一、乡镇财政基本情况………………………………………………………………3
二、乡镇财政存在的问题及成因分析 ……………………………………………3-6
三、推进乡镇财政管理体制改革的建议 ……………………………………………6-11
四、参考文献 ………………………………………………………………………12
内 容 摘 要
摘要:党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，从全局和战略的高度，对“十二五”时期加快财税体制改革提出了明确要求。在回顾“十一五”时期财政体制改革取得重要进展的同时，本文立足于改革趋势的一个部分——乡镇财政体制改革，结合“十二五”的要求，着力分析当前乡镇财政体制存在的问题及成因，提出深化乡镇财政体制改革的对策和措施。
关键词:“十二五”要求 乡镇财政体制 问题 对策
浅谈乡镇财政体制改革
乡镇财政是我国五级财政最基层的一级，是我国财政体系的基础环节。乡镇财政自建立以来，对促进农村经济和各项社会事业的发展，巩固和加强农村基层政权建设起到了重要的作用，为县财政事业发展做出了积极贡献。随着我国社会主义市场经济建设的深入和财政体制改革的不断深化，“十一五”时期财税体制改革成效明显，保障了财政职能作用的发挥，较好地服务了改革发展稳定大局。但同时也要看到，与建立有利于转变经济发展方式的财税体制目标相比，现行乡镇财政体制还存在一些问题，突出表现在：政府间事权和支出责任划分不够清晰；乡镇财政负担沉重；预算约束软化，监督乏力，完整性和透明度有待提高；转移支付不够规范；同时在运行过程中暴露出一些矛盾和问题，现行的乡镇财政管理方式已不能适应建立公共财政体制和农村税费改革后新形势的需要，财政管理需进一步加强。
一、乡镇财政存在的问题及成因分析
（一）政府的事权与财权高度不对称
分税制财政体制改革，在财权的划分上规范了中央和地方的收入分配关系，调整了各级政府间财政收入的分配结构，中央、省级等高层政府所占比重迅速上升，县乡基层政府所占比重迅速下降。面对财政收入分配关系调整后的新格局，我国高层政府本应对县乡政府的事权根据其财力状况做出相应的调整，而实际上却远远没有做到这一点。中央和省级政府对县乡政府事权的划分基本上还是维持原包干财政体制下的事权格局。在财权层层向上集中的同时，县乡政府需要负担的开支不但没有减少，上级政府还利用在政治上对下级政府的绝对权威，又普遍将原有事权下放下一级政府，诸如下放亏损企业、“中央出政策，地方出票子”等方式向下转移支出责任，导致县乡政府履行了与财权不平衡的过多事权，加重了县乡的财政负担。 这种县乡政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称的问题，是形成当前县乡财政、特别是经济欠发达地区县乡财政困难的根本性原因之一。
（二）乡镇财政负担沉重
税费改革以来，随着农村经济和各项事业的发展，乡镇财政从小到大综合实力不断增强，为县财政收支平衡作出了积极贡献，为农村经济发展和巩固农村基层政权发挥了重要作用。但不可回避的是，乡镇行政区划不合理,乡镇规模偏小,乡镇机构庞大,财政供养人员过多,政府职能错位,资源利用效率低，这造成乡镇财政增收缓慢，支出增幅较大，收支矛盾日趋突出，从而造成乡镇财政出现了巨额负债。
(三)乡镇财政预算约束软化、监督乏力
