图2 地方政府的债务资金投资项目
4、地方政府债券定价不合理、信用风险高
以2013年发行的两只地方政府债券为例，如表2所示。
表1 地方政府债券定价比较
代码
发行主体
期限（年）
发行规模（亿元）
利率
109104
山东
3
284
2.37%
109106
上海
3
195
2.37%
数据来源：中国债券信息网
从上表可以看出，山东和上海的政府信用应该有所不同，但是地方政府债券的发行利率完全相同，可见地方政府债券的定价是不合理的。此外，对地方政府债券的信用评级和监管也不是很健全，致使地方政府债券的信用风险较高。
5、地方政府债券市场的监管和相关的法律体系还不完善
到目前为止，我国对于地方政府债券发行和流通的管理制度以及相关的法律体系仍不健全。现如今，许多并不合乎规范的交易主体进入了地方政府债券市场，阻碍了地方政府债券市场的正常运行，这使许多机构投资者丧失了信心或保持一种观望的态度，从而导致地方政府债券市场发债缓慢，地方政府的资金筹集时间不断延长。与此同时，我国也缺乏支持地方政府直接举债的法律。现行的《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不得列赤字。”在我国《担保法》中也做出规定，禁止国家机关作为保证人，即限制地方财政为债务提供担保的能力。它们都阻碍了地方政府独立发债。
（二）原因分析
1、国家财政部代理发行地方政府债券
在现阶段，我国的地方政府债券仍是由中央财政代理发行的，并且由中央财政代理还本付息的责任，这样地方政府的发债规模就会大量缩水，因为由中央代理发行时，中央只考虑的是投资项目建设中地方政府所需要的相应的资金及各地方经济的平衡发展，并没有充分尊重市场规律，最终导致地方政府债券的定价也不合理，由于各地方经济发展水平差距较大，自然财政状况也不同，但在中央发行债券的过程中并没有体现出来，从而使各机构不能做出正确有效的判断，让投资者的利益遭受损失。
2、地方政府债券在二级市场的流通性较差
对于个人投资者而言，他们无法像购买国债那样，在银行窗口进行购买，只有通过证券交易所对地方政府债券进行交易，没有为他们提供一个更加方便快捷的交易渠道。对于机构投资者而言，一般地方政府债券的机构投资者都是大型的商业银行，而且地方政府债券的发行期限都不长，保险公司也就失去了兴趣，其他的投资者对于该投资品种所带来的预期收益以及它伴随的风险尚未明确，一般都持观望态度。从以上两个方面分析，地方政府债券对于投资者并没有很强的吸引力，因此它在二级市场上的流通效果并不理想。
3、地方政府债券资金投资回报周期超过了债券偿还期限
在我国，发行地方政府债券所筹集的资金主要用于公益性的建设项目，因此它要通过较长的时间才会获得投资收益。但目前我国地方政府债券最长的期限为7年，这与投资项目获得投资回报的期限相差很大，使地方政府无法在债券到期时获得相应的资金收益进行还本付息，导致地方政府出现了借新还旧滚动发行的局面，增加了地方政府未来的经济周期风险、流动性风险和利率风险，这不利于地方政府债券的发行和流通。
4、地方政府债券的定价和信用评级制度不完善
在我国，由于地方政府债券进入资本市场的时间并不长，因此对于地方政府债券发行中的定价和信用风险评估两个重要方面，更需要债券承销商和评级机构等相关中介机构切实发挥出作用。然而，就现阶段来看，我国的这些中介机构的数量和规模都很有限，并且他们缺乏一定的权威性，投资者对于他们分析和评估的结果也持一种较为怀疑的态度，这在一定程度上对我国地方政府债券市场的发展是不利的。
5、缺乏严格的监管制度和法律法规
与其他地方政府债券市场发展相对成熟的发达国家相比，我国的地方政府债券市场还处于初级阶段，并没有健全的监管体系和法律法规，在许多方面还处在实验和探索阶段，还需要通过进一步的研究和实践。因此，为进一步促进我国地方政府债券市场的健康发展，我们既要学习和借鉴西方发达国家的优秀经验，又要找到适合我国国情的监管制度和法律法规，只有这样才能切实有效地推动地方政府债券在资本市场的正常运转。
四、解决的对策及建议
（一）进一步放宽地方政府发债权限，实现自主发债
实行自主发债，可以让地方政府更好地根据自身的财务状况和实际需要确定自己的发债规模，不需要实行年度发行额度管理，完全摆脱了代发代偿的这种模式，彻底解除了地方政府和财政部之间的委托代理关系，这样，地方政府就会自行承担还本付息的责任，让偿债主体地位更加明确，其他的信用评级机构和投资者也能够对于地方政府的偿债能力做出一个更加客观、科学、明确的判断，从而增加地方政府的信息透明度，以便地方政府为发行债券筹集资金奠定基础，同时，也更有利于降低地方政府债券的违约率，减少投资者的投资风险，提高地方政府债券在资本市场上的流动性。此外，也能够加强对于地方政府财政收支情况的约束，在一定程度上减少了地方政府产生债务危机的可能性，从而更有助于推动我国地方政府经济的持续健康发展。
（二）改善地方政府债券发行的经济环境
