一、预算外资金核算和管理概述.............................................2
二、我国预算外资金核算和管理现状………………………………......2
三、预算外资金核算和管理存在问题及原因分析 （一）预算组织机构简单，人员配备不足.............................3
（二）预算编制的过程简单，时间短，质量低.........................3
（三）事业费拨款数额的测算方法缺乏科学合理的模式.................4
（四）预算外资金与预算内资金相脱节，预算编制不全面...............4
（五）制度执行不力...............................................5
（六）缺乏行之有效的监督机制.....................................5
四、预算外资金核算和管理的对策建议
(一)实现预算与业绩的有效整合，强化预算的激励约束作用............7
（二）合理确定预算管理指标和目标.................................7
（三）建立完善的财务预算管理组织机构.............................7
内 容 摘 要
预算外资金是中国政府财力的重要组成部分，难以在短期内消失。长期以来因其规模庞大且一直游离于一般预算之外而受到广泛关注，因此如何加强预算资金管理，既是预算管理制度改革的重点，也是公共财政建设不可或缺的内容。特别是今年来随着“收支两条线”管理改革的实行，逐步缩小了预算外资金规模。增加了政府宏观调控能力。但仍缺乏具体有效的法规制度以及运行机制的保障，财政管理尚未完全到位。
一、预算外资金核算和管理概述
1、财政部门是预算外资金管理的职能部门，依照部门和单位的财政隶属关系，实行统一领导、分级管理。按预算外资金的用途分类进行核算。
2、财政部负责管理与财政部直接发生预算缴拨款关系的国家机关、事业单位、社会团体(以上均含直属单位，下同)和企业主管部门(集团)预算外资金的收取、安排和使用，并对预算外资金收支计划和决算进行审批。地方财政部门负责管理与本级政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的各地方国家机关、事业单位、社会团体和企业主管部门预算资金的收取、安排和使用，并对预算外资金收支计划和决算进行审批。各级财政部门要按预算级次对本级各部门和单位的预算外资金实行统一的财政专户，建立健全收支两条线管理制度，并对预算外资金收支活动进行管理监督。财政厅驻各地财政监察专员办事机构对所在地的中央单位预算外资金的收入来源、上缴中央财政专户、使用范围等情况进行监督管理。
3、各部门和单位的行政事业性收费要严格实行中央、省两级审批制度；政府性基金按国务院规定统一报财政厅审批，重要的报国务院审批。
4、各部门和单位的预算外资金收入，必须由本部门和本单位的财务部门集中管理，按规定向财政部门或上级主管部门缴付，不得坐收坐支，私设“小金库”。
二、我国预算外资金核算和管理现状
1、我国预算外资金由来已久,解放伊始就存在。1958年,我国对财政体制进行了较大的改革,财权大幅度下放,国家财政部明确提出了预算外资金的概念,从此,预算外资金就基本上形成了三大块,即由地方财政部门管理、行政事业单位管理和国营企业管理的三个部分。1978年党的十一届三中全会以后,为改变以往过分集中的经济体制,国家采取了一系列简政放权的措施,预算外资金的项目迅速增加,规模迅速扩大。针对预算外资金的膨胀,1993年国家财政部对预算外资金作了一次大的调整,国有企业折旧基金和税后留用资金不再作为预算外资金管理,因而,预算外资金口径及其范围缩小了。1996年,中央开始对预算外资金进行治理整顿,将13项数额较大的政府性基金(收费)纳入预算,并将地方财政按规定收取的各项费、附加纳入预算,不再作为预算外资金管理。1997年底,财政部会同国家经贸委、计委、审计署、监察部和纠风办联合发布了《关于第一批取消的各种基金(附加、收费)项目的通知》,首批取消了217项预算外资金项目。由此可见,预算外资金范围界定的变化是与我国经济体制改革的推进分不开的。
2、预算外资金虽然对缓解财政支出压力、促进经济发展和社会进步等方面起到了一定作用，但由于预算外资金项目繁多、数额巨大、管理不规范和监督不力等也带来了一系列的政治、经济问题，它扩大了部门之间的收入差距，造成苦乐不均，冲击收入分配，脱离财政监管，加剧了固定资产投资规模和消费基金双膨胀，其消极作用显而易见。其中，预算外资金在管理、使用中出现的问题尤为突出。