乡镇财政预算是乡镇政府有计划地配置和分配乡镇财政资金的重要手段。预算一经乡镇人民代表大会审查通过,就成为乡镇政府一定时期内的收支行为准则,不得随意变动。但实际执行过程中,一方面由于乡镇人大缺乏监督财政的经验,其工作仅限于形式、程序上对年内预算的批准和确认,对财政预算的审议不够严格;另一方面,由于乡镇人大平时对财政预算执行情况监督不够,部分乡镇在实际执行预算过程中随意性大,调整预算很少通过乡镇人代会,往往凭领导“一支笔”或“一句话”办理,导致预算数和决算数的差异较大。同时,由于乡镇预算内外尚未集中统一管理,部份预算外资金游离于财政监督之外,一些不合理、不合法开支在预算外列支。这一切都为财政支出超预算的产生留下了隐患。
（四）转移支付制度不够规范
一是转移支付中具有指定用途的专项转移支付比重过高，不少县乡高达75%，而真正能起到平衡地区间财力差异的一般性转移支付所占的比重不到25%，这样不仅不利于县乡政府根据当地实际情况统筹安排使用，在一些困难县乡还常常发生挪用挤占专项转移支付资金的现象。二是转移支付制度缺乏法律上的支持。目前我国在转移支付工作方面还没有建立起专门的机构，对转移支付的方案、资金支付的金额、支付后监督与绩效进行监测和评价，特别是对于转移支付资金能否做到专款专用缺乏相应的制约，有关政府转移支付制度的相关法律法规也是一项空白，对于违反规定的地方政府缺乏行之有效的惩罚手段。三是“基数法”弊端较多。贫困地区由于人口、地域及经济发展等原因使其财力基础薄弱，在“基数法”的体制下，贫困地区与发达地区的财力差距只会越拉越大。四是转移支付带有很大的随意性。在财政转移支付过程中，一方面，补助量的多少没有明确严格的事权界限和合理规范的测算标准，拨款带有很大的随意性，以致一些县乡政府把过多的精力用于跑关系、要资金方面，依赖补助过日子；另一方面，由于一些地方县乡转移支付不公平，其挖潜、增收、勤俭理财的积极性受到挫伤。由于转移支付资金的争取和拨付上较大的随意性，有些县乡的转移支付资金有半数左右、甚至绝大部分都是通过向上级政府有关部门反映困难争取而来的，或者说是“跑”出来的。不跑不动，县乡政府每年就不会有那么多的、数以千万计的转移支付资金入账。于是，这就必然会形成“会哭的孩子吃奶多”、“不会哭的孩子没奶吃”，因此不仅会导致“会哭的孩子”越来越多，造成资金分配上的显失公平，而且由于缺乏相应的监督制约机制，也给一些“钱权交易”等腐败现象的产生和泛滥提供了温床。
（五）财政监管难以到位
按照我国《预算法》的规定和公共财政建设要求，乡镇财政必须编制收支预算草案，由乡镇人大通过年度预决算报告。乡镇财政预算应按照“量入为出”的原则编制，不搞赤字预算。但在实际工作中，乡镇人大往往难以发挥其应有作用，人大通过预决算大多流于形式，造成预算约束力差、支出随意性大。据调查，该区乡镇尚未完完善部门预算制度，定员定额标准制度、政府采购制度和会计集中核算制度及债务预算制度，由于缺乏制度管理，使监管难以到位，预算执行偏差较大，公用经费超支严重，资金使用效益低的现象普遍存在。
二、推进乡镇财政管理体制改革的建议
（一）合理划分事权和财权
财权与事权的划分，关系到中央和地方各级政府的利益调整，必须通过立法、司法、执法和行政等多种手段予以实施。本人认为，中央和省市县各级政府对乡镇应该享有的财权要予以充分保障，对乡镇应承担的事权予以明确划分，彻底解决乡镇责权利相背离的问题，强化乡镇财政的基本职能，促进乡镇基层政权建设、经济发展与事业进步。一是根据农村综合改革后县乡事权的变动情况，重新科学划分县级政府和乡镇政府的事权与财权，凡有利于乡镇政府职能完善、基层政权建设和工作开展的事权，都应该下放到乡镇。二是要按照事权的多少和结构，合理确定财政收支范围，将适合乡镇征收和管理的税种划归乡镇，作为其固定的收入来源。乡镇财政收支范围确定后，在体制执行中如遇到事权结构发生变化，应及时划转收支基数，调整财力分配关系，实现乡镇财权与事权的有效统一。三是明确县乡两级支出责任范围，凡属于县级财政承担的支出，不得以任何形式转嫁到乡镇。县政府委托乡镇承办的事务，应足额安排专项经费，不得要求乡镇超财力配套资金，增加乡镇负担。
