一、国库风险的表现形式
（一）制度风险
（二）操作风险
（三）管理风险
（四）道德风险
（五）其他风险
二、防范措施
（一）准确定位国库功能。
（二）加强制度建设，提升国库制度的法律层次。
（三）严格执行各项制度，大力规范业务操作。
（四）积极推广国库综合业务处理系统，严格规范各地业务处理方法。
（五）齐抓共管形成合力，强化国库监督管理。
（六）努力造就一支高素质的国库人员队伍。
内 容 摘 要
近年来，国库系统发生了一些贪污、挪用、盗用国库资金的案件，使国家财产遭到了很大的损失，也给人民银行国库部门的形象造成了严重的损害。作为国库部门的一员，通过此文阐述国库风险的形式，并对风险提出相应对策。
所谓国库风险，是指在办理国库业务过程中，存在着潜在的资金损失隐患和可能发生的其他潜在危险。其主要形式有：制度风险、操作风险、管理风险、道德风险等等。针对上述种种风险，笔者为，要想真正从源头上防范和化解国库风险，首先，要准确定位国库功能，使国库管理权限明确、责任分明；其次，加强制度建设，提升国库制度的法律层次，使国库监管真正做到有法可依；第三，还应在实际操作中，严格执行各项制度，大力规范业务操作，使国库监管真正落到实处；当然，人的因素也不容忽视，应在进行新业务、新知识培训的同时，做好国库人员的职业道德教育，使其树立正确的人生观、价值观。只有做到了这些，才能有效地防范国库风险，确保国库资金的安全。
国库风险的形式及对策
国库是办理国家预算资金收纳、支拨、退付的执行机关，履行对预算收支监督管理职责，因此，国库在办理业务过程中就同时存在着各种可能发生的资金风险和其他风险。近年来，国库系统发生了一些贪污、挪用、盗用国库资金的案件，使国家资金遭到了很大的损失，给人民银行国库部门的形象造成了严重的损害，社会反响很大，国库资金的风险问题已逐渐被各级领导和国库干部所重视。但是，应当看到，国库资金风险仅仅是国库风险的最终表现，而更严重的，诸如制度风险、操作风险、管理风险等潜在的危险，还没有引起人们足够的重视，而这些潜在的危险则是引发资金风险的最直接原因。作为国库部门的一员，本人试图通过此文阐述国库风险的形式，并对风险提出相应对策。
国库风险的表现形式
国库风险的表现形式，也就是国库风险的内在原因的外部表现。笔者认为，在目前整个国库业务过程中，规章制度、内部管理、操作流程、干部职工道德素质等方面都存在一定的风险隐患。
(一)制度风险
制度风险是指由于制度本身的缺陷或内控制度治理机制而形成的国库资金风险。制度风险主要体现在：
1、国库制度的滞后性。自人民银行独立行使中央银行职能并经理国库以来，国库制度建设有了很大发展，然而经济、金融的快速发展，特别是金融电子化、信息化的不断进步，计算机、网络技术在国库业务中被广泛运用，电子信息、电子票据的大量出现，现有制度还没有对这些业务形成较明确、全面的规范，一定程度上使国库业务的信息技术运用存在制度盲区，制度建设明显滞后于当前国库业务的发展。
2、某些制度可操作性差。尤其是代征代扣提取手续费的问题就明显缺乏刚性约束，虽然国家对扣缴义务人有明确的界定，但是执行部门往往会从部门利益出发，变相提高计提基数或执行较高的计提比例，造成税款的流失。
3、相关制度法律层次的不对等性。制度风险还表现在现有涉及预算收入的征收、入库、退库、更正、支付的执行制度不对等。《中华人民共和国税收征管法》是调整税款征收行为，《中华人民共和国预算法》是规范预算的编制、执行，而唯独税款入库、退库、更正、支拨等国库业务只能依据《中华人民共和国国家金库条例》。由于这些相关制度法律层次的不对等性，不可避免地出现了税款征收后不及时入库、设立税款过渡户、退付中多退、库款拨往非预算单位等等问题，给国库业务处理带来风险和隐患。
(二)操作风险
