内 容 摘 要
预算外资金工作，从中央到地方，各级历来都十分重视，但是由于预算外资金的特殊性，对于预算外资金的管理全国并没有一个统一的模式，因此如何把这笔规模庞大的资金管好，一直是财政管理工作的热点和难点。财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》财综[2004]53号明确规定，政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分。加强政府非税收管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。近几年来，各级财政部门在加强政府非税收入管理，建立健全监督管理制度等方面进行了有益探索，对于规范政府收入分配秩序，从源头上防范腐败起到了积极作用。但是，由于目前各方面认识不尽一致，有关政府非税收的政策界限不够明确，加之体制改革与法制建设滞后等原因，政府非税收入还存在管理不够规范、运行效率偏低等问题。预算外资金管理和核算中存在预算外资金管理制度不健全、单位收费不规范、资金使用混乱、票据管理不严、会计核算制度滞后等问题使得预算外资金使用效率低下，监管不到位，从而滋生腐败，危害到政府的威信和政府执政地位。所以应加大预算外资金的政策宣传和指导力度，执行政策将预算外资金所有权、调控权、管理权“三权”归位，增强资金调控力度。加强预算外资金管理的法制化、制度化建设，做到政策畅通、监管到位，实行依法治理、依法监管预算外资金。在社会主义市场经济条件下，加强预算外资金管理和核算，充分发挥预算外资金应有作用。
目录
浅议预算外资金核算和管理2
一、 预算外资金核算、管理存在的问题及原因分析3
二、加强预算外资金管理的必要性8
三、加强预算外资金核算、管理的建议10
浅议预算外资金核算和管理
财政部〈关于加强政府非税收入管理的通知〉（财综[2004]53号）将预算外资金（即政府非税收入）定义为，除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收分配和再分配的一种形式。主要包括：行政、事业性收费；政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。预算外资金工作，从中央到地方，各级历来都十分重视，但是由于预算外资金的特殊性，对于预算外资金的管理全国并没有一个统一的模式，因此如何把这笔规模庞大的资金管好，一直是财政管理工作的热点和难点。预算外资金应该说是政府以收入形式支配的资源量，随着社会主义市场经济不断发展，预算外资金规模也不断壮大，已基本与预算内资金并驾齐驱，成为国民经济和社会发展的重要财力,然而在现实中，政府这种资源量的配置权力弱化，使一些部门和单位长期以来对预算外资金管理认识有偏差，始终认为预算外资金历来是单位的，只能归单位使用，造成预算外资金所有权、调控权、管理权“三权”不到位，政府调控力度不够。因此在社会主义市场经济条件下，加强预算外资金管理和核算，充分发挥预算外资金作用，具有十分重要的作用，对于规范政府收入分配秩序，从源头上防范腐败起到了积极作用。
预算外资金核算、管理存在的问题及原因分析
（一）预算外资金核算存在问题。
预算外资金的核算对财政是按照财政部《预算外资金财政专户会计核算制度》（财综字[1998]164号）的文件要求，从1999年1月1日起实施的。对单位是按照财政部《关于事业行政单位预算外资金会计核算问题有关规定的通知》（财预字〔１９９７〕３号）文件要求从1997年1月1日起实施的。预算外资金会计核算制度的实施规范了各级财政、单位预算外资金的核算，保证了预算外资金数据的准确性，杜绝了由于核算不规范出现的种种漏洞，促进了预算外资金监管，从根本上防止单位预算外资金滥用。但在制度上和工作中存在诸多问题。
1、会计制度与财政改革不协调。1996年国务院《关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号）文件已确定了预算外资金属国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须纳入财政管理。在这个原则基础上各省、地市财政部门对预算外资金管理作进行了大刀阔斧的改革和积极的探索。对预算外资金的管理各地做法不尽相同： （1）有的地方单位保留收入户，有的地方财政取消单位收入户，单位一切收入直接进入财政专户；（2）有的地方财政将单位预算外资金纳入综合财政预算管理，有的地方没有纳入；目前财政部已明确将预算外资金管理改革纳入财政国库管理制度改革，预算外资金的资金流向和管理模式已发生改变，但国家没有出台新的资金会计核算制度，由于会计制度的滞后，各地财政部门只有采取一些变通办法。
