一、对预算外资金的作用的再认识
1、对预算内资金不足的弥补作用
2、对专项事业发展的保障作用
3、对社会财力的综合平衡作用
4、对调动地区、部门、单位增收节支积极性的促进作用
二、分析预算外的弊端和产生的主要原因
三、加强预算外资金管理应采取的对策措施
1、深化“收支两条线”管理改革，积极推进综合财政预算
2、控制源头，规范收费，健全和完美收费项目审批管理制度。健全机制，提高管理质量和效益
3、健全机制，提高管理质量和效益。
4、建立单位财务统一集中核算制度以及征收、入库、支拨三分管体质。
5、根据收费的性质来加快实行“费改税”进度和力度，实行分类管理、财政监督。
6、实行“票款分离”和“罚款分离”制度。
7、加强财政与监督部的配合，强化对收费单位的监督检查。
四、综合所述进行总结
内 容 摘 要
随着经济体制和财税体制改革的深化，社会主义市场经济的发展，社会分配关系的调整，预算外资金得到了快速的增长。它虽然对缓解财政支出压力、促进经济发展和社会进步等方面起到了一定作用， 但由于预算外资金项目繁多、数额巨大、管理不规范和监督不力等也带来了一系列的政治、经济问题，其消极的作用和对社会造成的严重危害已引起了社会的普遍关注。本文就如何加强对它的管理和监督作个粗略的探讨。
浅论预算外资金的管理
预算外资金是指在国家正规财政收支计划以外而存在的资金，它是相对于预算内资金而存在的。比较精确的定义，是指地方财政部门和由预算拨款的行政事业单位根据国家法律、行政法规和财政规章制度规定，自行提取，自行收取，自行安排使用的不纳入国家预算的一种财政性资金。
一、对预算外资金的作用的再认识
近年来，随着国民经济的迅速发展和财政收入分配格局的变化，预算外资金项目的大幅度增加，已基本与预算内资金并驾齐驱，在减轻财政负担方面发挥了积极作用，成为预算内资金的重要补充，促进各项事业建设与发展，振兴地区经济等起到举足轻重的作用。
1、对预算内资金不足的弥补作用。多年来，无论是国家还是地方财政预算都超负荷运转，收入和支出矛盾比较突出。在这样的情况下，预算外资金可以满足某些零星支出及专用支出的需要，不仅有利于这些事业的发展，而且有利于减轻国家预算安排的困难，弥补预算内资金的不足。
2、对专项事业发展的保障作用。预算处资金的一部分是国务院或财政部门审批的项目和标准向企业单位和个人征收或以政府信誉建立的有特定的用途，而且支出必须是专用性的，按照中央的方针政策和国家规定的用途使用，专款专用，收支挂钩，收支结合，多收可以多支。这样，就使专项事业的发展有了可靠的资金保证，从而加快专项事业发展的步伐。
3、对社会财力的综合平衡作用。预算外资金作为国家预算内重要补充，是社会财力的一个重要组成部分，在宏观上要求预算外资金必须纳入综合财政计划，在微观上要求预算外资金的提取和使用也必须同预算内资金一样具有预算的法律性，这样才能使用预算内资金同预算外有机地结合起来，既做到统筹规划，又综合平衡。因此，预算外资金有利于促进社会财力的综合平衡，推动国民经济的发展。
4、对调动地区、部门、单位增收节支积极性的促进作用。预算外资金是根据国家规定用设立的，虽然所有权归国家，但是地方、部门、单位享有一定的使用权。这部分资金集中和分配如何，同本地区、本部门、本单位的利益有直接关系，因而有利于调动地区、部门、单位增收节支的积极性，有利于提高资金的使用效益。
二、预算外资金的弊端和产生的主要原因
多年来，预算外资金在收支上、在管理权限上、在资金使用上存在“乱、散、滥”的问题十分突出。所谓“乱”，就是收费项目乱、收费标准乱、支出使用乱。所谓“散”，就是预算外资金财才散、预算外资金管理权散。所谓“滥”，就是分配行为不规范，财务管理混乱，使用效益低下。
1、一些职权部门权力大，收费项目多，收费金额也多，财大气粗，其经济实力和社会地位明显高于其他部门，造成各部门相互攀比，没有收费的部门和收费少的部门千方百计地想办法增加预算外资金的收入。例如少数单位在使用财政的票据上故弄玄虚，用专项票据去收其他项目的费用；用通用票据去收专项收费；用普通收据去收罚没收入等等……这是预算外资金带来的不良后果，也是了出现部门收费、罚没“标准”不透明、乱收费这些现象的一个重要原因。一些部门和单位把收费当作本部门唯一的或主要的目标，而忽视了政府管理服务职能的发挥，使得政府行为扭曲。
