一、我国银行监管的现状
二、我国银行监管存在的主要问题
三、对我国银行监管问题对策探讨
内 容 摘 要
银行监管是我国银行业监督管理部门对银行机构及其运营情况实施管理，包括市场准入监管、高管人员任职资格审查与年度考核、合规性检查，日常非现场监管等。目前我国在这方面尚存在金融法规不健全，非现场监管指标欠科学，监管手段落后等问题，需尽快更新手段和系统，制定有针对性的法律法规与监管指标，充分利用信息化手段和网络化优势，加强相关部门信息的沟通和结论的互认，以使银行监管走上更健康、更全面的运行轨道，从而促进我国金融事业健康快速发展。
依法监管中的问题与对策
银行监管是我国银行业监督管理部门对银行机构及其运营情况实施管理，包括市场准入监管、高管人员任职资格审查与年度考核、合规性检查，日常非现场监管等。目前我国在这方面尚存在金融法规不健全，非现场监管指标欠科学，监管手段落后等问题，需尽快更新手段和系统，制定有针对性的法律法规与监管指标，充分利用信息化手段和网络化优势，加强相关部门信息的沟通和结论的互认，以使银行监管走上更健康、更全面的运行轨道，从而促进我国金融事业健康快速发展。
一、我国银行监管的现状
2003年中国银监会成立，中国人民银行不再承担银行监管职能，中国人民银行货币政策制定与执行职能和银行监管职能分离。至此，银监会、证监会和保监会分工明确、互相协调的金融分业经营、分业监管的体制进一步完善。银监会的成立，标志着我国银行业监管进入一个新阶段，旨在改进监管手段，完善监管功能，提高监管效率等方面有所创新。 我国的银行监管从无到有、从小到大，在银行监管的组织体系、法律体系以及监管手段和方式等制度性建设方面均取得了很大的成效，建立起了一个各司其职、分工协作的分业监管体制，监管法律框架初步形成，走上依法监管的轨道，在一定程度上防范了金融风险，维护了银行业的平稳运行，借鉴金融业发达国家的经验，监管方式和手段不断在改善，并依此开始建立起综合监管的银行监管体系，逐步缩小了与西方发达国家的差距。 二、我国银行监管存在的主要问题 我国的经济发展已进入一个快车道，以银行业为主的金融基本格局愈加明晰。随着金融自由化、国际化时代的到来，我国商业银行的监管问题在长期积累后逐步放大，监管体系和监管内容都暴露出很多不足，这不利于市场经济的健康发展，不利于商业银行的自由竞争，不利于社会体系的有效运行。目前，我国银行监管体系存在的问题主要表现在以下几个方面。 （一）监管的法律制度体系不健全
我国现有银行监管法律制度不健全，在现已出台的监管法中，没有与之相配套的法规，原来《商业银行法》对有关信息披露的规定一直无实质性的操作规范。另外银行业产权不明晰，造成被监管主体法律责任不明，现有法律条文可操作性差。除此之外，现行的法律法规在市场准入制度、市场退出制度、存款保险制度及审慎性法规的系统性方面尚存在空白或缺陷。首先，银行的市场准入监管还不够规范、高效和透明。一定程度上抑制了商业银行的业务创新，影响了银行监管有效性的提高。其次，市场退出监管制度立法过于笼统和原则，可操作性较差。再次，存款保险制度等监管手段，在我国尚未引起足够的重视，存款保险制度在我国尚为空白状态。 （二）监管中有效的市场约束机制尚未建立
巴塞尔银行监管委员会在《新资本协议》中提出了银行业稳健的三大支柱，即最低资本标准、监管检查和市场约束。由此，市场约束被确立为重要的监管要素，受到了广泛的关注。所谓市场约束机制，就是市场参与者借助于银行自愿及监管当局强制的信息披露的基础上，通过自觉提供监督和对银行实施约束，对银行产生的激励和制裁的行为与过程。我国银行监管仍然以外部行政监管为主，有效的市场约束机制监管尚未建立。 （三）内部控制的监管问题
目前国有商业银行所采用的内部控制方法和措施指导的根据是中国人民银行出台的《商业银行内部控制指引》，虽然有利于商业银行在实际执行经营方针的过程中避免或减轻目标偏差所带来的影响，但这种监管缺乏严格的客观标准，难度较大。国有商业银行承担双重职能，往往会以政策性业务为借口掩饰内部经营问题，不注意内部机制的建设。银行的资金业务对象和产品的统一后台职责分离问题上缺乏明确的指导。 （四）监管理念落后，监管方式、技术手段和人员素质不适应监管要求
