内 容 摘 要
农村信用社究竟改成什么样子，朝哪个方向改，在改革过程中一直具有很大争议。二十年后的今天看来，我们不得不面对，多次改革的结果与曾经确定的目标相去甚远。我国的农村信用合作社与真正的金融合作组织若是按硬框框卡，就是一个畸形，根本卡不下去。为了揭示信用社发展状况与导致这一现象的深层原因，本文将会简要介绍合作金融的内涵，具体分析改革的五个阶段，得出结论：信用社改革路在何方。
农村信用合作社的改革与发展
合作金融是指社会经济中的个人或企业，为了改善自身的经济条件，获取便利的融资服务或经济利益，按照自愿入股、民主管理、互助互利的原则组织起来，主要为入股者提供服务的一种特殊的资金融通行为。其特殊性主要体现在：（1）合作性。合作金融实现了经济弱者的资金合作。自愿开放是合作金融的基础，社员的参与，自主和独立，以及民主管理是合作制的中心，教育培训和信息是合作制的保证，关心社区和社员优先服务，是合作制的服务宗旨。（2）互助性。合作金融通过社员合作的力量，来提高自己的竞争和生存能力。不以盈利为主要目的，而是为入股者提供金融服务，也能通过联合对较大规模的合作经济提供服务。在经营范围上也具有灵活性的特征，可以从事多种金融业务。（4）地域性。其可以从两个方面来理解：一是有合作金融主体所处的地理位置决定。合作金融服务于最基层的经济单位和个人，这些经济主体主要生存于广大的农村和不发展的中小城镇。而是由合作金融运作的地域范围决定的。作为合作金融的经济主体，其本身既是金融的需求者，又是金融的供给者。为充分实现互助合作，每个合作金融组织地域跨度不大，使合作金融组织的资金具有一定的封闭性。根据这一概念，我国农村信用合作社被定义为合作金融组织，而其究竟有多大程度符合这些特征呢？
一、 改革前的概况及改革动因
我国农村信用合作社的建立可以追溯到上世纪二十年代。这一时期的信用合作处于自发阶段，政府未进行直接干预，基本上是社会团体组织催动，得到社会道义的支持，使农民获得了一定利益。然而，当时的信用社由于农村的经济枯竭，股金和存款都很少，靠向“救灾会”借款维持局面，因此也不过是另一种形式的社会救济团体。
解放后，由于中国的社会性质，我党对合作运动的指导思想出现失误，主要表现在排斥商品经济，实行了高度集中的农业管理体系，极大的限制了农民生产的积极性，也使农村信用合作社作为一种合作金融组织失去了他的基础。党的十一届三中全会以后，我国开始了一场以计划经济向商品经济转化的深刻变革，以大包干为主要特征的家庭联产承包责任制从贫困地区迅速蔓延至富裕地区，以势不可挡的势头几年内席卷全国。家庭联产承包责任制首先确立了商品经济在农村的主导地位。生产和经营的收入与农民切身的经济利益密切结合，焕发出农民生产的积极性，使农民有了更大的选择空间，农民成为投资主体。从家庭联产承包责任制提出之日起，就得到广大农民的衷心拥护，仅几年时间，我国农村商品率就由70年代的30%上下，提高到80年代的50%以上，农民货币收入总额，从1979年到1981年增长了72。4%，手持现金增长了近1倍。其次,深化了 农村的社会分工.长期以来,由于遵循产品经济的生产模式,在农村实行”以粮为纲”发展单一种植业,农业结构单一.商品经济的确立,将农业面向广大的市场,农业产业结构中种植业比例逐年下降,而牧,副,渔的比例逐年上升.联产承包责任制所带来的以上变化,标志着我国农业进入了一个新的发展时期,合作经济逐渐成为农村经济中的主要部分.然而经过了一段高速增长以后,与商品经济增长相适应的金融机构却未能自然的建立起来,服务于农业的发展,而是保留着信用社的外壳,实质充当农业银行的基层组织.为了使信用社适应农村货币化的特征,承担巩固合作经济为商品经济融通资金的重任.我国于1980年开始酝酿的农村信用合作社的改革,并在部分地区开办试点,由此拉开了信用社改革的序幕.