2、收费单位将预算外资金上缴财政专户实行收支两条线，只是象征性地在财政专户旅游一番，收费单位有借口请求财政部门拨回资金，而财政部门对划拨回收费单位的经费又不及时追踪其支出情况，即财政对预算外资金征收了政府调控资金后，余额全返，就好像是拿工资的“保姆”；各收费、罚没单位对扣除政府调控资金的余额随心所欲，滥支滥用，也就是像支付佣金后的“雇主”。财政部门对占用即支出方面也存在着管理不规范，使用不正规等现象，这就很不利于集中财力支持当地相关的基础设施建设或相关产业等方面的发展，影响了干群关系和政府的形象，削弱了财政宏观调控能力，例如用于项目建设和非生产性建设，地方政府立足于本地利益，缺乏科学性，造成盲目建设、重复建设、非生产性建设比重过高，建设使用效力低下的情况。预算外资金脱离了财政监督管理，收支随意性变大，自主性变强，而最终变成无人问津的“自留地”或者是“小金库”， 为职工发放高于国家奖金标准和福利标准的额外的工资性的奖励金，造成有收费收入和无收费收入的部门之间的分配不公。
3、近年来，中央为减负治乱，先后公布取消了几批不合理的收费项目，但仍有一些部门和单位钻国家政策的空子，纷纷以经营和提供服务为名，巧立名目，改头换面进行申报立项，以达到收费的目的，个别单位和部门对一些取消的项目继续收费；对一些合法项目变相收费，实行“一块牌子、两套人马“即多头收费等等……造成乱收费、乱罚款、乱集资，同时又由于资金支出管理混乱，监督乏力，导致大量的资金长期在“体外循环”，分散了国家财力。
另外，也有个别的地方政府为招商引资，对外来企业实行所谓的“优惠政策”，擅自减免国家规定收取的部份收费项目，如本地区的建筑安装工程劳动保险费，本来在建筑安装工程施工预算定额中就规定由建筑方支付施工方工程预算总额的2%的部分做为施工方职工的社会保险费，由于地主政府就免了政府工程和减了外来企业等项目业主的建安劳保费以后，财政和业主单位减少了很大的一项开支，但施工方就因此申请不到建设项目的建安劳保费，使得施工方叫苦连天但又无可奈何。这样的做法违背了预算外资金收取的原则和目的，使其削弱甚至丧失了本身的作用，导致收取预算外资金的部门在城市建设、社会保障等方面工作中无法正常开展。
4、在会计账目处理上的“代收银行”与“结算银行”不协调，使“银行代收”不完善，使有些单位将资金滞留在手工账上，甚至截留、挪用、自收自支或转为定期存款。主要体现在：“代收银行”与“结算银行”不协调，使“银行代收”不完善，例如有的地区目前委托“银行代收”的银行为市工商银行和市农业银行，而本级会计核算中心各单位账户开设在市建设银行，三方银行均不同程度地存在着“相互压票、互不划账”情况，导致预算外资金“银行代收”不完善，使有的单位将资金滞留在手工账上，甚至截留、挪用、自收自支或转为定期存款。部分收费、罚没“标准”不透明，有的执收执罚部门或单位存在随意收费现象，给人民群众带诸多疑问。
三、加强预算外资金管理应采取的对策措施
针对预算外资金管理工作的发展现状和存在问题，建议各级财政部门围绕财政综合预算的总体目标，从健全机制、规范运作两个方面逐步实现预算内外资金统管、同管，我们应采取如下的对对策措施：
(一)深化“收支两条线”管理改革，积极推进综合财政预算 建立公共财政收入征管体系和国库集中收付制度是我国财政体制改革的一项重要内容。应该说实行真正的综合财政预算，将预算内外资金统一安排使用并最终取消预算外资金，只是时间问题。根据国务院转发财政部深化收支两条线改革意见，目前我国总体上是依照与人民群众生活相关程度，采取逐步将预算外资金纳入预算管理的做法。因此，各级财政首先要将国家明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金不折不扣地全部纳入预管管理，相应支出通过预算予以安排。其次对有预算外资金收入的单位必须自下而上地编制预算外资金收支计划，并将其纳入单位的财务收支计划和财政的综合预算;预算外收入要全部纳入专户管理，相应支出由财政统筹安排，要逐步改变按照收入比例提取经费的作法，要比照部门预算的统一要求核定经费支出，实行“预算制”，进而促进执收执罚部门依法行政。 各级财政部门要改变过去那种重分配轻管理、重审批轻监督、重微观轻宏观、重预算内轻预算外的传统理财观念，充分认识财政宏观调控和财政监管工作的重要性，克服本位主义和小团体意识，切实加强综合财政预算编制工作，提高财政资金的管理能力。近年一些地方已经取消了预算外资金的概念，并全面推行政府非税收入银行代收管理办法，这对建立公共财政收入征管体系和国库集中收付制度不能不说是一个有益的探索和实践，具有很强的借鉴意义。