由于我国分税制改革存在一定弊端，地方政府的财权和事权不对称等原因，使地方政府通过融资平台筹集资金的同时，也加剧了地方政府的债务负担，有可能致使政府的信用出现危机，严重影响了地方政府债券发行的经济环境，阻碍了地方政府债券市场的健康发展。因此，要想推动我国地方政府债券的发行，就必须治理现有的经济环境。首先，要处理地方政府严重的负债，对于不符合要求的债务及时进行清算，并取缔这种发债形式，为地方政府债券的正常发行打下良好的基础；其次，进一步深化财政分权体制改革，减轻地方政府的债务负担，对地方政府可能出现的债务风险和信用风险要加以防范，确保投资者对地方政府债券投资的信心，从而更好地促进地方政府债券市场的良性运营；建设和改善我国的地方政府债券市场，同时建立网络和柜台两种交易方式，并且不断丰富地方政府债券的品种，使地方政府债券的发行市场和流通市场逐步实现规范化，切实保证地方政府债券的流动性。
（三）建立一个全面而正规的地方债务信息系统
全面而正规的地方债务信息系统可以将地方政府分散的债务数据统一起来，集中进行监督和管理，这样在进行风险监测的时候能够更容易发现债务问题，并及时的采取相应的措施。具体操作分为以下几步：第一，把地方政府的债务数据进行一个集中的统计，包括财政收入、财政支出、赤字情况、各类债务等，使地方政府的财政状况能够明确而清晰地显示在该统计系统中；第二，将这些债务数据进行分析和整理，通过对各项指标的运算、评估，使地方政府债务情况进一步量化，从中找到出现其资金缺口的原因，以便更好地促进地方政府财政的良性循环；第三，建立地方政府债务风险预警体系，在地方政府即将发生债务危机时，能够及时做出警示，将地方政府的债务规模控制在合理的范围内，防止地方政府债务的进一步扩大。
（四）建立以市场为导向的地方政府债券定价体系
地方政府债券的定价应该以国债利率作为基准，充分尊重市场规律，尽量避免或减少中央的强制干预，根据地方政府自身所能承担的信用风险、流动性溢价等因素来确定地方政府债券和国债之间的利差，同时还要保证发行主体的确定和众多机构投资者的参与。另外，在债券的流通市场，要进一步完善地方政府债券的流动性，并在实现市场价格的基础上进行投资决策，地方政府可依靠竞争性的货币市场和银行间同业拆借市场来设定自己的利率，使其符合市场资金的供求状况，从而能够持续地推动利率的市场化。此外，要在合理的范围内，适当地扩大地方政府债券的发行规模，使利率期限结构进一步合理化，为投资者能更系统完整地掌握债券的收益情况奠定基础，以便于更有效地推动市场化的地方政府债券定价体系的形成。
（五）加强信息披露，完善信用评级机制和保险制度
加强信息披露可以使地方政府的债务情况更加公开化和透明化，这在一定程度上降低了债务危机发生的可能性。与此同时，一个完整而系统的信息披露制度不但可以及时准确地披露有关信息，通过外部力量来进行约束，降低投资者的风险，而且还能够让地方政府慎重地决定每一次举债的规模以及所筹集资金的投资方向，这样就可以提高资金的使用效率，降低地方政府发生债务的风险。对于信息披露的内容而言，应该主要包括两个方面：一是向中央提供系统而全面的资产负债信息和债券发行信息，使中央能够及时有效地掌握地方政府的财政状况，并采取相应地措施；另一方面是向广大的投资者说明地区发债资金的使用情况和投资项目的进展情况，使社会公众可以参与监督，并更好地了解所投资项目带来的收益与风险。
建立健全信用评级制度和保险制度有助于增强地方政府财务信息的透明度，使融资平台潜在的风险得已化解，同时市场可以根据不同的信用级别明确债券的信用利差，让地方政府可以根据信用风险对地方政府债券进行定价。此外，对于每个投资者而言，由于受到时间、知识和信息的限制，他们可以通过借助专业的信用评级机构对准备发行的债券的可靠度评定的结果，更全面地了解投资该债券所带来的收益与风险。但如果只推出地方政府信用评级体系会增加经济发展落后地区的财务负担和融资压力，因此建立地方政府债券保险制度，由债券保险公司对地方政府债券进行投保，可以有效地缓解这一矛盾，更好地促进我国地方政府债券市场的发展。
（六）建立健全相关的监管体系和法律法规
资本市场的健康发展需要有完善的监管体系和法律法规作为支撑，地方政府债券市场的有序发展亦是如此。目前，我国对于地方政府债券监管方面的法律和法规还不够健全，还有以下几个方面需要进一步改进和加强。
首先，应对《预算法》进行修改，废除“除中央和国务院有特别规定外，地方政府不得自行发行公债”的规定，并允许地方政府自主发债，因为地方政府对于本地区的实际情况最为了解，可以做出更加适合当地实际情况的债券发行决策；其次，考虑颁布《地方政府债券法》，对地方政府债的主体发行资格、适用范围、发行规模、发行程序等做出系统而全面的法律规定，让地方政府债券的整个发行过程都是有法可依的，从而更有利于促进地方政府债券市场的合理化和规范化；最后，监管主体要加大对地方政府债券市场的监管力度，确保整个市场的规范、合理运行。
参 考 文 献
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