一、乡镇财政赤字的现状
二、形成财政赤字的原因：
受自然条件、地理位置、人口素质、交通运输等条件制约。
经济发展水平低和财税体制不完善使乡镇财政处于困境。
政府职能转轨不到位，政策性支出增长快。
三、解决乡镇财政赤字的对策主要有以下几点：
改革现行行政管理体制。
建立健全管理体制和约束机制。
国家对贫困落后山区乡镇要给予大力扶持。
内 容 摘 要
我国财政分为中央、省、地、县、乡五级财政，乡镇财政是我国现行五级财政的基础环节，担负着乡镇一级人民政府及行政事业单位的经费收支、预算、管理和监督和职能。对保障乡镇行政事业机构正常运转、维护农村社会稳定和促进经济发展发挥了重要作用。近年来，乡镇财政出现了“支大于收”、“寅吃卯粮”的现象，形成了财政赤字。乡镇财政赤字的出现制约了农村经济社会的进一步发展。形成财政赤字的原因主要有受自然条件、地理位置、人口素质、交通运输等条件制约；经济发展水平低和财税体制不完善使乡镇财政处于困境；政府职能转轨不到位，政策性支出增长快。通过改革现行行政管理体制、建立健全管理体制和约束机制和加大国家对贫困落后山区乡镇的扶持力度来 解决乡镇财政赤字的问题。
关键词：乡镇财政 赤字成因 分析及对策
乡镇财政赤字成因分析及对策
当前，我国财政分为中央、省、地、县、乡五级财政，乡镇财政是我国现行五级财政的基础环节，担负着乡镇一级人民政府及行政事业单位的经费收支、预算、管理和监督和职能。对保障乡镇行政事业机构正常运转、维护农村社会稳定和促进经济发展发挥了重要作用。近年来，乡镇财政出现了“支大于收”、“寅吃卯粮”的现象，形成了财政赤字。乡镇财政赤字的出现制约了农村经济社会的进一步发展。
一、乡镇财政赤字的现状
乡镇财政赤字是指在乡镇财政年度决算中支出大于收入的缺口，在具体会计处理时，体现为赤字。一般来说，乡镇赤字的弥补主要是通过举借债务进行的，成为乡镇的存量债务，举借弥补不足的部分就造成了拖欠(如欠发工资、欠工程款等等)，构成了乡镇的隐性赤字。隐性赤字，指已发生而未在决算中反映的赤字，它是必须由财政承担的缺口，一般指财政预算挂账和财政欠预算单位经费。
我国乡镇财政的赤字涉及面广，情况较为严重，。据中国新闻网透露，全国乡镇财政负债保守估计也在2000亿元-2200亿元左右，平均每个乡镇400万元左右，有的乡镇，负债竟超过上千万元，乡镇过度负债的状况仍在继续恶化。2001年湖南省乡镇负债总额已达59．3亿元，负债乡镇的比例高达88．4％。从娄底、郴州、永州、衡阳和常德五市的情况来看，每个市的乡镇赤字与债务至少在3．9亿元以上，最高达9．6亿元，95％以上的乡镇均存在赤字。云南省全省有乡镇1590个，建立乡镇财政机构的有1578个。2000年全省乡镇赤字4．8亿元，隐性赤字为9．3亿元，乡镇债务为38．2亿元，平均乡镇负债331．4万元(按1578个乡镇计算)。吉林省有乡镇901个，乡镇财政机构901个。赤字乡镇186个，赤字金额1亿元，负债总额8．2亿元，隐性负债总额6．1亿元，债权总额1．2亿元。债务、债权相抵，负债13．1亿元。至2001年3月底，乡镇欠发工资4660万元，占全省当期欠发工资总额51．8％。
二、乡镇财政赤字形成的原因
从财政收支执行情况分析，财政赤字产生的原因是多方面的，既有客观因素，也有主观因素。其主要原因有以下几方面：
(一)、受自然条件、地理位置、人口素质、交通运输等条件制约。产生财政赤字的地方，一般地处我国西部，自然条件差，人口素质低，交通闭塞，经济文化落后。
(二)、经济不发达及财税体制不完善使乡镇财政处于困境。
1、经济发展水平低是导致乡镇财政赤字的基础原因。目前，我国相当一部份地区，特别是西部地区农村经济欠发达，经济结构单一，主要表现在：一是经济总量小；二是产业结构以传统农业(粮食)为主，“含税量”小，财源不旺，三是第二产业、第三产业规模小，市场化程度不高，农产品加工尚属初级阶段，难以形成高附加值、高利税的农产品生产、加工系列，使得乡镇政府难有充足的财源。由于经济规模小，税收收入少，财政收入也较少，可用财力严重不足。如永胜县永北镇1998年至2002年五年财政收入平均增长12%，财政支出五年平均增长14%。支出增长大于收入增长，从而导致财政预算内收支难以为继，不得不从其他渠道筹措资金，长期积累，收支矛盾更为突出，从而形成更大的赤字。