（二）控制源头，规范收费，健全和完美收费项目审批管理制度。其主要内容是：
1、依法审批和设立收费项目。收费项目的审必须坚持以法律、法规为依据，从严审批行政事业性收费项目，除法定收费外，一律不得批准行政审批收费项目。
2、严格审批权限，并对现有收费项目（基金）进行清理整顿。对现行各类收费项目（基金）进行清理，取消没有法律、法规依据的行政审批收费项目。凡是未经国务院或财政部批准擅自设立政府性基金项目、扩大政府性基金征收范围和提高政府性基金征收标准的行为坚决制止。
3、编制行政事业性收费项目目录。就是要在清理整顿的基础上，对予以保留的收费项目，通过编制收费目录的方式向社会公布，凡未列入收费目录的，均为乱收费。这样有利于社会监督，防止乱收费死灰复燃。
4、强化收费和罚款实行许可证制度，一律凭《收费许可证》和《罚没许可证》进行收费和罚款。
（三）健全机制，提高管理质量和效益。实行收费票据统一管理制度。要把规范票据管理作为落实“收支两条线”规定的源头工作来抓，采取一套行之有效的管理办法，必须要做到“三个统一” ：
统一清理缴销，实行票据购领证制度。预算外资金管理部门要定期对财政性票据进行清理缴销。在票据购领、使用过程中，凡无罚没依据、无《收费许可证》的单位，不发放《罚没票据购领证》、《行政事业性收费票据购领证》；无《票据购领证》、账户管理不严、罚没收入不及时足额上缴专户或金库的单位，一律不予发放新票据。
统一领发登记，实利票据分级专人管理制度。各类财政票据由预算外资金管理局统一到省财政厅地质局管理中心购领。专人管理各单位领用各类收费、罚款票据时，分别加盖同级预算外资金管理“票据发放专用章”，统一造册登记，对超级次使用票据的不予受让、转借、转卖票据。
统一稽查年检，实行退款承诺制度。预算外资金管理局对各区、各街办预算外资金管理部门、市直单位每年都要进行一次拉网式的票据稽查年检，针对存在的问题，制定措施，完善管理办法。预算外资金管理部门通过部新闻媒体，郑重向社会公开承诺；凡不使用省财政部门印（监）制的南下票据收费和罚款，当事人有权拒付，或款；凡举报违规收费的和罚款行为，一经查证核实，无论金额大小，除退还违规收费（罚款）金额外，还将按有关规定追究有关当事人和单位领导责任，情节严重的移交纪检、监察机关处理。
（四）建立单位财务统一集中核算制度以及征收、入库、支拨三分管体质。
单位财务统一集中核算制度其内容主要有以下几个方面：一是单位财务部门统一管理本单位的财务收支；二是对经批准同意开设的银行账户归口财务部门统一管理；三是统一管理财政票据；四是统一管理单位的收费项目。
实行“三分管”的依据是：一是从预算外资金的性质来看，同样属于财政性奖金，二是从财务法规依据来看，符合各级办理预算外奖金使用的会计科目。
实行单位财务统一集中核算制度和“三分管”制度，一是有利于强化对预算外资金征收、入库、支拨的管理，杜绝乱收、乱支、滥用，防止预算外资金的流失。二是能确保专款专用，对不合理的支出能及时发现、及时纠正。三是能及时反映预算外资金征收入库及支拨使用情况，防止单位截留隐瞒转移预算外资金；能保证数据真实准确，为有关部门制定财政政策提供准确的数字依据。四是方便缴款单位缴款，且收缴入库十分方便快捷。五是有利于堵塞漏洞，防止不正之风和腐败现象的发生。运用这样的制度管理是加强预算外奖金管理、医治预算外资金征收使用混乱的良方。
（五）根据收费的性质来加快实行“费改税”进度和力度，实行分类管理、财政监督。
解决预算外资金管理问题，可有许多具体措施，通过认真落实，均能收到一定的成效，但要从根本上解决问题，只有以法治理，取消、归并与管理相结合，加快预算外资金的管理的规范性，还要继续改革税制、完善预算法。通过完善法规，取消绝大部分的预算外资金，将其纳入预算，以规范的税收来取代，如交财政部门的预算外资金，完全以地方税形式纳入预算管理；将行政事业单位以政府规定征收的资金逐项清理，该取消的取消，该收的亦并入地方税征管范围，对非公益性的事业单位应实行真正的企业化管理，其收费当然不再属预算外资金范围，余下的一小部门事业单位提供劳务获得的有偿收入，在目前还不能税费合一的情况下，暂时保留下来加强管理。