预算外资金核算和管理存在问题及原因分析
（一）预算组织机构简单，人员配备不足
1、预算管理意识薄弱，组织机构设置简单；人员配备不足，缺乏对预算工作重要性的认识： （1） 首先，由于一直以来受传统观念的影响，事业单位的预算体制仍然没有完全摆脱“前预算时代”，离现代公共预算尚有相当差距。特别是“长官意志”、非制度化、非公开化和公共责任的缺失等问题依然突出。一些部门和单位对部门预算的认识和重视程度不够，缺乏“先有预算、后有支出，没有预算、不得支出”和“安排打酱油的钱不能用于买盐”的预算管理理念，预算约束观念淡薄。导致财政资金使用效率低下。这一问题在事业单位中是普遍存在的问题，制约着单位预算工作质量的提高。产生这一问题的原因，主要是由于领导对于预算管理的重要性缺乏认识，单位的预算机构形同虚设，只是空有其表，单位在实际进行日常收支活动时，根本不按照编制的预算执行。传统的预算通常采用基数加因素调整的方法，部门经费完全由基期的相关数据决定，而不是根据部门项目情况，人员配备情况来进行合理的安排，这样做只能使“贫富差距”加大，不能适应部门的发展需要。 （2） 其次，事业单位预算管理部门在编制预算时，存在不科学和不切实际的问题，简单地为获取预算结果而编制预算，而对于预算执行情况的关注却较少，使得预算编制部门难以调动各个职能部门积极参与预算，更没有条件对预算项目进行必要的调研、论证。这样的预算往往与实际有很大差异，使预算管理失去了应有的作用。
2、这是在事业单位中更为普遍存在的问题。究其原因，主要是由于领导对预算管理的重要性缺乏认识，单位的预算机构形同虚设，单位在实际进行日常收支活动时，根本不按照编制的预算执行。传统的预算通常采用基数加因素调整的方法，部门经费完全由基期的相关数据决定，而不是根据部门项目情况及人员配备情况来进行合理的安排，这样做只能使“贫富差距”加大，不能适应部门的发展需要，严重制约着单位预算工作质量的提高。
（二）预算编制的过程简单，时间短，质量低
1、在绝大多数事业单位中，整个预算编制过程只有短短的1-2个月，预算编制质量不高，而且年初几个月根本没有预算可以执行。由于年初处于无预算状态，单位预算批复下达的晚，许多资金只能够参照上年度支出水平进行控制，缺乏应有的科学性，造成与事业的发展不同步。
（1）首先,预算编制时间短,准备不足。行政事业单位的预算管理是一个系统工程,而预算编制作为整个预算管理的起点,是其中最重要的一个环节,需要各部门和人员的积极参与,广泛地进行调研论证,接受多方面的监督,应该具有必要的严谨性和权威性。然而,目前行政事业单位预算编制基本上是由财务部门负责,编制时间不足2个月,时间紧,工作量大,财务人员无法调动各部门的参与积极性,对编制预算缺乏必要的调查研究和认证,闭门造车,编制的预算比较笼统,预算质量不高。 （2）其次,预算编制方法简单,质量粗糙。尽管零基预算法编制预算已推行多年,即取消往年的基数,按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度,结合财力可能,重新测算安排本单位和部门的预算。但是从目前的实际情况来看,零基预算仍难以落到实处。很多行政事业单位还习惯于“上年基数+本年调整”的老方法,不以单位或部门的实际情况为基础来确定安排预算,凭既往经验和主观理解来进行编制,结果与实际情况相差甚远,难以将预算分解到各部门执行,导致执行过程中经常出现调工作交流整、追加预算的现象,影响预算执行必要的刚性。 （3） 再次，财务收支预算是单位综合预算中的一个部分，它以单位总体目标为前提，以经营预算、行政预算、事业预算为依据，牵涉的部门多，时间跨度长。因此，在编制财务预算时应由相关部门组成预算编制小组，充分考虑宏观环境、现实任务等因素，分析预算实现的可能性和难度。但是目前编制财务预算通常仅仅就一个财务部门的工作，编制时间也不足两个月。这样，无法充分调动各职能部门积极参与预算，也无足够的时间对预算项目进行必要的调研，这样的预算只能依据上年数据编制，往往与实际相距甚远。
2、单位的预算编制应该是一个严谨、认真的过程。单位应该设置充足的时间来编制预算。现在，多数的事业单位没有设在完善的预算编制程序，导致预算编制人员的主观理解在预算编制过程中占据了主导地位，这也就难以保证预算编制的统一性标准。另一方面，预算编制应该是但是各项事业运行的起点，在整个单位的预算体系中发挥这重要的作用。因此，单位应该留给预算编制人员充足的时间；便于他们核查各项支出的可行性和可能性，但是日前大部分事业单位编制预算的时间度在一个月左右，这就使得预算项目指标不能得到充分的认证，缺乏预算编制的可信程度，使预算编制在初期就不讷讷感保证质量，也就更不必说预算的实施和监督工作了。