2、“分税制”不完善使乡镇财政缺乏稳定的收入来源。1994年起我国开始实行中央与省级财政的分税制财政管理体制，以后由省级向下逐步推开，但迄今为止我国省以下“分税制”体系并未完全到位，致使许多乡镇财政因分配关系不明确而缺乏稳定的收入增长机制。目前我国“分税制”采取了不尽合理的基数法，而且企业所得税是按照隶属关系划分的，使乡镇财政在分税之前已经通过企业隶属关系上划了一部分税源，使原本就不宽裕的乡镇财源行政性的减少，增加了乡镇财政经济发展的不稳定性。
在省以下“分税制”体系较为明确的地方，乡镇一级的财政状况也往往因目前“分税制”体系的“传统痼疾”而难以为继。而且每年各级财政收入都有硬性任务指标，从而使“分税制”在一定程度上变相成为“包税制”。上级政府在年初根据支出计划，逐级下达财政收入任务，层层分解，限期上解。有的县政府对乡镇下达死任务，完不成财政收入则实行“一票否决”——摘掉“乌纱帽”，给基层政府造成很大压力，在难以完成税收上解任务时，只好举债先完成上解任务，债务负担又转嫁给农民；这也迫使一些乡镇财政为了首先保证上解任务完成而使本级财政难以自求平衡，只好拖欠职工的工资，日积月累，造成基层财政滚存赤字越来越大。
3、税收管理体制的缺陷加重了乡镇财政困难。目前在乡镇一级，有许多地方是国、地两税均由条条统管，负责工商各税的征收，而乡镇财政负责征收农业四税和相关收入，这客观上造成了一些扯皮现象。另外，税务往往从完成收入任务指标出发，当年任务完成后不愿过多超收，以便为下年“留有余地”，造成人为的收入流失。税收立法权的高度集中统一，也在一定程度上制约了地方组织收入的能力。税制改革以后，农业税划归为地方税种，虽然刺激了地方政府对农业税的征收工作的积极性，但地方税的立法权依然在中央，地方政府无法根据本地的特殊情况对税目和税率进行调整，更无权根据实际情况自行开征新的税种，使一些地方税收随经济增长的弹性受到一定的影响 。
(三)、政府职能转轨不到位，政策性支出增长过快。
1、乡镇政府包揽过多经济管理职能。许多乡镇政府债务成因于乡镇企业亏损和破产遗留下来的“包袱”。这些乡镇出于发展经济、壮大财力的良好愿望，按照政府直接投资办企业的旧思路，在没有摸清市场行情的情况下，盲目举债上项目，举办各种乡镇企业，但却由于人才、信息、技术、管理、销售、市场变化等原因，致使投资失败。
2、财政供养人口大幅度增加，各种法定支出和专项配套支出增长过快。乡镇作为一级政府，就要配备政府的全套机构。我国共有乡镇政府45462个，若按8亿农民平均计算，每个乡镇有1万多人，而相当一部份乡镇人口偏少或面积偏小，但不管地域多大，人口多少，财政承受能力如何，乡镇机构设置都要求上下对口，从而导致乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大，致使乡镇财政不堪重负。越是经济不发达的地区财政负担越重，因为这些地区就业机会少，收入普遍较低，进入政府事业机关成了就业的最好职业，尽管国家已经规定大中专毕业生不包分配，国家只安置置业军人，但不少乡镇迫于上级的压力或处于某种“良好”愿望，将这些本不该由政府解决的问题统统包揽下来，再加上自己的亲朋好友，一律想办法捧上“铁饭碗”，致使乡镇机构臃肿的现象有增无减。从永胜县永北镇2005年的财政收支执行情况看，财政支出为303万元，其中人员经费支出为289万元，占财政支出的95%。另外，上级部门对交通、通迅、能源、教育等设施投资的项目，一般都要求当地财政按一定比例配套资金，项目争取得越多，配套的资金也越多。但乡镇政府几乎不考虑本地的财政配套能力，建设项目多多益善，财政无力承担时，就向农民集资或利用其他款项，从而加大了财政赤字。
3、乡镇财务管理缺乏有效的监督机制和约束机制。由于财政所人员受主管部门和乡镇政府的双重领导，但经费的使用却受乡镇的管理，部份乡镇政府财务管理松散，支出缺乏预算约束，多头审批，随意性强。一些乡镇支出缺乏监督，凭白条支付各种费用，人为地加重了乡镇债务负担。
