财务制度》、《医院会计制度》规定抓紧建立了新账，统一实行会计电算化，规范了会计核算，提高了工作效率。
（三）采取措施，严格管理。我们主要采取以下措施，加强对委派会计的管理。
1、对委派会计的性质、待遇等作了具体规定。即：委派会计抽调到卫生局后，本人身份不变,编制仍在原单位,党团组织关系转县卫生局，个人档案、人事关系、工资关系、调资、职称晋升等由原单位管理，工资待遇由县卫生局统一发放，其他福利待遇与卫生局机关职工同等对待，不与核算单位和原工作单位发生经济利益关系。这样，既保证了委派会计工作独立性，又调动了委派会计工作积极性。
2、在落实委派会计待遇的同时，我们对委派会计的工作也提出了更高的要求。要求委派会计现场办公，每周必须到核算单位工作3天以上，方便核算单位报账、结账；每月按时向卫生局、核算单位报送会计报表；每季度必须向核算单位及县卫生局提供准确完整的财务分析报告，切实分析核算单位经济运行状况及管理中存在的问题，及时提出改进措施，更好地为核算单位发展服务。
3、根据《铜梁县卫生系统会计委派实施方案》，委派会计实行双重管理、统一考核。委派会计在核算中心办公时，执行卫生局机关工作制度。在核算单位办公时，执行核算单位工作制度。委派会计必须定期或不定期到核算单位参与财务管理工作，到核算单位工作应提前一天做好安排，并报告核算中心，月末由核算中心与核算单位核对委派会计考勤记录。年末，委派会计填写《铜梁县卫生局委派会计年度考核表》，核算单位签署考核意见，卫生局下考核结论，确定考核等次。
三、取得成效
（一）确保了会计信息的真实性，有利于《会计法》的贯彻落实。实行会计委派集中核算后，在保证单位会计主体法律责任不变的前提下，实现“会计主体与会计核算人员相分离”、“资金使用和核算相分离”，使会计人员跳出“本单位”的圈子，对单位的财务收支活动实施会计监督，使会计核算与监督实现有机结合，更好地贯彻执行《会计法》。
（二）规范了会计核算，强化了会计监督。实行会计委派集中核算后，一方面规范了会计核算，提高了会计基础工作规范化水平。从会计科目的设置，原始单据的审核、收集，会计分录的编制，会计凭证的装订，会计报表的设置和打印，都统一了标准和要求，使之更加规范和完善。另一方面，强化了会计监督，增强了乡镇卫生院的自律观念和遵守财经纪律的意识。乡镇卫生院事先咨询有关经济业务的合法性和合理性，或具体会计事项的审批权限和办理程序。委派会计严格按规定进行业务审核，拒付不合法的支出，一些不合规、不合理、超标准的支出明显减少。
（三）会计工作重心由会计核算向财务管理转移。实行会计委派后，着重抓了两点：一是委派会计为院管会成员进入医院管理层，参与医院重大经济事项的决策，为医院管理出谋划策；二是实行《财务支出管理联签制度》，对基础设施建设支出、专用材料（药品及卫生材料）支出、工资及福利支出以及其他一次性开支在2000元以上的必须先由委派会计审核签字后，再送单位主管领导签字报销。这样，在坚持乡镇卫生院“三权”（管理自主权、经营决策权、资金分配使用权）不变的前提下，堵塞了收入流失和支出浪费的漏洞，提高了资金的使用效益和管理水平，较好地解决了乡镇卫生院财务管理水平较低、支出无标准、票据使用不合规、财务不透明等问题。
（四）对关键环节实施了有效监管。我们在乡镇卫生院财务管理中，对管理难度大、容易出问题的几个关键环节实施了有效监管。