（二）完善预算编制和执行管理制度，提高预算完整性和透明度
1.完善政府预算体系。健全公共财政预算，提高公共财政收入质量，增加公共服务领域投入，着力保障和改善民生。强化政府性基金预算管理，提高基金预算的规范性和透明度。完善国有资本经营预算收支政策，扩大中央国有资本经营预算试行范围，加快推动地方国有资本经营预算工作。规范社会保险基金预算，扩大社会保险基金预算编报范围。严格管理预算外资金，将所有政府性收入纳入预算管理。
2.健全预算管理制度。深化政府收支分类改革，完善支出标准体系，加强项目库建设，夯实预算编制的基础。继续规范预算编制程序，细化预算内容。建立完善预算编制与预算执行、结余结转资金管理和行政事业单位资产管理有机结合的制度。进一步增强地方预算编制的完整性，加强预算执行管理。依法加强税收征管，强化非税收入管理，建立规范的收入管理体系。完善各单位部门预算执行管理制度，健全预算支出责任制度，提高预算支出执行的均衡性和效率。深化部门预算、国库集中收付、政府采购等制度改革。建立健全预算绩效管理制度。
3.建立健全完整规范的预算公开机制。在完善预算编制的基础上，进一步扩大公开范围，细化公开内容。结合修订预算法，明确预算公开的原则和主体，完善预算信息披露制度，强化预算公开责任制度，加快预算公开的法制化、规范化进程。
（三）精简机构,节减支出
1.调整行政区域,撤乡并镇,走城镇化道路。当前,我国乡镇设置过多,规模过小,致使资源配置不合理,学校、医院等公共设施重复建设,共享率低,浪费严重。因此,我们要按照市场经济发展的要求,紧紧抓住加快城市化和城镇化建设步伐这一契机,本着资源共享、合理配置资源的原则,根据交通条件、人口、区域面积、经济总量等因素,重新对乡镇行政区划进行调整,建设小城镇,走城镇化道路。
2.转变乡镇政府职能,彻底解决政事、政企、事企不分问题。对乡镇政府的职能要按照市场的要求进行重新界定,乡镇政府的职能及管理方式要从对经济事务的直接干预和直接管理逐步转移到法制建设和间接调控、间接管理上来。把政府不该管的事彻底分离出来,属于市场的还给市场,属于企业的放给企业,属于社会的交给社会,属于村级组织管理的让给村组管理。同时,必须把原行政事业机构具有的行政职能全部剥离,一切权利还给乡镇政府,做到政事、政企、事企彻底分开。此外,县级政府要加大放权力度,除少数部门外,县级职能部门应将相应的人、财、物之权下放给乡镇政府管理,使乡镇政府拥有完整的职能,真正做到乡事乡管,乡财乡理。
3.深化机构改革,大力精减人员,减轻乡镇财政负担。要按照小政府大社会的原则,对乡镇现有的内设机构进行撤并转,调整乡镇内机构设置,确保乡镇内设机构功能健全、精简高效。在乡镇机构精简的前提下,分流精简下来的乡镇干部,精简的目标是人员减半。通过精简机构、减员增效,达到节减人员开支,缓解乡镇财政压力的目的。
4.严格控制经费支出。一切开支都要严格按照财务制度和批准的预算办理,一切开支都要置于严格的财务、审计监督之下,对任何违反规定的行为都要依法严惩。
（四）努力化解乡镇债务，逐步化解债务风险
乡镇在注重防止新增债务的同时，要高度重视债务化解和风险的防范工作，采取切实可行措施，积极稳妥地解决债务问题。
1.是对债务进行清理认定，按照统一的标准、口径和内容，对乡镇政府债务进行清理核实，核清债权债务主体，分清偿债义务和清偿责任，制定偿债计划。
