近年来县级预算外资金管理存在的主要问题及原因
加强县级预算外资金管理的措施
内 容 摘 要
当前，我国正在进行综合预算改革、部门预算改革和国库集中支付制度改革等一系列涉及到预算外资金管理的财税体制改革，并取得了一定的成效。但在改革过程中，仍存在一些问题，遇到了一定的阻力。因此，进一步加强预算外资金管理特别是县级的预算外资金管理具有重大的现实意义。本文指出了当前县级预算外资金管理存在的主要问题，分析了形成的原因，继而提出了具体的应对措施。在论证过程中，综合运用归纳、推理、数字、举例等论证方法，力图准确、充分地论证中心论点。正文共分两个部分，第一部分指出当前县级预算外资金管理存在的主要问题及原因，主要表现：在一是没有严格按规定程序申报和收取，“三乱”现象时有发生；二是个别单位财务管理意识淡薄，甚至出现多头开户、私设“小金库”现象；三是滥用或错用收据进行执收、执罚,截流财政收入；四是违反规定使用预算外资金，支出管理未能落到实处；五是监督不到位，各自为战；六是执法不严，奖罚不明。第二部分提出加强县级预算外资金管理的措施；一是严格收费的设定、实施和监督,规范收费行为；二是完善财务管理制度，规范账户管理；三是加强收费票据管理，做好票款相符工作；四是加强收支管理，强化预算约束力；五是健全监督体系，形成齐抓共管的工作格局；六是完善奖惩制度，做到奖罚分明。
强化县级预算外资金管理之我见
预算外资金是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和有法律效力的规章制度而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。目前，为建立符合经济、社会发展要求的基本框架，我国正在进行综合预算改革、部门预算改革和国库集中支付制度改革等一系列涉及到预算外资金管理财税体制改革。因此,在当前加强预算外资金特别是县级的预算外资金的监管，具有重大的现实意义。
一、近年来县级预算外资金管理存在的主要问题及原因
我市(县级市)于1994年对预算外资金管理实行了“专户储存、财政审批”的管理办法。1996年通过贯彻国务院国发[1996]4号、12号、29号文件，在对预算外资金进行全面的清理检查后，在总结经验的基础上，从1997年开始，全面加强对预算外资金的管理，逐步实行“收支两条线”管理，取得了一定成效。1997年实行纳入财政管理的预算外资金达到3100万元，到2005年达到了1亿1000万元，9年间增长了近3倍。在实际工作中，根据我市未实行乡镇一级的财政管理体制，镇级的预算收支仍由市级进行统管，银行收费网点不均匀等客观情况，创立了“一个窗口收费，委托银行收款，全额直缴财政专户”的管理办法，即：一是、在城区的市属单位、镇属单位实行“一个窗口”收费（即单位开具《缴款通知书》，缴款人凭《缴款通知书》直接到财政部门设立的收费大厅交费）的管理办法；二是、对部分执罚项目、部分执收单位（如交通违章罚款、市属学校的中小学收费等）实行委托银行收款（即单位开具《缴款通知书》，缴款人凭《缴款通知书》到银行直接交款）的管理办法；三是、其他单位就只能实行全额直缴财政专户（即由单位开票，将收取的款项当天直接缴存当地财政专户）的管理办法。尽管对预算外资金的收入结合不同的情况采取不同的管理办法，但笔者认为，由于很多改革的措施和办法在县级还未真正推行（如国库集中支付制度、会计核算中心），因此，县级的预算外资金管理还存在一些问题，以我市为例，主要表现在：
(一)没有严格按规定程序申报和收取，“三乱”现象时有发生
原预算外资金管理体制还影响着一些部门、单位，旧的体制是行政事业单位收取的预算外资金的所有权和使用权归属部门和单位，脱离了财政部门的管理和监督，长期体外循环。一些部门、单位没有严格按规定程序申报和审批，巧立名目，一味地创收、为收钱而收钱，导致乱收费、乱摊派、乱罚款屡禁不止，企业和群众负担加重。在新的管理模式下，由于一些部门、单位在利益的驱动下，不是把预算外资金作为财政性资金，而是把预算外资金看成是自己的自有资金、“自留地”，这就助长了其乱设基金、乱收费、乱开口子的现象发生，而且也进一步强化了部门利益观念。当国家、集体利益发生冲突时，一些部门、单位难以舍弃自身利益服从全局利益，从而加剧了财政、社会监督管理上的难度。在2001年7月份我局组织的一次检查中，我市某镇教育办巧立名目收取学杂费20多万元，遭到我局查处，除了将多收的收费返还学生外，罚款4万元。