2、会计科目设置不合理。在预算外资金政府调剂资金收支方面，预算外资金财政专户会计核算在支出科目中设立“政府调剂支出”，但没有设置“政府调剂收入”和“政府调剂结余”科目，当年的政府调剂资金收支结余包含在净资产类的“一般预算外资金结余”中，预算外调剂资金收入是在单位预算外收入进入财政预算外管理系统中就直接按比例予以调剂，由于调剂资金没有相应收入、结余科目，所以在总帐上没有直接反映。造成资金收支在会计上没有直观的反映。
（二）预算外资金管理存在的问题。
1978年以后，随着以“放权让利”为主要特征的财政体制改革，预算外资金规模迅速扩大。预算外资金收入的日益增加在一定程度上促进了国民经济和社会事业的蓬勃发展，支持了重点事业和行业的建设，但是预算外资金的过度膨胀，其管理不善的弊端也日益明显；
1、收费行为不够规范。一些部门和单位的领导、工作人员意识淡薄，没有严格按物价部门批准的收费项目、收费标准进行亮证收费。为了本单位利益在收费中私自设立收费项目、提高收费标准进行收费，有时将国家明文取消的行政性事业性收费继续收取或擅自转为经营服务性收费，或利用行政权力强制性搭车收费等乱收费现象时有发生。
2、资金使用混乱，效益低下。一些部门、单位没有将预算外资金纳入财政专户实行收支两条线管理，使预算内、外资金统一调配、综合使用充分发挥财政资金整体效益；没有将资金投入到规定用途上，使其脱离了财政政策的基本要求，主要表现在挪用预算外资金购买高级小车，修建楼堂馆所，超标准兴建办公用房和职工宿舍、大搞职工福利等，推动了投资膨胀和消费基金膨胀，并导致过多低水平重复建设，资金使用效率不高。
3、预算外资金使用管理不规范。执收单位没有将资金按规定实行财政专户管理，长期体外循环，缺乏必要的监督和控制；执收单位已将预算外资金纳入财政专户管理，但财政执行预算时刚性不够，没按预算支出严格控制，势必出现监收监支，甚至贪污私分，中饱私囊，助长了腐败现象的滋生和蔓延。这样分散了财力，影响了财政对政府资源的合理配置，削弱了政府宏观调控能力。
4、费税政策不完善，导致管理部门之间难以协调。财政部、国家税务总局《关于调整行政事业性收费（基金）营业税政策的通知》（财税字[1997]5号）明确规定：“凡经中央和省级财政部门批准纳入预算管理或财政专户管理行政事业性收费、基金，无论是行政单位收取的，还是事业单位收取的，均不征收营业税，未纳入预算或财政专户管理的，一律照章征收营业税”。而同一文件又规定：“为了便于征收管理，对于中央批准纳入预算或财政专户管理的行政事业性收费、基金，由财政部、国家税务总局分批下发不征收营业税的收费、基金项目名单；凡经省级批准纳入预算管理或财政专户管理行政事业性收费，由省财政厅、地方税务局分批下发不征收营业税的收费项目名单。未列入名单的，一律照征收营业税。”这两条规定本身存在自相矛盾，使得地方财政和地方税务部门在对某些行政事业性收费是实行财政专户管理还是实行税务管理以及使用票据问题上增加了操作难度，甚至无所适从。
5、少数地方政府及财政部门对预算外资金的调控不规范，随意性大。按照国务院文件规定，政府及其财政部门只能对专项资金以外的预算外资金结余进行统筹调剂使用。但在实践中，有的地方不分资金性质，对部门和单位的收取的各类预算外资金采取一刀切的比例调控方式，有的调控比例高达30%，不仅严重挫伤了部门和单位的积极性，而且影响了社会事业的正常投入和发展。
6、票据管理不严。财政票据是会计核算的原始凭证又是收费管理的源头，管好票据至关重要。一是财政部门业务人员对执收单位收费项目不熟悉，没有严格把关，超范围发放票据。二是执收单位没有按收费项目使用相应的票据，个别单位人为串用票据，混乱收费资金，达到逃避财政调控目的。三是财政部门对票据监管不力。对单位用票数量底子不清、没有按票据管理规定定期核销票据、遇到问题处理力度不够等都会造成财政票据管理失控。