1、规范了票据管理。针对个别乡镇卫生院不一一开具医药费收据、未严格执行住院病人预交款制度、使用过期医药费收据、财政票据混用等问题，我局印发了《铜梁县卫生局关于加强财政票据管理的通知》，要求：凡收取医药费的必须开具医药费专用收据，门诊病人交款后必须如实开具《门诊医药费专用收据》；严格实行住院病人预交款制度，病人预交款时开具《预交住院医药费专用收据》，出院结账时开具《住院医药费专用收据》；医药费专用收据不得混用，不得重复开具，发票记账联必须入账，入账金额必须与开票金额一致；严格实行票据专管制度，乡镇卫生院票据统一交委派会计管理，委派会计负责票据的申购、登记、核销等工作；严格实行票据以旧领新制度，收费室、结算处、村卫生室核定1-2本票据领用量，使用完的旧票据必须交委派会计后才能领用新票据。
2、规范了药品管理。药品是乡镇卫生院的重要资产，具有流动性强、价值大、数量多、管理难度大等特点。首先，规范了药品采购。2008年8月起我县实施了乡镇(街道)卫生院药品集中询价采购，全县27个乡镇(街道)卫生院的药品由5家中选医药公司配送，统一了药品采购价和销售价，有效杜绝了药品采购中的不正之风，保证了临床用药；其次，规范了药品核算。未实行会计委派前，乡镇卫生院药库药品是以药品入库且收到购药发票才作账务处理，造成月末药品账面数小于实物数，账实不符。会计委派实施后，我们按照《医院财务制度》、《医院会计制度》规定，统一制作了药品入库单，各乡镇卫生院药品入库时，以药品入库单作为账务处理依据，并参照《库存现金报表》制作了《库存药品月报表》，该报表每月末由药库保管员填写，做到了账实相符。
3、进一步加强了收费管理。从2009年5月1日起，各乡镇卫生院必须严格实行业务收入当日结算，当日存行，杜绝隔日或月底一次性存行，从机制上遏制了收费员挪用、贪污单位业务款的行为发生。同时，我们制定了严格的退费审批制度，防止工作人员人为操控，保证了资金安全。
（四）增强了服务意识，提高了工作效率。实行会计委派后，一方面切实增强了为核算单位服务的意识。委派会计实行现场办公，每周到核算单位工作3天以上，方便了核算单位报账、结账；每月按时向卫生局、核算单位报送会计报表；每季度向核算单位及县卫生局提供准确完整的财务分析报告，切实分析核算单位经济运行情况及管理中存在的问题，提出改进措施，更好地为核算单位发展服务。另一方面提高了工作效率。委派会计作为卫生局和核算单位之间的“信息交换纽带”，扮演着传达与执行双重角色。卫生局传达财务相关文件精神、布置工作任务到核算单位更加快捷、高效，收集财务数据、资料更加迅速、准确，核算单位向卫生局反馈工作情况和问题等更加及时，工作效率和质量明显提高。
（五）社会、经济效益显著。会计委派实施两年来，由于委派会计加强了对核算单位的物价监管，把问题解决在萌芽状态，患者对乡镇卫生院的价格投诉逐年下降，由实施前的每年4-5例下降到1-2例，今年截止现在，我局未收到对乡镇卫生院的价格投诉，群众对卫生院的服务满意度逐年提高。与此同时， 27个乡镇（街道）卫生院经济状况明显好，转2009年与2007年度相比，净资产增长27%，收入增长50%，门急诊人次保持同期水平，住院床日增长35%。职工工资待遇大幅度增长，人均月工资达到2000元，同比增长53%。
四、存在问题
（一）有的基层单位领导思想认识尚不到位。个别核算单位领导对会计委派工作的必要性、重要性缺乏足够的认识和热情，在实际工作中没有给与足够的支持和配合，使委派会计无法全面参与单位的经营管理和财务管理；个别被委派单位的领导干部特别是主要领导认为实施会计委派限制了其财权，抱有抵触情绪，容易与委派会计产生矛盾。
