一、当前农村信用社产权制度存在的问题
二、农村信用社三种产权制度模式
三、三种产权制度模式的比较分析
四、因地制宜选择产权制度模式，稳步推进农村信用社的改革与发展
内 容 摘 要
根据国务院出台的《深化农村信用社改革试点方案》的通知精神，农村信用社将按照因地制宜、分类指导原则，分类实施股份制、股份合作制、合作制的产权制度，这三种产权制度各自都有自身的优点和不足，农村信用社产权制度的最终目标是实行股份制改造，按照市场机制，实行彻底的商业化经营。目前实行合作制和股份合作制体制的农村信用社，要创造条件，逐步过渡到单一的股份制的产权形式。
农村信用社产权制度改革模式选择
2003年6月27日，国务院以国发[2003]15号文件出台了《深化农村信用社改革试点方案》，要求从2003年下半年开始，对农村信用社管理体制和产权制度进行试点改革。提出按照因地制宜、分类指导原则，积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制等各种产权制度，建立与各地经济发展、管理水平相适应的组织形式和运行机制。根据文件精神，本文试图通过对农村信用社合作制、股份制、股份合作制三种产权制度模式进行比较分析，寻找出既适合农村信用社发展，又有利于支持农村经济发展的相对较佳的产权制度模式。
一、当前农村信用社产权制度存在的问题
农村信用社体制虽然改革多年，但长期未得到理顺，存在着产权不明、内部约束机制不强等问题。突出表现在以下三个方面：
（一）农村信用社的产权不明。农村信用社是一个由社员入股组成的合作金融组织，农村信用社的财产所有权应归广大社员所有，而信用社的主要社员是农民。实事上农户社员对信用社的权益目前根本不存在。一是农民在信用社所入的股金，信用社把它视同存款看待，农民社员实质上是一个储户，不存在对信用社拥有多少产权的问题；二是按照现行合作制原则，社员入股实行不保息、分红的政策，但是目前农村信用社普遍亏损，根本没有红利可分；三是即使少数信用社严格执行了合作制原则，对农民入股实行了不保息、分红的政策，但信用社的产权也没有掌握在农户社员手里；四是社员与信用社风险共担，既不可能，也没有实现过。
（二）内部约束机制不强。一是“三会”组织形同虚设，难以发挥应有职能。信用社职工代表大会代替了社员代表大会，信用社领导干部会议代替了理事会，监事会也基本未能履行章程赋予的职责；二是民主管理流于形式，根本没有也不可能去邀请农民社员代表参与信用社管理。
（三）服务功能较弱。由于农村信用社管理体制不顺，每个乡镇信用社都是一个独立的法人，各自为政，无法形成合力，导致农村信用社结算问题长期不能从根本上解决。结算服务方式和服务手段都很落后。农村信用社没有开通快捷的全国联行和全国银行汇票业务，没有开通异地存款通存通兑业务，大部分地方连同城存款通存通兑也没有开通，农村信用社结算服务手段与国有商业银行相比落后了十几年。
（四）政策定位不清。按政策规定，农村信用社主要服务“三农”，不以盈利为目的，这等于把本应由政府和政策性金融机构承担的社会职能交给了独立核算、自负盈亏的农村信用社，但在财政政策、货币政策的具体执行中，又将农村信用社社为商业性金融机构来处理，承受了与商业银行完全相同的税收等负担，未有足够的优惠政策。
（五）行业管理不顺。目前，农村信用社县市以上管理机构设置仍然是参差不齐。在县市一级，都成立了县市联社。而在市地一级却不一样，有的成立的市地联社，独立行使农村信用社行业管理职能；有的没有成立联社，由人行代理农村信用社行业管理工作。在省一级，有的成立了省联社，负责全省农村信用社行业管理工作；有的在省级金融监管机构内部设立信用合作管理办公室代行农村信用社行业管理工作。由于从省一级到各县市农村信用社行业管理机构设置不一样，不利于农村信用社统一管理，无法充分发挥农村信用社整体支农优势，导致联行结算、储蓄通存通兑、整体抗风险、外部干预、向国家争取优惠政策等问题都无法解决。
二、农村信用社三种产权制度模式
《深化农村信用社改革试点方案》中要求，按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则，根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的改革试点。有条件的地区可以进行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制；股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。
（一）合作制金融机构。就是维持现有农村信用社的体制，把农村信用社办成由社员入股组成、实行民主管理、主要为社员服务的合作金融组织。信用社的业务经营以支持入股的农民社员生产经营为主，不以盈利为目的。入股的农民社员与信用社利益共享、风险共担。