（三）预算外资金存在问题的原因分析。
1、预算外资金的性质问题认识不足。有相当一部分人认为预算外资金是部门和单位的资金，存在管理混乱，使用随意性大等问题。其主要原因：一是认识上的偏差。目前，在预算外资金使用方面，仍由部门和单位提出使用计划，财政部门审批后，主要用于与部门和单位承担的社会事业相关的支出，这样一些人就一直认为预算外资金是部门和单位的资金。二是有关制度不完善、不衔接造成的误导。如：税务部门为寻找税源扩大税基，采取部分排除方式，分期公布了“不纳税的行政事业性收费目录”尚未纳入“不纳税收费”的均为纳税对象。这与行政事业性收费是财政性资金的规定相悖，也使一些单位借口其收费要照章纳税，不承认其收费是预算外资金，不配合财政部门的监督和管理。三是一些部门和单位从小团体利益出发，不愿意接受财政部门的监督管理。长期以来，行政事业单位的人头经费、专项经费都由财政预算供给，缺钱就伸手向财政要。预算外资金又谁收谁支，这就形成行政事业单位既吃财政又吃收费，两头得利的局面。预算外资金收入多时大手大脚过日子，预算外资金收入少时发点补贴过日子，没有预算外资金收入时紧紧巴巴过日子，分配不公，苦乐不均现象十分严重。这种状况导致有的部门和单位淡化了法制观念，为了自身利益想方设法收费，收了费能瞒则瞒，能躲则躲，不愿意接受甚至躲避财政部门监督管理。
2、预算外资金收入与部门、单位经费挂钩。为从根本上解决乱收费问题，中央要求所有部门和单位的预算外资金收入都要与其经费彻底脱钩。但从目前实际情况看，收支要实现完全意义上的脱钩，还有一定差距。目前大部分县级财政经费保障水平低。财政只保证财政供养人员工资和少量公用经费供给，单位开展业务大部分经费由单位在收费中予以补充。特别是近几年由于国家政策、体制改变新形成的贫困县，上没有财政资金足额支持，自身工业发展不起来，没有支柱产业，税收有限。财政连正常工资都不能按时、足额发放，那还有能力顾及事业单位。部分事业单位处于要么扩大收费、乱收费来保证单位正常运转，要么等候自然消亡的两难境地。
3、制度不健全，管理、监督不到位。一是政策调整过于频繁，连续性较差。有的政策刚出台时间不长，就已不符合实际情况了；有的则为了完善配套，又研究制订出新的管理办法。由于政策连续性较差，造成部门和单位无所适从。个别部门和单位钻政策不连续、不完善的空子，有意识地在预算外资金上打主意，转移资金搞体外循环，逃避财政监督。二是分配关系未理顺，财政监管难以到位。目前诸多地方人大年初审批的财政预算只有预算内收支，未包括预算外收支，由于缺乏法定的支出监管程序，财政对预算外资金支出没有过硬的手段，难以实现严格意义上的监管。
二、加强预算外资金管理的必要性
虽然预算外资金纳入了财政专户管理，但现行管理方式并没有改变资金的最终支配权为部门和单位所有。在利益的驱动下，一些执法部门搞各种形式的“创收”，“三乱”现象和行业不正之风屡禁不止，影响了执法部门依法行政的公正性和严肃性，损害了党和政府在人民群众中的形象。预算外资金管理存在的诸多问题，充分说明了加强预算外资金管理的必要性。
1、加强预算外资金管理是完善社会主义市场经济的客观要求。随着经济体制的改革，各地区的财政支配权进一步扩大，部门和单位自主支配和使用预算外资金的权限也将扩大，这样，作为代表政府理财职能的财政部门，将会更多地失去对预算外资金的管理调控权。但这显然与社会主义市场经济体制的加强政府宏观调控的客观要求相背离。预算外资金是一种财政性资金这说明预算外资金的所有权属国家，调控权属政府，管理权属财政，而不是资金的所有权和使用权归部门和单位所有，由其自收自支，自行管理，各行其政。因此，这就要求解决预算外资金问题时，应通过规范，实现“三权”回归，即：还权于国家，还权于政府，还权于财政。社会主义市场经济规范化，要求国家预算必须具有统一性和完整性，必须健全财政职能，建立一个有效的财政宏观调控体系。通过调节市场经济中各分配主体间的分配关系，进行必要的集中分配，从财力上保证国家履行政治和经济职能，从而发挥其宏观调控作用。
