一、进一步明确中国农业发展银行的经营目标。
二、实现农业发展银行的可持续发展必须拓展业务。
三、建立与市场机制相适应的信贷管理体制。
四、建立与市场机制相适应的财务核算体制。
五、建立与市场机制相适应的内控管理体制
内 容 摘 要
中国农业发展银行是直属国务院领导的政策性金融机构。自成立以来，认真贯彻落实国家粮棉油购销政策和有关经济、金融政策，为国家实施宏观调控、确保国家粮食安全、保护广大农民利益、促进农业和农村经济发展发挥了重要作用。随着粮棉流通体制改革和农村金融体制改革的发展，中国农业发展银行面临着发展机遇与挑战并存的情况，一方面，粮棉油购销市场化的加快，粮棉油购销主体多元化，国有粮食购销企业收购量明显下降，使农业发展银行支农功能单一的业务也出现下降，产生了生存发展的危机感；另一方面，党中央明确提出“推进农村金融改革和创新。要针对农村金融需求的特点，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。加大政策性金融支农力度，增加支持农业和农村发展的中长期贷款，在完善运行机制基础上强化农业发展银行的支农作用，拓宽业务范围”的要求。因此，中国农业发展银行在市场经济条件下，将如何办好农业政策性银行，努力把办成发农业发展银行经营目标明确、资产状况良好、经营管理规范、内控机制健全，具有可持续发展能力的政策性银行，为支持农业和农村经济发展发挥更大的作用。
关于农业发展银行体制改革的思考
樊 云
中国农业发展银行是直属国务院领导的政策性金融机构。自成立以来，认真贯彻落实国家粮棉油购销政策和有关经济、金融政策，为国家实施宏观调控、确保国家粮食安全、保护广大农民利益、促进农业和农村经济发展发挥了重要作用。随着粮棉流通体制改革和农村金融体制改革的发展，中国农业发展银行面临着发展机遇与挑战并存的情况，一方面，粮棉油购销市场化的加快，粮棉油购销主体多元化，国有粮食购销企业收购量明显下降，使农业发展银行支农功能单一的业务也出现下降，产生了生存发展的危机感；另一方面，党的十六大以来，新一届中央领导集体坚持把搞好“农业、农村、农民”工作国民经济工作的重中之重来抓。中央在2005年一号文件《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》中，明确提出“推进农村金融改革和创新。要针对农村金融需求的特点，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。加大政策性金融支农力度，增加支持农业和农村发展的中长期贷款，在完善运行机制基础上强化农业发展银行的支农作用，拓宽业务范围”的要求。因此，中国农业发展银行（以下简称“农业发展银行”）在市场经济条件下将如何办好农业政策性银行，努力把办成发农业发展银行经营目标明确、资产状况良好、经营管理规范、内控机制健全，具有可持续发展能力的政策性银行，为支持农业和农村经济发展发挥更大的作用。我认为应从以下几个方面深化农业发展银行体制改革。
一、进一步明确中国农业发展银行的经营目标。
回顾中国农业发展银行成立发展走过的历程，从成立接收粮棉油农副产品收购、扶贫贷款等专项贷款，开办农业综合开发、粮棉油企业加工及附营业务贷款等业务。1998年2月，国务院决定将农业发展银行承担的农业综合开发、扶贫贷款、粮棉油加工和附营业务贷款划转有关国有商业银行，履行专一的粮棉油收购资金的封闭管理业务。粮棉流通体制市场化改革后，2003年以来农业发展银行业务逐步萎缩，增加了粮油调销贷款和办理退耕还林还草粮食补助资金贷款，2004年退耕还林还草粮食补助资金改变资金补助方式后，农业发展银行业务进一步逐步萎缩，又陆续开办农业产业化龙头企业和粮食加工骨干企业贷款，且未明确支持龙头产业化加工企业的所有权性质。因此，农业发展银行成立以来，经营目标在不断的变化，其间既有经营性业务经营目标又有政策性业务经营目标。而且只是部分的、阶段性的政策目标。与当初国务院决定成立中国农业发展银行的决策和确定的目标任务不完全一致。中国农业发展银行的主要目标任务是按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。