操作风险就是国库人员在从事国库业务过程中不严格执行制度、不规范进行操作而使国库资金可能出现的风险。具体表现两个方面：一是国库业务人员在业务操作过程中有章不循，违反制度规定办理业务，如会计科目使用不正确，账务处理混乱；各岗位人员不严格执行职责，凭证审核不严，会计账务处理“一手清”；事后监督不认真，各项检查也只是走走过场，形式主义严重；不认真审查更正凭证，存在汇总更正、对账不认真等。二是国库监管乏力，主要表现在以下三个方面：一是柜面把关不严，对违规业务处罚弱化。在税收收纳上，对金融机构延压税款行为重视不够，处罚上力度不够。二是存在未经主管领导审批，拨往非预算拨款单位现象。三是存在预算收入“空转”现象。这虽不是故意犯罪，但极易为犯罪分子提供作案机会，导致国库资金被挪被盗。
(三)管理风险
国库管理人员因管理手段不到位、管理力度不够而使国库业务出现危险的可能性。主要表现在管理人员业务不熟悉难于管理和管理人员风险意识不足而疏于管理两方面。如国库会计核算和操作制度设置不严密、不规范或不符合会计核算要求，要害岗位不进行轮换，内控监督机制不完善，未实行分级审批、重大事项报告制度，未进行会计事后监督或事后监督制度未严格执行，部门领导、会计主管定期或不定期检查制度未严格执行，形成内控制约出现真假空地带。
(四)道德风险
即国库业务人员因道德意识因素可能形成巨大的潜在危害。个别国库业务人员由于自身的人生观、道德观发生偏差，不但责任心不强，造成业务差错，统计信息反映失真，而且利用自身职务之便，直接贪污、挪用资金，使国家资金财产遭受巨额损失。因此道德风险是整个国库风险中隐蔽性最强的风险。也与操作风险、管理风险有必然的联系。
(五)其他风险
主要是指网络安全风险。随着电子、信息技术的发展，网络技术在国库业务中不断被广泛运用，随之而来的网络风险也将在一定程度上存在。网络技术的选用及其安全可靠性已日益成为影响国库业务安全发展的重要问题。
制度风险、操作风险、管理风险、道德风险等这些国库风险是从责任主体、主要成因等方面进行归纳的。从实际业务操作过程来看，国库风险又表现在凭证风险、入库风险、报解风险、支拨风险、对账风险等各业务环节中。
随着现代国库管理体制的建立和发展，国库业务的内容和管理要求将发生很大的变化，国库风险的形式和内涵也会产生一些根本性的变化，风险点和风险隐患也相应增加，因此防范和化解国库风险应当是今后国库工作的永恒主题。国库风险管理工作任重而道远。
防范措施
对于当前国库业务工作中所面临的各种风险，准确定位国库功能、加强制度建设，严格内部管理，提高国库人员业务素质，是解决国库风险的有效举措。
(一)准确定位国库功能。
现代国库制度中国库业务的范围、管理职责、管理目标等构成国库功能的主要要素。对国家金库职能的不同认识，直接决定着国库在国家财政资金收支过程中的地位和作用。现代化的财政国库管理体制要求建立国库单一账户体系，实行国库集中支付，国库的服务功能确定无疑。但对预算收支的管理范围、管理手段却是有关预算执行机构颇有争议的问题，也是国库风险管理所必须明确的首要问题。
国库功能定位应包含下列条件：可实现的目标，达到目标所应具备可操作的手段。《中国人民银行法》中明确规定，经理国库是中国人民银行的职责之一，国库作为人民银行的一个职能部门，理所当然地对商业银行代理国库业务有监督管理职能，法律依据和处罚手段也都比较明确。国库具有财政管理职能，对财政、征收机关的收入、拨付进行监管也是现实经济管理生活中所必须的。国库对财政、征收机关监管范围、监管手段的确立，使国库管理权限明确、责任分明，是国库功能定位所首先要予以解决的。
(二)强化制度建设，提升国库制度的法律层次。
1、提升现有国库法规的法律层次。目前国库行使职责的主要依据是《中华人民共和国国家金库条例》及其细则等，法律层次低、权威性不够，管理力度不足、适用性较差。因此要加快国库管理法制建设的进程，走国库监管法制化道路，在《条例》、《规定》、《办法》的基础上建议出台一部全面系统的国库法规，在法律上使我国的国库体制与世界先进模式接轨和金融财税体系相对等，也使国库资金防范有法可依。新的国库法规应适应国库职能定位的要求，明确国库对财政收支的监督责任，是具有法定权力的行为主体；明确国库不仅对经办国库业务的商业银行的违法违规行为具有处罚权，而且对征收机关和财政部门违反国家法规的行为也有处罚权。