2、加强预算外资金管理是强化财政职能的要求。在社会主义制度下，国家的各项职能都由中央、地方各级政府共同去实现，最终目的是改善国家财政状况，使政府承担起社会主义市场经济条件下应当承担的任务。但是财政的职能决不是解决增收节支问题，而是要建立一个与市场经济发展相适应的新财政体系。预算外资金把权限放到各部门和各单位，引发了财力的过度分散，大量财政收入流入预算外，财政供给不足，各个方面就“创收”、“集资”，结果又直接或间接地挤控国家财力，进一步导致财政供给不足，财政功能衰退。各部门在创收中乱收费、乱摊派，造成了社会分配的无序化，反过来，加剧了财政困难，加重了企事业单位的负担。总之，迅速增长和过于庞大的预算外资金侵蚀了国家财力，削弱了国家宏观调控能力。所以，强化财政职能，就要加强预算外资金管理，理顺国家财力分配关系，杜绝国家财力漏失，这是完全必要的。
3、加强预算外资金管理是社会主义法制建设的要求。预算外资金管理不仅仅是地区利益、部门利益与全局利益的矛盾，实质上更是人与法的基本矛盾在资金问题上集中反映，只有完善法制，有法必依，才能从根本上解决问题。预算外资金管理不仅具有经济方面的意义，而且更具有政治方面的意义。法制是解决预算外资金管理问题的根本途径。由于国家预算外资金管理的制度不健全，导致一些单位从本单位局部利益出发，采取不正当的手段，变预算内为预算外；有些单位任意扩大预算外资金的范围，提高收费标准，截留国家利益；有些单位将不符合财务制度的开支，放在预算外资金中任意报销。由于一度对预算外资金管理不严，缺乏监督，造成了严重的铺张浪费，助长了不正之风，甚至为贪污腐败开了方便之门，这样给国家财政带来巨大损失。所以，预算外资金管理既是一个经济问题，又是一个政治问题。我们必须不断完善法规，依法办事，依法理财，真正做到实施完整的法制体系和制约体系。
三、加强预算外资金核算、管理的建议
预算外资金作为政府履行职能的重要资金来源，在目前仍有其存在的客观性和必要性。但是必须加强预算外资金管理，使其规范化，做到既要充分发挥预算外资金的积极作用，又要通过管理和监督，限制其消极作用。
1、加大政策宣传和指导力度。执收部门依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取的预算外资金是国家财政性资金，其所有权归国家，调控权归政府，管理权归财政，必须纳入财政管理。对此，要进一步强化宣传教育，使各执收部门和单位从全局出发，准确把握国家政策，正确行使国家赋予的职权。要通过各种方式，宣传预算外资金管理的制度和规定，推广好的经验做法；曝光违法违纪者。加强培训，把政策交给预算外资金的执收部门和单位，使其依法行政，公正执法，支持执收部门和单位的财务部门依法行使监督管理权。
2、严格实行“收支两条线”管理办法。“收支两条线”是指各单位取得的预算外资金收入必须全额缴入财政专户，支出由同级财政部门按预算外收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户拨付。各级财政部门要继续深化“收支两条线”管理改革，将预算外资金分步纳入预算管理。这种管理办法把财务管理权限统一集中到各级财政部门，防止执收部门和单位截留预算外资金，坐收坐支，使得各部门和单位不得自行其是，有利于加强财政管理和整顿财经秩序，有利于加强廉政建设，是公正执法、依法行政的重要保证。实行“收支两条线”管理，不仅仅是为了增加一些收入，而且还从政治上着眼，防止消极腐败现象滋生蔓延，增强我们党的拒腐防变能力。有条件的地方，财政应逐步推行“票款分离”管理办法。
3、统一征收，统一管理。为解决预算内、外收支矛盾和部门之间分配不公、分配不均等问题，应该加强预算外资金管理，由收费管理部门统一收费并上缴财政部门，结束多口征收，自行分配的状况，由财政部门统一编制预算内与预算外的综合预算，合理分配预算外资金，做到按计划、按实际合理使用，增强综合财政的约束力，以“量入为出、统筹安排、严格支出、合理使用、保证建设”为基本原则，把预算外资金纳入综合财政管理轨道，使财政部门对预算外资金的收入的来源渠道、收入规模和使用方向知根知底，易于决策。通过编制支出计划，把预算外资金纳入综合预算管理的盘子，进行总体平衡，改变预算资金收入分散失控的局面，实现预算内、外统一协调，综合平衡，提高预算外资金使用的整体效益，避免财政性资金的流失和浪费，提高政府和财政部门的宏观调控力度，保证经济建设和各项事业发展的需要。
4、加强预算外资金管理的法制化、制度化建设，实行依法治理预算外资金。要通过加快法制建设，完善规章制度，采取有力措施，使预算外资金管理做到“五化”。即：