规范各级政府的收支行为以后，准确实施本级预算，不干预下级单位及部门预算外资金的收取和企业的自主范围的经济行为是各级政府的基本职责，远比多建一项目工程重要。
（六）实行“票款分离”和“罚款分离”制度。行政事业性收费实行“票款分离”概括地来说就是“单位开票，银行代收，财政统管”。所谓“单位开票”，是指执收执罚部门在收费时只向缴费人开具专用缴款通知书，不直接收取资金（除经同级财政部门批准由执收单位直接收取的外）；所谓“银行代收”是指有关银行受财政部门委托，具何时负责收费资金的代收工作，并向缴费人开具统一的行政事业性收据；“财政统管”是指由银行代收的资金划入财政专户后，南下部门负责统一核算和管理。所有行政事业性收费收入都要及时、足额缴入国库或预算外资金财政专户。
“罚缴分离”就是实行罚款决定与罚款收缴相分离制度，即由当事人持行政处罚决定书到财政部门指定的银行缴纳罚款的一种制度。
（七）加强财政与监督部的配合，强化对收费单位的监督检查。财政、人民银行、物价、监察、审计部门均负有对单位预算外资金进行管理和监督的职能，既要防止多头监督，又要避免互相推诿。财政部门主要负责检查收费单位的征收、入库及使用情况，并对票据进行严格管理。人民银行主要负责银行对单位多头开户的管理和监督检查。物价部门主要负责对收费单位的项目收费进行监督，对收费项目不是省级发上审批的，决不核发许可证，并不定时到收费单位检查，严肃查处乱收费等行为。监察、审计部门主要负责对收费单位收支去向以及各种违规行为进行查处，可以采取强制措施实行财政预算抵扣或银行划拨的手段，达到规范管理的目的。这样，各司其职，通力合作，严肃查处，对预算外资金收支混乱的情况可行到根本好转。
除此之外，对预算外资金的监管可以采取的具体措施还可以有：严格账户资金管理机制；完善行政性收费票据管理，从源头上控制预算外资金；完善公务员收入申报制度，防止灰色收入和黑色收入；收支两条线，建立规范的内部财政管理体制，防止内部资金运作；规范政府行为，防止过多介入企业的信托、金融等投资领域。但是，以上措施的采取，仍然需要地方政府严格树立依法行政的观念，增强廉洁自律意识，取消违规操作和内部资金截留，从而建立一个通畅的资金运行机制。
综上所述，我认为，解决预算外资金的根本途径，仍然是对中央和地方财政权力的进一步划分和界定，给以地方在税收收入上的更大自主权和享受受益的权力，归根结底，就是要逐步减少预算外收入在地方政府财政收支中的比重直到其逐步消失。最有效的方法，就是通过法定形式的税收来代替非法定特点的预算外收入，这也是财政法治原则和公开原则在预算管理制度中的具体体现。中央政府通过明确的税收方式，可以透明地了解到地方的财政收支情况，做到心中有数，从而可以视地方政府的财政状况予以区别对待，采取不同的方式对其给以支持，以促进地方经济的发展。预算外资金涉及到各地区、各部门和单位以及人民群众利益与国家全局性利益的矛盾，各部门各单位只能以《国务院关于加强预算外资金管理的决定》为最高准则，实行“依法管理、加强调控、规范行为、强化监督”，达到提高管理效率和效益的目标。再次，必须强化监督，加大依法治理的力度。从现实的情况看，加强预算外资金管理，不仅是经济问题，而且是政治问题。财政和监督监察部门应以高度的政治责任感，统一认识，通力合作，把加强预算外资金管理，作为整顿财经秩序和反腐败斗争的一项重点来抓，坚决刹住越权设立收费项目和向企业、社会乱收费、乱摊派的行为。对违法乱纪的事和直接责任人应依法严肃处理，以维护中央政令的统一，维护国家法律法规的权威性，确保预算外资金的立项、征收、使用和管理走上规范化的轨道。
参 考 文 献
1、梁荣，《财政改革后的预算会计实务操作》，广西民族出版社，2005年
2、邓伟，《预算管理与会计》2004年
3、高及红，《财政监督》2004年
4、王海洋《浅谈预算外资金审计》2004年
5、杨明《浅谈如何加强预算外资金支出管理》，时代财会，2005年
6、周济勤《对预算外资金管理的思考》2005年
7、张国雄《预算外资金管理存在的困惑与对策》2005年