为此，我认为中国农业发展银行的改革要进一步明确农业发展银行的经营目标。一是坚持政策性的办行方向，不能搞商业化，把农业发展银行办成为农业和促进农村经济全面发展提供多方位服务的综合性农业政策性银行。要将农业发展银行有限的信贷资金使用在国家和地方政策扶持的的款项目上，充分发挥政策银行的作用和国家地方政策的宏观作用及社会效益。不能走政策性银行开办商业性业务或既办政策性业务又办商业性业务的路子，回复到二十世纪八十年代原中国农业银行的经营模式。二是坚持以支持国家粮棉油等农副产品储备体系建设的贷款业务，增强国家对粮棉油等农副产品市场的调控能力。加大对国有粮食购销企业的支持力度，充分发挥其主渠道作用，确保国家粮食安全。三是要坚持农业政策性银行为“三农“服务的方向，以稳定、完善和强化各项支农政策服务功能，加强农村基础设施建设，改善农业发展环境，推进农业和农村经济结构调整，促进农村经济社会全面发展的国家宏观政策为目标。充分发挥农业政策性金融的调节作用，根据国家产业政策和区域发展政策，进一步完善服务功能，适时调整信贷政策切实履行好农业政策性银行的职能。四是坚持农业发展银行政策性与效益性相统一，以执行国家政策为前提，防范风险为重点，努力提高经营效益。达到在执行政策的前提下保本经营，略有盈利。五、立足我国农业和农村经济发展的实际，借鉴国外农业政策性金融发展的基本经验，制订《中国农业发展银行条例》，通过立法，明确农业发展银行的法律地位，依法规范其经营行为，保护其合法权益，促进对农业发展银行经营的依法监管，保证农业发展银行的可持续健康发展。
二、实现农业发展银行可持续发展必须拓展业务。近几年来，由于政策性的原因，农业发展银行的贷款业务量渐呈下降趋势。贷款结构趋向以储备贷款为主，业务量的萎缩，农业发展银行支农功能单一，弱化的问题较为突出。在这种情况下，国务院第57次常务会议指出：“在新的形势下，农发行职能非但不能削弱，还需进一步加强”。因此，农业发展银行要进一步加强完善职能，充分发挥政策性银行的职能作用，实现可持续发展，就必须拓展业务。
1、建立多元化的筹资渠道，增加农业发展银行的存款业务范围，完善农业发展银行的代理财政性支农资金的拨付职能，开辟新的信贷资金来源，改变农业发展银行的存款结构单一、结算范围狭小的状况，为农业发展银行筹集更多农业政策性信贷资金。目前农业发展银行代理财政性支农资金只有粮食风险基金和退耕还林还草补助资金，我们认为国家应制定政策，将所有的财政性支农资金拨付结算均通过农业发展银行办理。例如：农业、林业、畜牧业、水利、扶贫资金、农村地方基础设施等财政性支持农村经济发展的资金。一方面，农业发展银行能够筹集到更多的农业政策性信贷资金，减少农业发展银行信贷资金来源主要靠中央银行再贷款的依赖。这样既增加了农业发展银行信贷资金来源的渠道，有利于减少了中央银行基础货币的投放，使中央银行的货币政策更具有独立性，有利于国家货币政策宏观调控作用的发挥。另一方面，对农业发展银行来说，筹集信贷资金的成本降低，有利于农业发展银行提高经济效益，为实现保本经营创造了条件。再次，信贷资金来源渠道的多元化也为农业发展银行增加业务范围提供了基础，改变农业发展银行信贷资金来源主要依赖中央银行再贷款，增加农业发展银行的信贷业务就要增加中央银行基础货币投放，干扰国家货币政策的执行的状况。
2、进一步增加农业发展银行的信贷业务，充分发挥农业发展银行的在支持“三农”发展中金融服务功能和综合效益。拟增加贷款的范围主要有：农村扶贫开发贷款、农业综合开发、农村基础设施建设、农业科技开发与推广、农业产业化项目建设、农产品商品基地建设等贷款。这些贷款业务的拓展，对国家宏观政策的贯彻执行具有重要意义和必要性。
一是党的“十六大”以来，党中央、国务院历来高度重视农业、农村和农民工作，始终把支持农村经济发展，解决“三农”问题，放在经济工作的首位。目前，我国农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变，粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观。农业产业结构不合理、城乡差距加大，农民收入增长缓慢，是农村经济发展面临的较为突出的矛盾。虽然国家财政支农资金每年不断增加，但是我国的财力和实情决定了财政支农农资金只能支持重点，难以顾及农村的整体发展需要。如果将各级财政支农资金作为政策性贷款的贴息资金，农业发展银行根据国家和地方的政策要求，发放相应扶持项目贷款，既充分发挥信贷资金的杠杆作用，又使国家和地方政策惠泽更多的地方农村经济发展，使更广大的农村享受到国家和地方政策实惠。