二、改革阶段
(一)_1980-1983年为信用社改革的酝酿和试点阶段,主要是解放思想提高认识.在原来的管理体制下,广泛开展改革试点工作.1980年8月，党中央在讨论改革工作时，指出既不能把信用社下放给公社办，也不能搞成官办，而是要将信用社办成真正集体的金融组织。这一指导思想的初衷是好的，然而在长期计划经济的巨大影响下，政府在国民经济中处于完全统治地位。尽管改革的方向是信用社实行独立核算，自负盈亏，但中央指出信用社应当在中央银行的领导下进行改革，我国银行一直作为国民经济的附属机构而存在。银行系统自上而下作为国民经济的出纳员，即使连银行都逃脱不了官办行政的命运，更何况是在银行指导下的农村信用社。因此就我国当时状况而言，信用社与其他金融机构一起走上官办的道路是一种必然性。但在改革思想受到客观环境的制约下，提出搞活信用社，发展经济是一种进步，信用社的行政性而非合作金融中的合作性的民主管理使信用社改革在酝酿便没有指向合作金融，当然这个既定事实的重要根源源于我国的经济体制，在我国经济发展的过程中，在这一体制下的农村信用社在中国农村落后的生产力水平条件下适宜的作出了一个简短时间段的贡献。1983年底信用社改革试点8755个，占全国信用社总数的16%。
（二）1984-1988年为改革的推广阶段，党中央、国务院提出将农村信用社办成农民的合作金融组织的改革方向。相比之下，这是农村信用社改革最有成效的一个阶段，亦是走向衰落的阶段。在制度上，就中国当时的国情，实现农村信用社改革的独立经营、独立核算、自负盈亏是不可能的。信用社高度依赖于农业银行为农业生产筹集资金 ，开展借贷业务，制定计划，是信用社改革伊始之必需。因为将信用社定义为农业银行的基层组织，符合人们的社会心理，改革尽管应该是质上的变革，但中国人口众多，农民长期处于封闭状态，一下子接受跟原性质不同或是太新鲜的事物，心理会产生怀疑，甚至是抵触情绪，这符合中国渐进式的改革。与此同时，农村信用社在业务上应该接受农业银行相对先进的指导，尤其是在资产的风险管理方面。在信用社没有找到生存根基之前，农业银行要承担对信用社的直接领导和管理的责任。然而，信用社对农业银行的“三靠”（工作靠银行布置任务，资金靠银行支持，亏损靠银行补贴）不可以是长期的，否则随着信贷规模的扩大必然形成信用社不按经济原则办事，不讲求经济核算.在经济方面，是借着改革开放的东风发展家庭联产承包责任制，农村致富的热情高涨，承包户、重点户、专业户大量涌现，乡镇企业也处于建设发展阶段，对资金需求旺盛，1984-1988年就安徽亳州。1984-1988年就安徽省亳州一个县级市上马各种企业263家，其中小酒厂189家，信用社对这些企业发放的贷款近亿元。不仅贷款数量增加，而且信贷资金因农业结构的调整也发生了变化。农业生产费用贷款比重下降，乡镇企业、种植业开发及第三产业贷款资金增加，也是在这一时期农民与城镇居民实际收入水平差距最小。成于此亦败于此。农村信用社在改革初期，在贷款规模较小时，贴近农民，参与农业改制或企业管理，贷款风险易于掌握，而随着贷款规模的扩大，信用社内部缺乏有效制约机制，对农行的三靠最终造成了大规模的亏损，不仅信用社如此，农行的贷款规模亦有大的增浮，由于信用社缺乏具有约束性的内部运行机制，在乡镇企业蓬勃发展，政策上鼓励多收多贷的情况下，片面强调大力支持，违背经济管理的一些基本原则。当农村经济发展速度相对减慢下来，信用社不良资产的问题更严重的暴露出来。1988年底，亳州辖区大部分企业厂倒人散，贷款落实更难，信用社近亿元的企业贷款形成呆滞。面对亏损面日益扩大，加之贷款结构的调整，真正的信用社成员能够享受的优惠几乎没有，致使信用社逐渐丧失群众基础。
（三）1989-1995年为治理、整顿金融秩序和深化改革阶段。1996年至2001年是进行脱钩和恢复合作金融的改革阶段。这是信用社面临的巨大困境的阶段，集中表现在亏损逐年扩大。1988年亳州辖区信用社亏损额达3000万元，进入1989年后，亏损面和亏损额急剧扩大.已经形成100%的亏损面,造成这一局面的除了1984年以恢复“三性”为主要内容的改革没有落到实处,依然是作为农业银行的基层结构..受到直接领导的局面没有发生根本的变化,许多控制手段变成了硬约束,表现为中央银行在农业银行和财政分别以各种形式给信用社下达指标,在认购债券,转存款,贷款审批和利率等方面,实行指令性管理.实际上对信用社的管理权限捆的更死了.地方行政的硬约束依然存在,行政指令性贷款和各种摊派,使信用社的合作原则难以体现.还有宏观经济环境对信用社更是雪上加霜.为了贯彻国家宏观金融调控方针,抑制存款滑坡.1988年9月10日起,各地信用社积极开展保值储蓄.