2、完善内部控制制度。要通过制定、实施有效的内部控制，把业务处理过程中无意差错和有意舞弊的可能性降低到最低程度，确保各项职能的充分实现。制定国库内部控制制度，必须遵循有效性、审慎性和全面性原则，把国库业务的全过程和所有风险节点都置于管理制度之中。
3、建立内部管理与外部审计相结合的监督机制。
国外先进经验表明，外部审计在内部控制的外在监督上发挥着越来越大的作用。外部审计通过对国库业务流程、风险、内部控制上综合进行评价，比较客观全面地确定工作中的薄弱环节，可以避免自身检查中存在的过多感情因素。通过外部审计，使国库的内部控制又多了一个监督环节。人民银行内审部门对国库的专项审计是审计监督机制的重要组成部分。
(三)严格执行各项制度，大力规范业务操作。
各项制度建立、完善以后，关键就是不折不扣地加以执行。严格按照规章制度，认真组织预算收入的收纳、入库、报解，认真办理预算收入的拨付、退库，及时准确反映国库收支情况。要严格按照国库业务操作规程，认真组织好国库资金的核算工作，严格审核核算凭证，坚持复核和事后监督制度，落实各岗位责任，按月，按日，按年认真执行国库对账制度。落实计算机操作管理和网络安全制度，加强操作口令、密码的管理。按照制度的要求开展国库资金管理工作，认真组织开展对辖内国库分支机构、商业银行办理国库业务的管理，履行法律授予的对财政、征收机关的监督管理职责，保证管理绩效。经常开展对规章制度执行情况的检查，落实重大事项分级审批管理制度和报告制度。加强外部审计监督力度，发挥财政监察、审计和人民银行内审部门的监督作用。
(四) 积极推广国库综合业务处理系统，严格规范各地业务处理方法。
积极开发、推广涵盖国库业务全过程的综合业务处理系统，严格系统操作级别权限的管理，通过统一的系统程序、统一的操作流程，规范各地业务处理方法。稳步推进国库与同级财政、税务、海关、银行间的横向联网，避免手工操作所带来的国库风险的发生。
(五)齐抓共管形成合力，强化国库监督管理。
一要把关守口，切实加强国库监督，发现税收在途或在占压要及时深入商业银行经收处，进行跟踪调查，快速处理。二要把好退库关。对违背政策规定或要素不全的各类退库国库要拒绝办理。三要把好拨款关。要求财政机关在拨款前，向国库提交本年度的预算拨款计划、分季分月用款计划等，按计划办理。对于拨款原因不明确、乱用职权搞关系的拨款，一律不办理。这样才能对财政收入、退库、支拨情况进行有效的监督，真正发挥国库对财政资金的监督职能。四要理顺关系，形成合力，共同做好国库监督工作。要主动征求财、税部门和商业银行对国库工作的意见和要求；要实现资源、资料共享，以便于监督管理和调研分析工作的开展；财税库行要建立联席会议制度，共同研究解决工作中的疑难问题。五要经常组织财税库行有关人员参加联合调查组，深入实际下基层，发现问题就地解决。
（六）加强岗位教育培训，努力造就一支高素质的国库人员队伍。
要把“以人为本”的思想贯穿于“三铁教育”的始终。首先要选用思想品质好、业务素质高、责任心强、原则性强、懂业务、善管理的人员安排到国库岗位上，并保持人员的相对稳定，特别是业务骨干的相对稳定。其次要加强国库人员的政治、道德和法治教育，强化道德风险防范。第三要有计划、有针对性地加强岗位培训，提高队伍业务技能和综合素质，使之适应央行业务发展的需要。第四要运用形式多样的教育方法，加强国库人员的世界观、人生观、价值观的教育，造就一支思想稳定、爱岗敬业的国库员工队伍。第五要建立激励机制，通过对国库人员工作的科学考评，实行奖勤罚懒，奖罚分明，彻底改变干好干坏一个样的局面，充分调动干部的工作积极性。
参 考 文 献
1、《金融监管理论与实务》，中国金融出版社，1999年，
作者 彭元勋 李柏梅
2、《中国国库业务全书》，中国财政经济出版社，1994年，
作者 黄挹卿 王传伦
3、《我国国债政策取向及货币政策配合》，《金融研究》2000年第1期，作者 贾康 徐晓慧
4、《国库资金的风险与防范》，《金融会计》2004年1期
作者 王佑元 严信华 周翠华 蓝景彪