三、消除财政赤字采取的对策
乡镇财政赤字问题由来已久，原因复杂、牵涉面广、化解难度大，如果没有切实可行的具体措施，没有全方位的综合治理和深层次的改革，很难从根本上解决问题。解决乡镇财政赤字的总体思路是针对其发生的原因而采取标本兼治方式进行，可采取如下措施：
(一)、改革现行行政管理体制。
我国目前实行中央、省(自治区)、地(市)、县(区)、乡五级政府的行政级次设置，而且各级政府在行政职能上仍然存在着包揽过多的问题。机构臃肿、人浮于事，一方面降低了行政运行效率，另一方面也加重了财政负担。
1、逐步将乡镇政府转变为县级政府的派出机构。从行政管理的角度看，政府级次的划分应以高效和便利为原则。因此，我国行政改革应朝着“转换职能，精兵简政”的方向努力，政府只管社会和市场无法承担的公共事务，而不再管可以由社会和市场承担的公共事务。从机构上可以逐步减少政府层次，将乡镇转变为县级政府的派出机构，这样一来，乡镇不必要的部门就可以合并，人员可以大幅减少，财政负担可以相应减少。随着农村土地承包的逐步规范和农村税费改革全面完成，乡镇政府的职能逐步削弱，将乡镇政府转变为县级政府的派出机构的条件基本成熟，。从而为根本上解决乡镇财政赤字与负难题创造了前提条件。
2、需要保留乡镇政府的地方，转换政府职能、精简人员、撤并乡镇。减少行政机构设置是未来政府职能转换、减轻企业和农民负担、缓解财政困境的必由之路。撤乡并镇遏止乡镇财政赤字与负债的有效措施。通过撤并乡镇，既减少了行政机构设置，降低了行政费用，也有助于减轻农民负担。精简乡镇机构和转换乡镇政府职能有助于矫正长期以来乡镇政府的“越位”与“缺位”，优化乡镇政府的财政支出结构和支出效率，也有利于促进农村市场经济的有效成长。2000年南京市按照有利于经济发展、社会稳定的原则，综合考虑地理、人口、交通、习俗、消除小城镇近距离重复建设等因素，进行了大规模农村乡镇行政区划调整。目前，南京的乡镇和行政村总数已减少了一半，财政包袱减少两千万元左右。这还不包括乡镇里非财政供养人员的费用。南京市的总体目标是逐步使每个乡镇人口达到4万-5万人，每个行政村在2500-3000人。湖南分流乡镇富余人员29000多人，清退临时雇请人员82000多人，总共节约经费5亿元。陕西省实施精简人员和推行据实征收农业特产税的地方，农民负担减少了1．2亿多元。江苏省盐城市通过布局结构调整，清理分流乡镇机关、事业单位超编人员1540人和由农民负担的各类人员6160人，共节约费用支出约3465万元，全市农民人均减负5．5元。
(二)、建立健全各种制度，大力发展乡镇经济。
1、建立领导责任制，遏制乡镇财政赤字。从现实情况来看，领导的重视是解决问题的先决条件之一。各级政府，特别是县、乡镇政府，要对乡镇的财政赤字的危害引起高度重视，积极研究问题形成的具体原因和相应的对策措施，使困扰农村经济、政治发展的财政赤字问题得到根本解决。要树立“增收是政绩、消除财政赤字也是政绩”的观念，切实防止“新官不理旧事”的历史痼疾，建立一种有效的领导责任制来予以保证。
2、实有效的措施消化现存赤字。目前一些地方，乡镇赤字与债务的化解措施是值得借鉴的。如湖南省常德市的做法是：(1)以拍卖、租赁等方式盘活资产、资源，解决部分债务；(2)通过债权债务置换消除债务；(3)搞好乡镇企业的改组转制，转移偿债义务，即一方面把公办企业转变为民营企业，转移偿债义务，另一方面对资不抵债的企业，实行破产改制、资产重组，培植新的经济增长点；(4)加大清欠力度，想方设法收回“老欠”；(5)落实降息、减息政策，一方面出台文件规范利率标准，对已经拿到利息超过本金的借款实行“停息挂账”，尚未支付的借款利息一律降至千分之六以下，以消除债务压力。总的来说，在消除乡镇赤字方面，应该适当给予各地不同的债务化解的创新空间，以提高基层政府消赤减债的积极性。