(二)个别单位财务管理意识淡薄，甚至出现多头开户、私设“小金库”现象
一些单位由于会计人员素质较低，更换又频繁，无法严格执行国家的财务会计制度。致使一些单位预算外资金核算混乱，主要表现在收入不入账、支出无凭证，白条抵库现象严重；暂收暂付、应收应付款长期挂账；账账不符、账实不符、账表不符等等。一些单位为了本单位或小集团的利益，出现多头开户、设置两套账、甚至私设“小金库”来达到逃避财政、审计等监督部门的检查，将这部分预算外资金用于乱发奖金、补贴和实物等，助长了消费膨胀，滋生了腐败的土壤。在1998年我局组织的检查中，发现某个部门严重违反有关管理规定，在银行开设了4个收费帐户，截留财政资金40多万元。
(三)滥用或错用收据进行执收、执罚,截流财政收入
由于县级预算外资金管理涉及的执收、执罚单位较多、项目较广的特点，而在我省也没在县级设立收费管理局，预算外资金管理只是财政部门的职能之一，根据目前的管理体制，县级预算外资金管理既包括县属单位、也包括镇属单位，县级预算外资金管理工作有时会出现力不从心的现象，造成票款相符核对不够透彻。一些执收、执罚单位抓住管理部门人力不足造成的管理不到位的弊端，在用票环节上出乱子。主要表现在使用“三联根”收据或自制收据进行执收执罚，将收取的款项进行账外账经营，或存到单位的“小金库”，隐匿和截留了财政收入。例如，某派出所对涉赌人员的罚款不是开具罚没收据，而是开具白头单或三联根，并要求被罚款人写上自愿捐款的内容，截留财政收入。该所2000年以这种形式截流财政收入达25万元之巨，并将公款私分，令人咂舌。部分单位使用财政部门的印制的用于单位内部使用的收据进行执收、执罚，让缴款人确认为财政票据，骗取缴款人的信任，堂而皇之地将收取的款项坐收坐支。
(四)违反规定使用预算外资金，支出管理未能落到实处
目前在支出管理的环节上还是比较薄弱，违法违纪的现象时有发生，表现为：一是仍有不少单位，总是想方设法一分不少地要回单位所缴的预算外资金，他们往往以诸多的理由，巧立名目申请拨款，不获全额不罢休，使财政调控无法实现；二是众多单位拨付的资金未能按“以项目定支出”的规定使用，专项资金无专款专用。想怎么用就怎么用，擅自改变用途，根本体现不出申请拨款时的初衷，使有限的财力未能发挥应有的效益；三是一些单位拨付资金用于提高福利标准，滥发奖金补贴，扩大业务费用，超标准支出，挥霍浪费等，给党风廉政建设带来不良影响。
（五）监督不到位，各自为战
目前预算外资金管理虽然实行了“收支两条线”管理，但由于预算外资金涉及的单位较多，配套措施不完善，管理起来难度较大，效果较差，管理的好坏较大程度依赖于领导同志的重视程度。有时只要领导一句话，本来应该归入财政管理的预算外资金就成为了单位的自有资金，随意挥霍，本来应该予以查处的单位不仅没有被查处，反面仰仗领导的支持又故伎重演。加上法规不完善，审计、监察等部门对预算外资金管理职能不明确，造成各自为战，对预算外资金管理流于形式。对于社会监督来说，更只是一句空话。
（六）执法不严，奖罚不明
多年来，国家出台了很多加强预算外资金管理的办法和措施，地方也制定了一些管理办法，但由于预算外资金不同于增值税、所得税等税种，需与中央和省共享，它是地方的收入，具有很大的自主权，因此，往往财政、审计部门查出了单位的违法违纪的问题，但地方领导基于各种原因，不处罚、不通报。加上奖罚不明，守法和违纪一个样，造成一些单位阳奉阴违，千方百计截流、挪用预算外资金。
面对上述问题，如不采取相应的有效措施，则会造成资金管理上的混乱，严重损害国家的利益。
二、加强县级预算外资金管理的措施
笔者认为，今后加强县级预算外资金管理应着重抓好以下几方面工作：
(一)严格收费的设定、实施和监督,规范收费行为