二是随着金融体改革的进一步深化。国有商业银行经营战略和贷款投向调整，对农村经济的支持，功能不断弱化。农村金融体系建设尚未完善，而且农村信用社由于自身贷款能力和经营性质的制约。许多建设周期长、资金需求量较大、投入风险较高的贷款项目，农村信用社还不能承担起直接支持农村经济发展的全部资金需要。例如：农村基础设施贷款项目、农田水利设施贷款、农业科技创新和农业产业化贷款项目。
三是我国中西部贫困地区农村仍处于绝对贫困的弱势群体如何实现小康，是建设小康社会中的重点；难点中的难点，如何解决国有商业银行退出农村过程中形成的投资“空白”和农村资金外流的问题，以及农村经济发展和农村信贷资金供求矛盾比较突出的问题。根本出路在于完善农村金融体系增强农村金融的服务功能。农业发展银行作为支持农业发展的国家政策性银行，责无旁贷地承担直国家支持“三农”投入的重要任务。
三、建立与市场机制相适应的信贷原理体制。
（一）建立以企业风险随承受能力为核心的贷款管理体系，在法律法规的范围内，按照企业经营性质和贷款运作方式的不同，对贷款实行分类管理。从贷款的发放条件，贷后日常管理，违法责任等方面制定和完善贷款分类管理的办法。按照企业的风险承受能力发放贷款就是要根据企业提供的担保、自有资金和风险准备金的一定比例控制贷款总量。
（二）建立农业发展银行贷款风险防范管理评价体系和管理措施。完善农发行信贷风险分类、预测预警，化解处理机制，有效地预防贷款风险。具体地讲就是要根据企业的经营状况、经营发展创新能力和企业的偿债能力、企业的营运能力、企业的获利能力等财务评价指标体系，建立农业发展银行的信贷分类管理风险指标评价体系，定期和不定期开展贷款企业的经营风险分析、财务风险分析、贷款安全风险分析。使信贷风险防范切实落实到信贷管理的日常工作。在贷款发放前的调查中，要明确贷款出现风险后的化解处理方案。
（三）进一步完善农业发展银行贷款的授权转授权制度。一是按照法律有关规定采取转授权的方式，明确各级行贷款审查委员会（简称“贷审委”）、行长、主管行长、信贷部门负责人、信贷人员的贷款审批权限、审批程序、审批责任和相关的控制措施，规定各级行经办信贷业务的人员的职责范围和工作要求。当前贷款的审批和发放以及贷后的日常管理职责与权限还比较模糊，一旦企业出现经营风险，在现有贷款运行模式下难以落实有关人员的责任，必须建立贷款调查、审查、审批三岗分设，相互制约的贷款控制机制，明确贷款各岗位的职责和权限。二是明确规定各级行经办信贷业务的人员对授权范围内发放的贷款或经审批发放的贷款经济责任和法律责任，经济责任要进行量化。三是建立信贷激励、约束机制，信贷人员的分配收入，在明确信贷权限、清晰的责任基础上，必须与权、责、利挂钩。既要建立严格新放贷款管理的责任处罚制度，从严管理。同时，也要鼓励盘活存量，扩大增量。
四、建立与市场经济机制相适应的财务核算体制。农业发展银行作为农业政策性银行，本质上是银行，是企业，并且是特殊的金融企业。随着我国社会主义市场经济化的改革和发展，客观上要求农业发展银行逐步建立与市场经济机制相适应的现代企业制度。财务核算体制是现代企业制度化建设的重要组成部分。因此，农业发展银行要建立与市场经济机制相适应的财务核算体制。形成符合新形式要求的财务核算管理机制。
（一）努力实现农业政策性银行的财务经营目标。国务院第57次常务会议明确指出：农发行要深化改革，精简机制，减少行政色彩，按时现代银行的要求加强内部管理，建立严格的内控机制，降低财务成本，提高效益。因此，要改革政策性银行必然是亏损银行的观念，按照办银行的要求，进一步加强政策性经营企业化管理的思想，在确保执行政策的前提下，讲核算，讲效益实现保本微利，使农业政策性银行走上持续稳步健康发展的轨道。