3、正视“地方税层层分享”的问题，合理确定乡镇财政的当家税种，建立完善的地方税体系。要把属于乡镇的收入以及有利于乡镇征管的税种作为乡镇财政的固定收入，使得乡镇拥有自己的当家税种，以此激励乡镇从长计议、培植税源和自求平衡，提高保障乡镇事权支出需要的能力，乡镇固定收入包括农业特产税、契税、乡镇级企业所得税、营业税、个人所得税、房产税、增值税等，其他与中央和省市县共享的税种，应尽量提高乡镇留用比例，应保持在80%--90%。其他在乡镇的县级及县以上的企业税收，乡镇也要分享一定比例，乡镇财政的固定收入划定以后，乡镇政府通过引导企业发展、产业结构，可以较好地建立起稳固的收入体系。
4、乡镇内部采取种种措施防止产生新的赤字。
(1)、大力精简财政供养人员，遏制和削减人员经费的扩张。我国历史上的官民之比是：汉朝1：7934，唐朝1：3927，明朝1：2299，清朝1：911，从世界各国比较看，1999年印度尼西亚是1：98，日本是1：150，法国是1：164，美国是1：187。2003年中国的官民之比是1：29，是日本的5倍，为美国的6倍。从我省来比较，全省为1：33，其中昆明是1：30，保山为1：25，丽江为1：41，迪庆为1：58，可见，冗员负担较为沉重，因此，大力压缩我国财政供养人员，减轻财政负担，是迫在眉睫的事情。
(2)、推行综合预算。把乡镇的各项预算收入，各部门收取的各项行政事业性收费、乡镇收取的各项管理费、乡镇政府的自筹资金和统筹资金以及其他未纳入预算管理的财政性资金统一纳入乡镇综合财政预算管理范围，采取统一支出标准、统一核算口径、统一安排资金的方法，管好预算内外资金，解决“三权”归属问题。同时，把实施乡镇综合财政预算管理与实施县级财政综合改革、县乡财政“收入上台阶工程”和“自立工程”结合起来，提高改革的综合效益。综合财政预算管理延伸到乡级应该是规范壮大乡镇财政的重要举措。
(3)、强化收入征管。乡镇政府和财税部门要全面掌握本乡镇的税源情况，将税源的阶段性普查与经常性调查形成制度，增加工作的主动性，逐步降低税收成本；建立财税部门联席会议制度，落实组织收入目标责任制，及时研究解决问题，确保财政收入全面完成和及时入库；财税部门要建立工商各税、车船税、屠宰税和农业特产税税源的分类台账，实行户籍化的动态管理；坚持依法治税，加大稽查力度，坚决打击“偷、漏、抗、欠”税行为，坚决禁止转税、挖税、借贷入税等不正当行为；加强和完善乡镇金库建设，财、税、库各司其职，相互配合，乡镇金库要严格按照资金留解比例划解，防止县乡税款混库，确保上划和留解资金及时足额到位；建立乡村两级税收征管网络和协护税组织，防止收入流失。
(4)、严格支出管理，确保重点支出。乡镇财政支出，首先要保证的是国家公教人员工资的全额发放。当年新增财力首先用于个人新增补贴部分的开支和消化工资性欠账。其次是保证国家机关运转的最低需要。然后要创造条件逐步增加社会保障、农业、科技、教育、环保等重点支出。乡镇要合理界定支出范围，大力压缩非必要性支出(如招待费等等)，优化支出结构。采取财政供熟人员和可用财力挂钩的办法，对财政供养人员实施总量控制，逐步使财政供养人口占总人口的比重达到1．2％(1：83)的现体制控制目标。
(5)转变观念，大力发展乡镇经济。乡镇企业在农村经济发展和农村财源建设中，发挥了重要作用，但也造成了许多乡镇政府背上了沉重的“包袱”。今后，乡镇政府不应再包办乡镇企业，政府只能是引导和服务乡镇企业，充分发挥市场的主导作用，因地制宜，结合当地实际，宜农则农，宜林则林，宜商则商，大力调整产业结构，多业并举，促进乡镇经济和社会协调发展。
(三)、国家对贫困落后山区乡镇要给予大力扶持。一是要加大财政转移支付力度，在财力上给予大力扶持。二是要加快扶贫进程，帮助落后乡镇的经济尽快发展起来。三是要对落后乡镇制定优惠政策(如增加对工资等款项的拨款比例)。
总之，乡镇财政赤字产生的原因是多方面的，既有客观因素，也有主观因素，有自然条件、经济发展等方面的因素，也有管理制度、人为决策等方面的因素影响。赤字的形成是一个长期积累的过程，解决起来不可能一蹴而就，要解决财政赤字需要一个时间过程，更需要各方面的共同努力，最重要的是实事求是，尊重客观规律，按市场经济规律办事，通过调整产业结构，完善制度，强化管理等综合手段的运用，使乡镇财政早日摆脱困境。
参 考 文 献
1. 《经济研究参考》2001年第12期
3.《中国财政》2005年第5期
2. 永胜县2005年乡镇财政收支报表
3. 《永胜县志》