（三）事业费拨款数额的测算方法缺乏科学合理的模式
1、虽然财政部加大了预算改革试点范围，但对大部分事业单位仍实行“基数法”。从现行事业经费的分配方式看，虽然几经改革。但始终未能跳出“基数法”的框架，没有从经营机制上搞活事业，使事业经费发挥最大的社会与经济效益。随着社会主义市场经济体制的建立，现行事业经费分配办法的缺陷日趋明显，已难以适应财政改革和事业发展的需要。
2、 预算的编制方法往往决定了预算管理的科学性、有效性与合理性。我国以前是计划经济体质，在长期的该体质下逐渐形成了“上年基数+本年调整数”的预算编制方法，这种编制方法在实际操作之中有时仅仅是根据上年的基数简单的乘以一定的比例。它忽略了事业单位发展的规模和速度，也没有认真评价所提供的服务与效益，只是简单地采用在往年预算的基础上增加一个系数的增量。它使得预算编制的结果粗糙简单，没有充分考虑到事业发展的速度与规模。它所导致的结果是：对事业发展较快、规模较大的单位因预算过小、资金缺乏而阻碍了事业的发展；对事业发展较慢、规模较小的单位因预算过大而滋长了花钱大手大脚、铺张浪费的坏习气。
（四）预算外资金与预算内资金相脱节，预算编制不全面
1、我国事业单位传统的预算体系是预算资金内外分离的预算体制，使单位在编制预算时，不能充分考虑预算外资金的收支情况，但随着经济体制改革的深入，大部分事业单位的经费来源已经不是单纯的依靠国家预算内资金的拔付，而在很大程度上是依靠经营收入来弥补资金的不足。这也使得单独考虑预算内资金编制的财务预算逐渐失去了其经济意义，不能真实的反映单位的收支状况和运营效率。
2、随着经济体质改革深入，大部分事业单位的经费来源已经不是单纯地依靠国家预算内资金的拨付，而在很大程度上是依靠经营的收入来弥补资金的不足，而我国事业单位传统的预算体系是预算资金的内外分离的预算体质，使单位在编制预算是，不能充分考虑预算外资金的收支情况，这也使得单位考虑预算内资金编制的财务预算逐渐失去其经济意义，不能真实地反映单位的收支状况和运营效率。
（五）制度执行不力
1、 对资金的管理。一是职工借用公款没有及时催收形成呆账;二是对有偿资金不及时清算形成坏账。
2、 对原始票据的管理。近年来，对原始凭证的管理进行规范化、制度化的同时，也出现了一些问题，主要是原始票据记载的内容、信息失真，甚至出现了“假冒伪劣”的数据。要想有效地解决这一问题，必须从源头抓起，加强原始票据的管理。
3、 应缴款项的管理。实际工作中，单位的应缴款项管理不够规范，使用上比较混乱，使其大部分游离于财政监督之外，乱支乱用，在一定程度上助长了腐败行为的发生。
（1） 首先,由于考核意识不强、考核指标不明确等原因,行政事业单位的预算项目结束之后,普遍缺乏对预算执行情况的科学分析、控制、考核和评价,资金投向是否正确、资金使用效益如何、有无超预算支出等等问题得不到足够重视,对下一期预算的编制、执行没有指导作用和参考价值,弱化了预算应有的职能。 （2） 其次,由于很多单位未实行预算执行的激励机制和责任追究机制,没有将预算执行情况与员工的绩效挂钩,预算执行缺乏应有的约束力,预算执行过程中随意改变资金用途,资金使用效益降低,浪费现象严重。虽然有些单位也具备相应的考核体系,但缺乏科学性与规范性,大多只是走走形式,对预算执行未能形成真正的约束力。 （3） 再次，对资金的管理。一是职工借用公款没有及时催收形成呆账;二是对有偿资金不及时清算形成坏账。年终清理结算和财务结账。一是会计部门和财产管理部门没有按有关规定，对各项物资进行清理盘点，致使盘盈、盘亏资产不能及时查明原因，按规定做出处理，调整财务，从而导致账实不符。二是没有按规定进行年终结账。检查中发现部分单位没有按新财务制度的规定，将收入支出账户的余额全部转入"结余"账户，而是仍沿用旧的账务处理方法，将本年度结余虚列支出转入存款，造成本年度内收支不实。
4、由于单位性质决定了社会整体效益为重，较少关注经营效益。故行政事业单位一般未建立一套完善的预算执行分析考核制度。考核意识不强。考核指标不明确。预算执行结果未与经济责任人的经济责任挂钩，未与职工的激励机制挂钩，预算执行没有约束力，资源利用效益差。单位管理水平得不到提高。同时弱化了对原始票据的管理。近年来，对原始凭证的管理进行规范化。制度化的同时，也出现了一些问题。主要是原始票据记载的内容，信息失真，甚至出现了“假冒伪劣”的数据。