由于保值储蓄额日益增高,导致信用社的存款成本逐月上升.截止89年6月末,亳州市信用社保值储蓄额约达100余万元，1989年本地区信用社组织存款的平均成本月为年息的6%,而信用社上缴准备金和备付金以及向人民银行交存特种存款和购买财政债券等非贷款性资金运用利率却大大低于存款成本,原来对信用社松绑放权的种种改革措施重新取消.农村信用社改革基本处于停滞状态.与城市企业改革相比,农村的改革速度无疑是很缓慢的.在遵循效率优先兼顾公平的原则下,农村几乎是改革的最后一个地方.而农村原本就比城市封闭落后,除了自身努力谋求发展力量之外,保证人民吃饱肚子的前提下，农业让路于工业的.当时常经济红遍大江南北,国企面临改革增效的浪潮时,这对农村信用社也是个巨大的冲击.农业银行、建设银行、邮政局为了抢占农村存款市场而将机构进驻农村，而信用社也在这一时期,信用社贷给农户的款项与农户存款比例越拉越大,远离“三性”中的群众性、合作性，存贷比呈逐年下降趋势。
（四）1996—2001年，是进行脱钩和恢复合作金融的改革阶段。为了自身生存，信用社染上商业化色彩，服务对象由以广大农民为主，转到侧重于农村经济中的较高层次，这种转变是农村商品经济发展的客观要求，有其积极合理的一面，也有其超越生产力发展的一面，表现在农村资金外流，农业贷款投入减少，农户存贷款剪刀差及农村高利贷信用等其他金融形式兴起。可以说农村信用社是在强者如云的环境中艰难度日，没有人站出来为它创造一个健康成长的环境，信用社早已经顾不得什么“三性”不“三性”的了。不规范的市场经济及金融竞争环境使的信用合作社不合作，信用社在农民心目中的形象受到了损坏。随着农业银行的商业化改革，继续恢复农村信用合作社的合作性质。1996年8月《国务院关于金融体制改革的决定》中国农业银行不再领导管理农村信用社，对信用社的金融监管由中国人民银行承担。农村信用社县联社履行管理、指导、协调、服务基层农村信用社的职能，同时将建立农村信用社自律组织。
信用社与农业银行的脱钩尽管在前一阶段做过一些铺垫工作，但对于信用社来说却是另外一场灾祸。长期以来的行政式管理，信用社做为基层机构遗留下来很多问题：结算渠道不畅，资产负债结构不合理，现金管理问题，与其他金融机构相比处于不平等地位，再加上人员素质差，管理体制不健全，这些问题怎么解决，农村信用社在经营过程中因各地区经济的差异以形成了各自的特点，不能用“一刀切”的方式进行改革。
（五）2002年至今敲定信用社改革方案并逐步实施。⑴2002年3月，中共中央、国务院联合发布《关于进一步加强金融监管，深化金融企业改革，促进金融业健康发展的若干意见》（中发[2002]5号），提出了农村信用社改革的重点是明确产权关系和管理责任，强化内部管理和自我约束机制，进一步增强为“三农”的功能，充分发挥农村信用社支持农业和农村经济发展的金融主力军和联系农民的金融纽带作用，农村信用社改革要因地制宜、分类指导。在人口稠密地区和部分粮棉主产区，具备条件的可在清产核资的基础上，建立县一级法人体制。在沿海发达地区和大中城市郊区、少数符合条件的农村信用社可进行股份制改造。全国农村信用社的监管由银行监管机构统一负责。各省级政府按照国家有关法规指导本地区的农村信用社加强自律性管理，并统一组织有关部门防范和处置农村信用社金融风险。⑵2003年1月，中共中央、国务院联合发布《关于做好农业和农村工作的意见》（中发[2003]3号），提出农村信用社要进一步深化改革，总的要求是明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责。⑶2003年6月27日，国务院制定下发了《深化农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号）。《试点方案》明确提出了信用社改革的指导思想和总体原则。深化信用社改革，改进农村金融服务，不仅关系到信用社的稳定健康发展，而且事关农业发展，农民增收，农村稳定的大局。《试点方案》指出，深化信用社改革，要重点解决好两个问题：一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责——以法人为单位改革信用社产权制度。《试点方案》对国家给予试点地区信用社扶持政策作出明确界定：一是对亏损信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付保值贴补息给予补贴；二是从2003年1月1起至2005年底，对西部地区试点的信用社一律暂免征收企业所得税；三是对试点地区的信用社给予适当的资金扶持。
三、农村信用社今后的改革与发展