（二）股份制商业银行。将现有农村信用社按照商业银行的动作模式，改造成农村商业银行。农村商业银行的产权归股东所有，风险由股东承担，业务经营将完全商业化，把追求利润最大化作为惟一经营目标。
（三）股份合作制金融机构。将现有农村信用社改造成股份合作制金融机构，其资本构成：90%为股份制成分，由一定数量的股东组成；10%为合作制成分，由广大农民入股组成。业务经营90%按照纯商业化的方式进行运作，以追求利润最大化为主要目的；10%按照合作制方式进行运作，将充分照顾入股农民社员的利益，支持入股农民社员搞好生产经营。
三、三种产权制度模式的比较分析
合作制、股份制、股份合作制三种产权制度各自都有自身的优点和不足，具体分析如下：
（一）合作制照顾了广大农民社员的利益，但不利于农村信用社的生存与发展。合作制金融组织由农民社员入股组成，信贷资金主要投向农民社员，对农民社员贷款优先、利率优惠。农村信用社不以盈利为目的，主要任务是为农民社员搞好金融服务。这种产权制度，有利于帮助广大农民社员解决生产生活中的资金困难，促进农民脱贫致富奔小康。但存在三个方面的缺陷：
1．合作制不符合市场经济要求。市场经济要求金融业务经营必须遵循市场法则，把追求利润最大化作为主要经营目标。而合作制金融主要为入股社员服务，不以盈利为目的，这不符合市场经济的要求，不利于农村信用社的发展。合作制金融在计划经济时代为我国农村经济发展确实做出了很大的贡献，但随着市场经济的发展，这种不以盈利为目的的合作金融组织，违背了市场法则，越来越不适应市场经济的需要，在合作制体制下，农村信用社经营越来越困难，包袱越来越沉重。
2．在国家没有政策补贴的情况下，实行合作制产权制度，农村信用社生存和发展非常困难。农村信用社不是政策性银行，业务经营要自担风险，经营亏损以后，国家不予弥补。如果不以盈利为目的，信用社就很难生存和发展。多年的实践证明，在国家对农村信用社没有政策补贴的情况下，合作制不适合农村信用社发展的需要。
3．合作制存在产权不明晰的问题，农村信用社风险最终承担者仍然是国家。按照合作制的要求，入股的农民社员要求与信用社利益共享、风险共担，但这既不可能，也从没有存在过。目前，农村信用社普遍亏损，大部分信用社根本没有盈利，根本不可能向入股社员分红，信用社没有多少利益与农民社员共享；按照风险共担的要求，信用社出现贷款呆帐损失和亏损，应由入股社员共同分担，若一旦实行这一政策，根本没有人再敢向信用社入股，况且，农民社员也无力承担信用社业已存在的巨大金融风险。不仅如此，农民在信用社的入股若低于存款利率标准，农民也不会情愿到信用社入股，除非用行政方式强迫命令，或信用社向农民作出承诺，一旦入了股，就要给予多少贷款优惠或其他好处。
（二）股份制符合农村信用社经营与发展的要求，但不能对广大农民提供优惠的信贷支持。按照股份制的要求，农村信用社的产权归股东所有，农村信用社的业务经营要完全符合股东的利益，要按股东的要求搞好业务经营。但信贷资金要完全按市场需要进行运作，要追求利润最大化，就不能对农民提供优惠的信贷支持。因此，股份制金融制度在促进产权明晰、强化约束机制等方面具有无可比拟的优越性，但也存在两个方面的问题：
1．不利于从提供优惠信贷政策上对农业弱质产业进行支持。出于财务上可持续发展和商业经营利润的考虑，农村信用社原有“三农”方面的业务和机构均面临较大幅度的调整和转型。如果在全国范围内统一对农村信用社进行股份制改造，在传统农业经济地区和经济欠发达地区必将产生农村金融抑制，作为弱质产业的农业和农村中小型企业，在信贷的效益选择机制面前，必然受到歧视，金融支持不足。
2．脱离了合作金融的轨道。将农村信用社改造成纯粹的股份制商业银行以后，合作制的成分将不复存在，这就意味着农村信用社已变成一家真正的股份制商业银行，彻底脱离了合作金融的体制。
（三）股份合作制兼顾了股份制与合作制的特点，但在操作上有一定的难度。在股份合作制的体制下，一方面，农村信用社可以按照股份制的要求开展业务经营，按照商业银行的经营原则，大胆追求利润最大化；另一方面，可以按照合作制的要求，兼顾广大农民社员的利益，在同等条件下，对广大农民社员优先提供金融服务，有利于支持“三农”经济发展。股份合作制把合作制的互助与股份制的现代企业制度结合起来，优点比较突出。
1．通过设置资格股和投资股，扩大了股本来源范围，有利于扩大资本实力。
2．有利于确保改制后的农村信用社不偏离服务“三农”的方向。实行股份合作制可以顾及农户、农村个体及私营企业等社会弱势群体的利益，充分体现大多数入股金额少的小股东意志，从而从股权结构、治理架构上确保了改制后的农村信用社不偏离服务“三农”的方向，能够达到支持农村经济发展的目标。
3．避免了农村商业银行产权体制设计方面可能出现的追求利润最大化而对农业弱势产业发展带来的负责影响。可以说，股份合作制能够实现追求一定盈利和为社员服务并举，顺应了合作金融与农村经济发展的需求，对中国大部分农村地区而言均是一种可行的金融制度安排。