2建立偿债准备金，专项用于化解乡镇债务。各乡镇应在年度预算中，按照财政收入的一定比例提取偿债准备金，专项用于化债。同时，还可以从行政事业性收入、国资收益等非税收入中安排一定的资金，专项用于化解债务。
3.上级财政要适当补助，支持乡镇化债。对于乡镇在特殊历史时期和特定条件下，欠下的债务，上级财政部门要根据自身财力状况，加大补助力度，支持乡镇债务化解，减轻乡镇财政压力。
4.坚持量力而行，控制新增债务。乡镇在支出安排和建设发展过程中，要坚持量力而行，有多少钱办多少事，不能举债办企业、搞建设，不搞劳民伤财的政绩工程和形象工程。
5.县级财政应建立乡镇债务监管机制，对乡镇债务化解情况、新增债务情况进行监督，并加强督办，不走过程、流于形式，确保乡镇债务化解工作落到实处，债务风险得到有效化解。
6.要建立严格的考核制度和责任追究制，把乡镇政府债务的增减作为考核乡镇主要负责人任期目标和工作实绩的重要内容。对乡镇主要负责人要实行离任审计，防止前任“政绩”变为后任的包袱和群众的负担；对未经批准产生的新增债务，按照“谁决策谁负责，集体决策由主要领导负责”的原则严肃处理。要根除可能导致债务产生的土壤和条件，尤其是要从制度上约束乡（镇）领导借款搞“政绩工程”和“形象工程”，同时要把化解不良债务列入政绩考核重要内容，树立“增收是政绩、还债也是政绩”的观念，积极为消化政府债务营造良好的社会氛围。
（五）规范建立转移支付制度
根据财政部“三奖一补”政策和各级转移支付政策，综合考虑各乡镇的具体情况，建立规范的转移支付制度。
1.合理确定转移支付基数。在测算乡镇的上解、补助基数时，要充分考虑乡镇的实际，科学预测乡镇财政收支形势的变化，制定合理的补助标准，保证乡镇各项事业的正常开展。
2.努力实现乡镇之间的平衡。由于乡镇发展很不平衡，乡镇之间财力差别很大，因此，上级财政在制定转移支付政策时，要更多考虑贫困乡镇，加大支付力度，保证贫困乡镇财力不断增加，努力实现乡镇之间的基本平衡，做到“富乡镇有肉吃、穷乡镇有汤喝”。
3.尽力实现财力下移。对于上级财政部门增加的转移支付资金，本级财政增加的可用资金，应尽可能的向乡镇倾斜，缓解乡镇财力的不足，解决乡镇实际困难，支持乡镇发展。
4.要尽快建立政府支出评价体系，科学评价政府支出效益，避免政府支出效益愈低而得到上级财政补助愈多的不合理现象，维护转移支付的公正性和合理性。与此同时，还要注重转移支付制度的立法工作，用法律手段保障转移支付制度的规范性和严肃性。
（六）加大财政审计、财政监督的职能作用，执行阳光财政政策
1.实行乡镇国库集中支付制度，通过直接支付和授权支付方式代理出纳，从支付层面对支出实施有效监控，即增加了乡镇理财积极性，又使财政资金得到有效利用。
2.把乡镇审核原始发票付款的权利再进一步细化到乡镇财政管理局进行审核，并根据用款计划和资金额度进行拨款，实时追踪监督。
3.组建由人大、纪检监察、财政、审计、金融等单位组成的督查组，实行部门联动，不定期进行稽查，突破以往单纯查账式审计方式，引入财政资金绩效审核模式，构建新型财政稽查监督机制，确保改革健康有序地开展。
4.制定相关的管理办法，将县直部门、乡镇的所有支出全部在网上公布，接受全社会的监督。预防腐败，使资金的管理使用制度化、规范化，杜绝人为因素。
推进乡镇财政体制改革任务艰巨，使命光荣。我们一定要深入贯彻落实科学发展观，全面提高政治素质、业务能力和道德修养，坚持为国理财、为民服务，开拓进取、扎实工作，为夺取全面建设小康社会的胜利继续努力。
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