（一）地方政府要科学定位，规范行为，正确处理好与农信社的关系。中央于农信社交给省政府管理，省政府不得把管理权下发给地县政府，但农信社点多面广，基本分布在县及县以下的乡村，省政府又必须依靠和发挥地县政府的作用。这个新的管理体制对地县政府就意味着即不能缺位，对农信社袖手旁观；又不能越位，对农信社过度介入，定位决定行为，政府缺位或越位，都不利于农信社健康发展。那么地县政府究竟怎么定位，处理好与农信社的关系呢？首先必须搞清以下三个问题：一是中央这次改革农信社管理机制的本意是什么。一方面，把农信社交给省政府管理，目的是要落实地方政府的责任，为农信社的发展创造良好的环境。另一方面，不把农信社交给县政府管理，目的是要约束基层政府的行为，减少基层政府对农信社业务的不适当干预。我们在这方面曾有过深刻的教训。二是转轨时期政府的职能是什么。从全能型政府向公共服务型政府转变。由于市场机制尚未完全建立，市场化程度不高，政府必须对经济运行进行有力的宏观调控。在农信社的改革与发展中，政府一方面要“有所为”，发挥积极的主导作用，另一方面要“有所不为”，对自身行为加以限制。三是农信社的性质是什么。它是合作金融组织，是经济力量弱小者的联合体；它所服务的产业是国民经济中的弱质产业——农业；它所服务的区域是中国经济社会发展相对落实的弱势地区——农村；它所服务的对象是中国社会各阶层中的弱势群体——农民。具有这种特殊性的农信社，既要借助市场力量挖掘自身的生存与发展潜能，又必须依靠政府的力量成长与壮大。
（二）农村信用社要抓住机制，迎接挑战，千方百计实现速度快、效益好的发展。首先必须看到，农信社的改革与发展面临着千载难逢的良机。一是中央到地方，各级政府对这次改革的支持力度前所未有。二是产权改制给农信社发展带来新的希望。三是全社会关心、支持农信社的良好环境正在形成。各级党委、政府按照党中央、国务院的要求和省委、省政府的部署，把农信社改革与发展工作当作解决“三农”问题的治本之策，提上了重要议事日程。四是全党对“三农”工作的进一步重视为农信社提供了新的发展空间。所有这些，都有利于农信社做好改革与发展工作，对农信社来讲，无疑是重大利好。
（三）信合员工要加倍努力，发奋图强，全面提高自身素质。农信社能不能实现速度快、效益好的发展，能不能做大做强，关键在于是不是有一支讲责任、懂业务、善管理、守法规的信合员工队伍。一支有战斗力、有凝聚力、有亲和力的队伍。一要大力发扬“挎包精神”正是有了这种精神，农民对农信社才有了认同感、依赖感、亲近感，把农信社当成自己的贴心银行，困难时找农信社帮忙，发家致富后，支持农信社发展。因此，不论农信社的工作条件怎么变，员工队伍怎么变，“挎包精神”不能变、不能丢，而且要发扬光大，一代一代传下去。二要努力强化创新意识。当前，金融创新日新月异，已经成为金融发展的源泉和动力。由于历史、政策、体制等诸多因素的制约和影响，一些信合员工的创新意识还比较淡薄。因此，讲创新，高管人员要带头，带头学习新知识，带头掌握新技能，带头尝试新业务。要在整个农信社形成积极创新的机制和氛围，通过不断创新，推动农信社在制度、业务、管理等方面上一个新的台阶。三要尽力恪守主人职责。信合员工入股农信社，既是员工又是股东，同农信社结成了一个紧密的利益共同体。在这种情况下，就必须牢记“社兴我荣，社衰我耻”，增强做好信合工作的责任感；必须注意自己的一言一行，自觉维护农信社和信合人的形象，必须开动脑筋，为农信社的兴盛献计献策；必须尽必竭力，高质量、高效率地完成各自承担的任务。
信用社问题如同农村众多的问题已经集结了太久的时间，中国经济在发展过程中需要顾全大局，这是信用社的改革不见成果的原因之一，除此之外也同中国农村其他问题一样面临人口，资源，教育等客观条件的制约，而这一切需要花费长久的时间。信用社的改革在完善自身的过程中，需要政府顾及公平地政策上的倾斜，这是中国曾经欠下的债。
中国可持续发展需要工农业均衡发展，不可顾此失彼。信用社的改革与农村经济紧密联系，在农村经济逐步开放的过程中，在政府幕后的引导下，信用社完善运行机制，改革组织结构，鼓励吸收人才。使之在健康的的发展中引进竞争机制，最终与中国其他金融机构共同支持经济的发展。
资 料 来 源
《农村产业机构调整的资金需求及对策》1985 选自 《农村金融》
《论农村信用合作社的困境与改革思路》1990 林茂德
《合作金融组织的制度性绩效探析》 1999 何广文《中国农村经济》
《农村信用社法人体制改革探讨》 1999 陈小玲《中国农村经济》
《合作金融论》 2000 张贵乐 于左
《农村信用社改革方案敲定》 2002选自《经济观察报》
《浮动利率“乡村试验”报告》 2002选自《经济观察报》
《中国农村信用合作》