（六）缺乏行之有效的监督机制
1、 一方面，财政部门、上级主管部门虽然要求各基层单位必须认真编制符合实际情况的预算，严格执行获得批准的预算，但大多数检查方式还是以抽查为主，缺乏系统、动态、连续的监督管理，预算执行很大程度上还是要靠各基层单位的自觉；另一方面，预算考核机制不完善，大多只是走形式。
（1）首先,行政事业单位内部缺乏预算管理的监督管理机构,对预算进行全过程、全方位的监管。虽然有些单位也设立了相应部门,但其对于整个预算过程的检查频率和深度不能与行政事业单位预算管理的要求相适应,而且检查方式多为专项检查,头痛医头,脚痛医脚,缺乏系统、动态、连续的监督管理,使得监管效果大大下降。 （2）其次,由于行政事业单位在国民经济中的特殊性,需要接受各方的监督和评价,保证其预算管理的公开公正,检验预算有无真正落到实处,防止滋生腐败。然而,目前对行政事业单位预算的管理情况还缺乏相应的外部监督评价机制。另外,即使接受了外界的意见,也不能在第一时间及时调查处理,并及时反馈,处理机制不够健全。
我国对事业单位经费支出管理与效益考核缺乏行之有效的监督机制。从目前事业单位整天上来看，支出预算分配模式及管理体质仍停留在粗放型水平。管理体质尚未理顺，由此在支出管理上与监督考核方面缺乏强有力的控制与行之有效的约束机制和激励机制，同时，对于经费使用的社会效益也缺乏系统考核机制，从而增加了经费使用的随意性。
四、完善预算外资金核算和管理的对策建议
实现预算与业绩的有效整合，强化预算的激励约束作用
为发挥预算为导向的管理控制作用，应实施预算考评与业绩评价相结合的考评制度，将预算执行作为业绩考评的一个重要组成部分，纳入企业整体绩效考评体系中，在原有的KPI或BSC考评指标中加入预算考核指标，防止出现考评体系的“两张皮”现象。企业应认真研究不同层次、不同性质的激励需求，制定鼓励实现目标的薪酬激励制度，激发每一个企业和员工的积极性，体现预算的刚性控制和柔性控制的结合。为防止预算在管理控制功效发挥上的负面作用，防止出现预算刚性考评带来的消极影响，企业应建立预算考评的申诉管理办法，以便发现可能存在的问题并及时解决。在评价指标的选择上，应将关键业绩的评价指标紧扣战略向导，以评价结果来检讨战略的执行，同时决定整个战略业务单元（SBU）的奖惩，通过有效惩罚推动战略执行力的提升，从而使预算管理成为一个战略管理控制系统。
合理确定预算管理指标和目标
预算目标的确定要符合实际，协调一致。首先，目标确定要经得起市场的考验，与企业的外部环境相适应。目标制定之前要充分分析企业所处的生存环境，包括国家宏观政策、行业发展趋势、竞争对手状况得等内容，企业确定的预算目标还应具有一定的弹性，增强应变能力。其次，目标要符合企业内部生产经营的客观实际，与企业的生产能力、技术水平和员工素质相适应，不能过高或过低。制定预算目标一定要从企业实际能力出发，实事求是，努力提高预算编制的科学性、预见性和合理性，合理配置公司内部资源，不能凭主观意愿，忽视了基本的经济规律。
（三）建立完善的财务预算管理组织机构
1、财务预算管理是一种将各方利益相关者（如股东、董事会、管理层及其他利益相关者）的权责利进行量化的制度体系。它通过分权、授权，对企业内部的所有事项进行权力划分，形成了从股东会、董事会、监事会、总经理班子、部门经理到基层管理者的权责管理体系。财务预算组织是财务预算机制运行的基本保证，财务预算管理目标的实现必须建立在完建立完善的财务预算管理组织机构善的财务预算管理组织机构的基础上。
2、 首先，企业应根据实际情况建立职责分工明确的财务管理机制，建立和完善财务预算管理制度。设立财务预算委员会或类似机构，其人员组成可由企业相关领导、财务、人力资源、生产、经营等企业内部职能部门主要负责人组成。将财务预算编制、预算执行、预算监督的职能分别赋予不同管理部门，明确规定财务预算编制、执行、监督环节的职责权利，建立起相互制约机制，寓监督于预算管理。该委员会应在法定代表人或董事会等机构的授权下，负责财务预算管理的领导和协调工作。
3、其次，在预算管理委员会下可设日常工作部门，具体负责组织企业财务预算的编制、审查、汇总、上报等工作并跟踪监督财务预算的执行情况。另外，企业内部的财务、人力资源、生产、经营等职能部门具体负责本部门业务涉及的财务预算的编制、执行、分析等工作。所以，建立完善的财务预算管理组织机构对企业是十分必要的。
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