但股份合作制金融也存在一定的缺陷：一是股份合作制金融难以取得商业银行“利润最大化”目标与“支农”义务之间的均衡。如果中央银行要对这一点严格监管，那么股份合作制金融的业务经营机制与农村信用社的经营机制相比，将没有较大的转型，改革的预期收益实现程度降低。二是股份合作制难以有效解决所有者缺位问题，难以克服合作制金融组织发展中面临的固有弱点，即因执行社员“退社自由”引起的信用社资本实力下降面可能暴露的经营风险。
四、因地制宜选择产权制度模式，稳步推进农村信用社的改革与发展
农村信用社选择什么样的产权制度，要因地制宜，要根据当地经济发达程度和农村信用社的发展水平来确定。无论实行哪一种产权制度，都要达到明晰产权关系、强化约束机制、增强报务功能的目的，都要把农村信用社真正办成由农民、农村工商户和种类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务，实行自主经营、自我发展、自我约束、自担风险的社区性地方金融机构。对合作制、股份制、股份合作制三种产权制度模式，具体选择如下：
（一）农村信用社产权制度改革的最终目是实行股份制改造，实行彻底的商业化经营。股份制金融机构是产权最明晰的金融组织，农村信用社的一切经营活动都要为股东负责，风险由股东承担；要完全按市场机制的要求开展业务经营，把追求利润最大化作为惟一经营目标。这一产权制度，符合市场经济要求，符合建立现代化企业制度要求，是比较先进的产权制度，应是农村信用社产权改革的最终选择目标。
（二）从实际出发，科学选择产权制度模式。农村信用社产权制度改革应从各地实际出发，适合建立什么样的产权制度，就采取什么样的组织形式，选择产权制度，不能操之过急。对三种产权制度模式选择顺序为：首先选择股份制；若不符合股份合作制条件，再选择股份合作制；若股份合作制也不符合条件，再选择合作制。
1．组建股份制农村商业银行。在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的地区，可选择将农村信用社改组为股份制银行机构，成立股份制农村商业银行。农村商业银行可以以县市为单位组建，也可以以省为单位组建。以县市为单位组建农村商业银行的条件是：有较强的管理能力；全辖信用社资产总规模10亿元以上；不良贷款比例15%以下；组建后资本金不低于5000万元，资本充足率达到8%。
2．组建股份合作制银行机构。在人口相对稠密或粮棉商品基地地区，可选择将农村信用社改组为股份合作制的银行机构，名称可叫农村合作银行，也可叫农村信用合作联合社。
（1）农村合作银行可以省为单位组建，也可以县市为单位组建。以省为单位组建的农村合作银行，实行省级总行、地市分行、县市支行、乡镇办事处的组织形式；以县市为单位组建的农村合作银行，实行县市总行、乡镇支行的组织形式。
（2）农村信用合作社联合社可以实行省联社、县市信用社、乡镇分社的体制，将目前的乡镇信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人。实行省联社、县市信用社两级法人体制。
（3）农村信用社实行以县市为单位统一法人和以县市为单位组建农村合作银行应具备一定的条件。具体条件是：全辖信用社统算帐帐面资金能抵债；基层信用社自愿；县（市）联社有较强的管理能力；统一法人后股本金达到1000万元以上，资本充足率达到有关规定的要求。
3．维持合作制的金融体制。除符合组建股份制银行条件和股份合作制银行条件的联社外，其他县市农村信用社可继续实行现行的合作制金融体制。合作制金融体制可以采取省联社、县市信用社、乡镇分社的组织形式，实行省联社、县市信用社两级法人体制；也可以采取省联社、县市联社、乡镇信用社的组织形式，实行省、县、乡三级法人体制。实行单纯的合作制产权制度模式，农村信用社担负着繁重的政策性支农任务，国家对农村信用社支农造成的亏损应政策性补贴，以此确保农村信用社的生存与发展。
4．采取有效措施，通过降格、合并等手段，加大对高风险信用社兼并和重组的步伐。对少数严重资不抵债、机构设置在地区或城郊、支农服务需求较少的信用社，可考虑按照《金融机构撤销条件》予以撤销。
（三）分步推进，逐步全部过渡到股份制银行机构。目前实行合作制体制的农村信用社要创造条件，逐步实行股份合作制的体制，最终实行股份制的产权形式；目前实行股份合作制体制的农村信用社要创造条件，逐步过渡到单一的股份制的产权形式。
（四）农村信用社管理移交省级政府后，为了便于管理，产权制度最好以省为单位，一个省选择一种模式较为妥当。如果在一个省内选择多种模式，不利于制定统一的待业管理政策。省级政府要分别制定合作制金融机构、股份制金融机构、股份合作制金融机构多种管理办法和经营政策，报表统计也多种多样。这样一来势必加大管理成本。况且，在一个省内，各地经济发展水平和信用社管理水平的差别也不是太大，也没有必要实行多种管理模式。
参 考 文 献
雷春柱，《关于农村信用社管理体制改革的研究》，农业经济问题，2003,(8)