第一，收费行为合法化。地方财政、物价部门依据国务院、财政部、国家计委批准的收费严格审批单位收费项目、收费标准。国家明令取消的收费项目，物价部门年审时一律予以取消；降低收费标准的项目严格按文件执行。
第二，收费标准公开化。现在老百姓通过报纸、电视，大都知道哪些收费被取消了，可合法的收费具体有哪些，哪些部门在执收，绝大多数不知底，处于不知道状态。各级政府要通过电视、报纸等新闻媒介，及时向社会公布收费目录、标准、依据、执收单位名称及相关的调整变化情况，做到人人皆知。
第三，机构设置合理化。要加快政府机构改革步伐，精简机构、精简人员，尤其要精简那些财政养不了而靠收费来供养的单位和部门。机构改革完成后，财政不供养的单位一律禁止收费，全面推向市场。
第四，票据使用规范化。以前各种各样的收费票据多不胜数，有的单位执行收费时甚至打白条、不给票，老百姓也不知道哪些票据是合法的，更不利于监督。所以财政票据要统一收归省级财政印制。凡是不使用财政统一票据收费的，任何单位和个人都有权拒付。
第五，稽查监督制度化。各级人民代表大会要依法实施对预算外资金收支情况的监督，对不及时提交预算资金收支报告的，当年的预算报告不予审议，各级政府和财政部门要自觉接受人大的监督，及时、准确、全面、真实地定期向人大报告预算外资金收支情况。审计部门要及时通报经常性审计、定期审计和专项审计中发现的各种问题，并提出意见和建议。对预算外资金管理中发生的严重问题，要及时曝光，督促各级妥善处理。
5、加强预算外资金管理基础工作，提高科技含量和管理效率。时代在前进，社会在进步，现代化的管理方法和手段正在进入各个领域。预算外资金实施“收支两条线”管理后，财政部门业务量大增，如果仍实行手工操作，难以适应管理要求。因此，必须加大预算外资金电算化管理力度，利用预算外资金管理软件进行会计账务处理、票据管理等，大力推行微机开票、数据传递、财政银行联网对账、会计核算、报表生成等自动化操作，以便于提高管理效率。
6、加快预算外资金改革，适应新形势需要。为了强化预算外资金“收支两条线”管理，增强预算外资金收入收缴透明度，从制度上防范腐败现象的发生，必须建交新的预算外资金收入收缴管理体系，规范收缴程序，加强财政票据管理，按财政部《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》（财库[2002]37号）文件要求，将预算外资金管理体系转变到非税收入管理体系，这也是财政国库管理制度改革的重要组成部分。要尽快研究制定政府非税收成本性支出管理办法，确保“收支两条线”改革工作的稳步进行。要建立非税收入等财政预算资金绩效评价制度，加强对非税收入等财政预算资金使用情况的监督，切实提高资金使用效益。
各执收执罚单位的非税收入纳入部门综合预算管理，实行国库集中支付制度，建立预算内外资金综合运筹机制，实现政府税收收入、非税收入和支出的全口径预算管理。各执收执罚单位要按照人大常委会批准的年度收支预算积极组织收入，采取有力措施，杜绝非税收入的流失。加强对执收执罚人员的教育和培训，提高执法水平，确保各项收入应收尽收和及时足额上缴财政专户或国库。
逐步将非税收入纳入财政预算内管理。在部门预算编制中，根据非税收入的不同用途，实行分类管理，合理安排部门和单位支出，切实提高资金的使用效益。对纳入预算管理的行政性收费，实行收支脱钩，收入全部缴入同级国库，支出列入部门预算。对尚未纳入预算管理的非税收入，全额缴入财政专户，支出按照部门预算的要求和开支标准纳入该部门的综合预算。对各种具有专项用途的政府性基金(包括资金、附加、各类专项收费等)非税收入，实行预算编制与统筹调剂相结合的办法，根据部门和行业发展规划，实施项目管理，按项目编制支出预算，专款专用。
附：参 考 文 献
（1）《中华人民共和国预算法》
（2）1996年国务院《关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号）
（3）《预算外资金财政专户会计核算制度》（财综字[1998]164号）
（4）《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》（财库[2002]37号）文件
（5）财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号）