（二）建立农业发展银行政策性业务经营收入的合理补偿机制。农业发展银行在业务经营中虽然以贯彻执行国家的政策为前提，在信贷投向以国家产业政策为导向，注重贷款的社会效益，不以追求利润为目的。但是，农业发展银行的本质上是银行而不是财政，信贷资金的使用具有有偿性和效益性。一方面，国家应以“收入与其成本、费用应当配比”的会计核算基本原则，明确规定农业发展银行发放政策性贷款，国家政策中央财政补贴利息、地方政策地方财政补贴利息、企业受益企业负担利息的利息收入管理办法。使农业发展银行在完成国家赋予职能的基础上求得自身的良好发展，实现政策性和效益性的有机统一。
（三）建立成本费用控制系统为核心的财务管理体制，做好成本费用管理的各项基础管理工作。从银行经营效益核算的角度来看：当贷款规模一定时，加强成本控制，就是提高银行的盈利水平；当贷款规模扩大时，加强成本控制就是实现银行利润的最大化。建立农业发展银行的成本控制系统建设既是按照现代企业制度办银行的重要基础工作，也是建立与市场机制相适应财务核算体制的必由之路。一是结合农业发展银行的业务特点和机构分布状况以及地域差异，合理制定成本费用标准，分解成本费用指标。充分发挥成本费用的杠杆作用，在保证业务经营活动的基本需要的情况下，向基层倾斜、向经济效益好的分支机构倾斜。二是控制成本差异，考核成本费用指标的完成情况，落实奖罚措施。在分解成本费用指标的基础上，加强财务监管，增收节支，勤俭办行，增强责任意识，规范执行财务管理程序和财经纪律，确保财务开支内容的合法性。要建立严格的责任追究和处罚制度，对违反财经纪律和财务制度的行为要与责任人的经济利益和政治利益直接挂钩，从严落实奖罚措施。三是实行成本费用支出集体审批和授权审批制度。建立“钱、帐、物”部门分管控制的岗位责任制。
（四）进一步完善财务管理制度，形成完整的合规合法、有效实用的财务制度管理体系。包括财务处理程序制度、财务预算管理制度、财产管理清查制度、财务收支管理办法、重大成本费用支出审批与授权审批制度、财务重大事项报告制度、财务分析制度、财务成本核算制度、成本计划管理办法、成本控制办法、成本分析管理办法、成本费用考核管理办法等。
五、建立与现代企业制度相适应的内控管理体制。以防范经营风险为核心的内控制度的建立和完善是建立现代银行制度的基础，是从严规范内部管理和防范风险的有效手段。目前，农业发展银行虽然在信贷、财务核算、会计结算、资金调拨等方面制定了操作规程和办法，但在实际执行过程中，存在相互制约难到位，重强调轻检查的问题。因此，农业发展银行建立现代企业制度的内控管理体制，一是提高对内控管理制度体制建设的理性认识。通过组织开展干部职工内控制度学习、正反两方面案例学习、培训等多种多样的方式，使干部职工对内控制度建设的重要性和必要性有一个全面、系统、理性的认识。切实增强干部职工的内控意识和风险观念，营造贯彻执行内控制度的良好氛围，把内控制度对人约束化为广大干部职工的自觉行为。二是实行严格的法人授权和转授权制度，根据各机构的实际情况严格执行授权和转授权，确定各岗位的授权范围和责任，杜绝任何人包办业务的处理环节，以达到有效控制目的。特别是各级行的负责人要成为模范执行各项内控制度的典范。三是完善岗位职责，明确各岗位在业务操作中的责权划分以及应承担的责任，使每一项业务环节都纳入控制过程；四是完善规章制度，建立管理流程。按照各岗位授权相互制约的原则，不断完善制度，建立内部业务操作业务流程和管理流程，突出内部控制的中心环节和重点部位，使各岗位操作管理的制度化、操作规范化和标准化；五是强化监督检查，建立健全监督体系，层层落实责任，业务职能部门要把监督检查作为部门履行职责的一项经营常性工作，严格执行各项规章制度，加大监督力度，发现问题及时提出处理意见和措施，切实解决制度办法不落实，操作不规范的问题，要建立监督检查责任追究制度确保监督检查，取得实效。
二〇〇五年三月二十日
参 考 文 献
1、《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》 《雅安日报》 总第2709期 2005年1月31日。
2、林文安 《浅议农发行应确立的科学发展观》 《农业发展与金融》 第25页 2004年第5期。
3、何林祥 《完善农业发展银行职能 更好为三农服务》 《://.adbc.com.cn/》 2004年12月26日