要加强和规范预算外资金管理，首先必须在收费项目的设定、收费行为的实施和对收费行为的监督上狠下功夫。第一，规范收费项目的设定。按照建设社会主义市场经济条件下的公共财政体制的要求，严格设定收费项目。对应由政府解决的事项，应用财政资金进行解决，不应巧立名目进行收费。对于进行有偿服务的项目，可以进行收费。同时，要严格收费项目和标准的审批程序，防止“三乱”现象的发生。在审查过程中，要本着合法性、合理性的原则，严格按照上级有关文件规定对各执收单位的收费项目进行确认。对非省以上有关机关批准的以及各地、各部门自行设立的收费项目一律予以取消，对国家已明文规定降低收费标准的项目，坚决降低收费标准。第二，规范执收、执罚行为。执收、执罚单位要严格按照预算外资金管理的规定程序进行，不能巧立名目，提高收费标准，扩大收费范围。第三，加强对收费行为的监督。为增强收费透明度，便于群众监督，要及时将保留的收费项目、收费标准和收费范围、收费依据、执收单位等发文公布。对征收单位，完善收费要有收费批文、《收费许可证》和《收费员证》的“一文两证”制度。对乡镇收费单位，要求收费人员在执收、执罚时，持证上岗，亮证收费，做到依法征收，文明执法，规范收费行为。
(二)完善财务管理制度，规范账户管理
必须做好几方面工作：一是完善会计机构，配备专职会计人员，提高会计人员的业务素质和职业道德水平。凡收费单位一定要建立会计机构，充实会计人员，要经常组织基层人员参加会计培训班，提高他们的会计核算水平，每一个财务人员必须要持有《会计从业资格证》才能上岗，杜绝无证上岗现象；二是严格执行会计法规、制度，正确反映单位的财务收支状况，确保会计信息真实、准确。对会计核算工作要确保“三统一”（即统一会计账簿、统一会计科目、统一会计核算方法）。清理多头开户，执收、执罚单位只能设立一个与财政发生划拨款关系的账户。规范账户管理，规定各部门和单位开设或变更银行账户，必须持财政部门、人行审批发给的《开户许可证》，商业银行方可办理。三是严格处罚措施,警钟常鸣。对违反财经纪律的财务人员轻者进行教育、警告，重者要按照《会计法》的有关规定予处查罚。凡擅自开设和变更银行账户、多头开户的，其账户收方发生额全部没收，并给予单位、银行和有关人员经济制裁和行政处分。对查处的“小金库”要从严从重按有关规定予以处罚。
(三)加强收费票据管理，做好票款相符工作
收费票据是收费行为的源头，抓好源头控制，对净化收费环境，规范收费管理至关重要。一切要按照“财政扎口、限量供应、缴旧领新、票款一致、定期结算”的原则，着力管好收费票据。一是收费票据统一扎口，禁止多头发放。对于一些单位从上级主管部门直接领取的专用票据，必须缴入财政登记后，再领用。二是不论乡镇自收自用的收费项目，还是与上级分成的收费项目，各征收单位都要到乡镇财政所统一领取收费票据，条条发放票据的收费单位，其收费票据要经乡镇财政部门检查监督，收费收入缴入财政所专户，财政所专户解缴县财政专户，由县级财政专户根据执收执罚单位的支出情况统一予以核拨。三是为了便于及时纠正出现的问题，对收费票据领用实行定量供给制度，一般以一个月的用量为限，最多不超过三个月。四是收费单位在购买新票据时，必须提供旧票据由财政部门加以进行审核，并由财政部门核实所收取的款项是否全额缴存财政专户，方可领用新票据。五是必须使用省财政厅统一印制的票据进行执收执罚，杜绝使用“三联根”收据、自制收据执收、执罚。六是增强广大群众的法治意识，加强对票据式样的宣传力度，使预算外资金的票据式样家喻户晓，为预算外资金管理提供社会监督。
(四)加强收支管理，强化预算约束力
预算外资金管理工作中，“票款分离”和“收支两条线”是手段，强化支出管理，杜绝滥收乱支是目的。要坚决把预算外资金纳入财政预算管理范围，把编制财政综合预算作为规范单位预算内、外收支行为，堵塞漏洞，合理分配和引导支出的一种行之有效的措施。要综合测算各单位收支，在测算中，遵循“以收定支、综合平衡”的原则，按照单位性质，根据支出标准结合预算内外统一口径，编制支出预算。在资金使用上，要精打细算，从紧安排，厉行节约，按核定的支出合理安排使用，拨款与收入进度挂钩。在专项资金使用方面，要严格实行申报审批制度，实行“以项目定支出”的管理办法，坚持专款专用的原则，严禁挪作它用。具体做法是：
1、财政部门要认真编制行政事业单位预算外资金收支计划，实行目标管理，认真分析预算外资金的发展变化趋势，合理确定收支规模和流向。把预算外资金的宏观管理和微观使用经济结合起来，绝不允许收入不进帐，私设小金库，脱离财政监督的现象，严格抓好预算外资金收入管理各个环节。
2、加强对预算外资金的支出管理，实行统一领导、分级管理的原则。对县属单位的支出，由用款单位提出申请，注明款项用途，由县政府审批后，财政部门将预算外经费直接拨付申请单位的支出账户；对镇属单位的支出，由县财政专户核拨到镇财政专户后，再核拨到镇属单位；这样财政部门就直接参与到资金从收取、调拨到使用的各个环节中去，从而更好地强化了预算外资金的收支管理工作。