（二）会计主体及责任的定位不明确。实施会计委派后，一些乡镇卫生院院长认为本院没有了财务及会计人员，也不再履行会计工作，因此对财务管理工作不再重视。而委派会计只对原始票据的真实性负责，至于相应交易的合规合法性则无法保证。单位作为资产的所有者，其会计主体地位没变，以至于会计责任和法律责任的界定不清晰。
（三）保障机制缺乏政策支持。乡镇卫生院会计委派中心人员无编制，经费无保障。我局成立的委派中心没有政府批文，人员无编制，13名委派会计系从乡镇卫生院抽调而来，其编制仍在原工作单位，一旦行政机关清退抽调人员，这批人员将首当其冲。委派中心经费也末单独纳入财政预算。究其原因，乡镇卫生院会计委派还初于探索阶段，没有长效性、强有力的政策支持，这些因素将给会计委派工作带来障碍，制约了会计委派工作的深入开展。
（四）会计稽核工作较薄弱。会计委派中心虽然为核算单位安排了稽核会计，但在日常工作中，会计稽核工作未完全到位。按规定，稽核会计应复核每张记账凭证，检查原始单据合法性、完整性，核实会计分录正确性，并在复核栏签字或盖章。而实际情况是稽核会计未完全按规定复核记账凭证，复核人名字由核算会计打印在记账凭证上，未达到稽核目的。
（五）委派会计工作能力有待进一步提高。我县抽调的委派会计虽然都是会计专业人员，并且有多年的实际工作经验，但部分委派会计因受原工作环境的制约，存在工作能力不能完全适应新形势的要求。随着国家医药卫生体制改革的深入推进，对卫生财务管理提出了更高的要求，委派会计现有知识储备已无法满足工作需要。
五、应对措施
（一）进一步提高认识，完善会计委派工作。会计委派是一新的会计管理模式，是加强乡镇（街道）卫生院财务管理的重要举措。委派会计、乡镇卫生院领导特别是院长要统一思想，充分认识会计委派制重要意义，并严格按制度办事。在实际工作中，卫生主管部门应不断加以总结和完善委派会计管理办法，全面推进此项工作健康、有序开展。
（二）进一步加强委派会计工作管理。会计委派实施后，如果管理跟不上，会计委派工作将流于形式，因此，加强会计委派工作管理是会计改革取得成效的重要保证。在实际工作中，要克服“一派了之”的思想，注重加强后续管理。一是加强对委派会计的监督。用制度和法规约束其行为，通过工作例会、业务学习等办法指导和监督委派会计工作。二是加强委派会计的考核。从不同角度对委派会计的德、能、勤、绩进行综合考核，考核结果与奖惩直接挂钩。促使委派会计严格执行《会计法》，遵守财经纪律和财务管理制度，充分发挥主观能动性，使会计核算和监督提高到新的层次。
（三）加强委派会计人才队伍建设。一是加强会计队伍职业道德教育和行业作风建设，增强委派会计的责任感、全局观念和服务意识；二是将业务学习贯穿工作和生活，每月举行1-2次集中学习会，每年撰写1-2篇论文，鼓励委派会计参加会计职称资格考试，要求每名委派会计力争用2-3年时间提高一个职称级别；三是组织委派会计集中培训，进一步理解和掌握新的财务会计制度，同时鼓励委派会计参加自学考试或函授学习，进一步提高委派会计的学历和综合素质，提升委派会计队伍整体水平。
（四）尽快建立乡镇卫生院会计委派长效保障机制。随着医药卫生体制改革的深入推进，乡镇（街道）卫生院工作突显公益性，财政投入占卫生院总收入的比重越来越大，实行会计委派是加强财务监督、强化预算管理、规范会计核算的必然选择。乡镇卫生院会计委派工作要长期开展下去，保持长久生命力，一定要尽快建立长效保障机制。一是编委要明确乡镇卫生院会计委派中心的性质和职能，落实人员编制，给中心一个正式的“名分”；二是财政部门应提供财力保障，将委派中心工作经费和委派会计工资待遇纳入财政全额预算，解决其后顾之忧。