(五)健全监督体系，形成齐抓共管的工作格局
建立健全预算外资金监督体系，形成齐抓共管的工作格局，破解对预算外资金管理工作实施有效监督的难题。当前，预算外资金监督体系的建立应围绕发挥四种作用、构筑四种机制来构建，即发挥财政部门职能作用，构筑预算外资金专职监督机制；发挥人大代表、民主党派人士作用，构筑预算外资金舆论监督机制；发挥人民群众监督作用，构筑预算外资金社会监督机制；发挥内部约束作用，构筑预算外资金征收单位自我监督机制。本人认为，根据当前预算外资金管理的实际情况，必须突出抓好两方面工作：
一是充分发挥财政部门职能作用，构筑预算外资金专职监督机制。财政部门要主动和物价部门把好项目立项、标准提高的申报关，认真抓好收费年审；要主动配合银行部门把好开设账户关，认真抓好账户年审；要主动与监察部门协调抓好对违反“收支两条线”规定的查处和对重点部门的检查；要主动与审计部门协调，根据其审计重点单位和内容，了解各单位执行财经纪律情况。同时，各级财政部门要加强日常稽查工作力量，对人民群众举报的违纪案件，要坚持做到举报必查、查实必纠、再犯重处，绝不姑息迁就，不搞下不为例，以取信于民。在预算外资金的稽查中，要以票据稽查为主线、以预算外资金的缴存为核心、从预算外资金政策的执行、银行账户的管理、资金的使用范围、核算资料的健全等环节入手。及时发现各种违规违纪行为，并按有关规定从经济和行政两个方面处罚。在财政部门内部管理上，预算外资金收支计划和综合财政预算的编制、执行、监督三者要逐渐分离，管编制的不管执行，管执行的不管编制，相互间形成一种制约，同时要建立和完善监督系统，独立行使其监督职能。
二是发挥内部约束作用，构筑预算外资金征收单位自我监督机制。由于预算外资金的收取是基于某些部门和单位的职能，而资金的用途往往要服务于其职能，换句话说，大部门收费要用于其职能的履行和事业的发展。因此，发挥内部约束作用，加强自我监督尤显重要。一要完善财务管理制度，强化会计核算；二要严格按照“以项目定支出”的要求，合理使用资金，充分发挥资金的使用效益；三要完善内部审计制度，加强监督检查，发现问题及时纠正和处理，不怕“家丑”外扬。
（六）完善奖惩制度，做到奖罚分明
预算外资金管理不规范，一部分原因源于政府（或财政部门）的奖惩制度不完善或执法不严。因此，必须进一步完善奖惩制度,做到奖罚分明。一要以政府或财政的名义制定严格的奖惩制度。对执行预算外资金“收支两条线”管理好的单位要给予奖励和表彰。对不按规定将预算外资金及时缴入财政专户，坐收坐支，以及违反规定用途挪用和使用的，要相应核减下年度财政预算拨款；对擅立项目，随意扩大范围，提高征收标准，以及瞒报收入，私设“小金库”，帐外设帐，多头开户，公款私存，滥发奖金等行为，除追缴违纪金额外，还要按违纪金额的一定比例给予罚款。二要严格执行有关处罚规定，严惩不贷。对违反规定的，不管什么部门，后台有多大，一经查实，决不姑息；对其他情节严重的违法违纪行为，要查清事实，提交政法机关查处，严惩不贷。
综上所述，县级预算外资金管理虽然存在一些问题，但只要对症下药，严格执行有关政策、法规，规范收费行为，健全各项制度，创新管理模式，加强约束和监督，做到奖罚分明，预算外资金的“收支两条线”管理一定能够走上法制化、规范化、科学化的轨道。当前，随着公共财政框架的基本建成，预算外资金的性质发生了变化，应当将其全部纳入财政预算管理，充分发挥其在经济发展和社会事业中的作用。同时，随着政府职能的转变，对那些应由政府负担的公共管理职能一律不准收费；对那些提供有偿服务的收费也应降低收费标准，收费项目要逐步减少。
参 考 文 献
1、 李书伟、朱永远：《地方预算外资金管理中存在的问题及对策》，《中国财政改革文选》，中国统计出版社，2000年8月第1版；
2、 李文华、李栓和：《加强预算外资金管理，统筹安排预算内外资金》，《中国财政改革文选》，中国统计出版社，2000年8月第1版；
3、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号）；
4、《广东省预算外资金管理办法》（1999年广东省政府51号令）；
5、《中华人民共和国会计法》（1999年中华人民共和国主席令第二十四号）。