在监管方式上，我国主要依靠现场检查，特别是突击性的“大检查”，这些都属于事后稽核，带有明显的滞后性。而在综合监督方面即以评价商业银行内部控制为基础的稽核方面则做得不够。即使在检查内容上，也是侧重于业务合规性检查忽视银行整体经营安全性、盈利性和风险控制能力。长期以来我国监管人员知识结构、业务素质、政策水平参差不齐，严重制约了我国金融监管效率的提高，不能适应金融国际化发展的需要，及时把握监管目标，监管标准和正确的监管理念，对经济发展中出现的新理念不能很好的运用到监管当中，缺乏对风险进行数据搜集，分析判断并提出相应解决方案的复合型人才。 （五）监管目标模式和技术指标体系有待明确
我国银行监管重点至今仍放在合规性方面，认为只要制定好市场游戏规则，并确保市场参与者遵照执行，就能实现监管目标。目标的不确定性使银行等金融机构不能自觉地按照金融监管当局的要求去做，相反，他们往往想方设法绕开监管。这种监管目标模式上的偏差不可能达到对银行风险早发现、早干预的效果。总之，随着银行业的创新和变革，合规性监管的缺点不断。监管人员在对银行监管的过程中，不能利用科学的指标体系对银行金融机构的风险状况进行分析，对银行风险的评价及建立在合规监控上，没有对银行信用风险评级开发实质性的工作，并对理性评价的结果向社会公众披露，暴露。
（六）对高管人员的监管不力和缺乏监管有效性
主要表现在：一是对高管人员监管的法律体系和法律依据不够完善。现行法规体系主要体现了对高管人员的任职资格监管，而对高管人员日常经营行为的监管规定少，且相当模糊，难以操作。二是现行的法规对高管人员的市场准入“门槛”要求过低。2000年3月24日制定的《金融机构高级管理人员任职资格管理办法》，是目前我国对金融机构高管人员监管的主要法律依据，虽然它在1996年9月13日颁布的《金融机构高级管理人员任职资格管理暂行规定》的基础上有了很大改进，但其仍存在一些明显的不足。如：对高管人员任职资格规定的必备条件过低，《办法》第八条规定：担任支行行长，应具备高中、中专以上（包括高中、中专）学历，金融从业6年以上；或从事经济工作9年以上，其中金融从业3年以上。条件过低的规定，难以保证一支高素质的高管人员队伍，难以适应与外资银行的平等竞争。三是现行法规对高管人员道德风险防范的可操作性差。只能依据金融机构的组织考察材料进行认定，即使到被审查高管人员单位进行考察，也难以在短期内作出全面评定，且审核任职资格有规定期限，这就使监管部门对高管人员道德风险审查无法落实。四是对高管人员任职期间的行为监管不力。重任职资格监管，轻任职行为监管。在日常监管中，监管部门对高管人员任职资格审查的多，对任职期间经营行为监管的少；对金融机构经营行为监管的多，对高管人员监管的少。在金融机构违规行为的处理上，处罚机构的多，处理高管人员的少。在对违规违法行为的处理方式上，给予金额处罚的多，取消任职资格的少。这种情况的出现，与行为监管方面的法规不健全有着相当大的关系。五是对高管人员监管缺少连续性。部分高管人员为追求业绩在任期内的短期经营行为，部分高管人员安于现状、不积极进取而导致金融风险不断积聚等。
三、对我国银行监管问题对策探讨 （一）健全相应的法律体系
要站在规则的高度，立足于提高监管效率和质量，对《人民银行法》和《商业银行法》以及行政法规中有关监管的规定做出认真的修改和完善，要对存款保险制度立法、商业银行市场退出立法、商业银行信息披露立法等，通过提高立法层次来确保银行业监督管理委员会的每一项商业银行监管权利和商业银行的每一项义务，都有足够的法律效力和法律依据。规范动态监管程序，实施严格的动态监管，先要对银行的事前、事中和事后监管程序予以规范，做到事前预防，规范银行的开业登记程序、业务活动范围、各项风险监管指标等，做到事中的援助。要有相应的援助机构和援助措施，规范事后的补救措施，增强银行业的信心。完善商业银行的市场退出法。建立标准的商业银行市场退出机制。统一规范非现场监管流程，制定非现场监管实施程序的严格规范。这些规范包括统一非现场监管的报表和资料的格式，界定金融机构信息报送边界，明确信息报送对象，确保信息报送实效性，做好现场监管和非现场监管的有效衔接。 （二）操作程序规范化、全程化，监管行为规范化
确定合理的监管程序，严格按照有关法律法规进行，杜绝监管过程中可能出现的监管者与被监管者之间的疏通，充分重视监管过程中的预防措施、援助性措施和事后补救性措施，不过分重视某一环节而忽视其他。西方各主要国家对其银行监管内容均制定有相应的法律依据，而我国在这方面做的还不够，因而应加强监管法律法规的建设，使监管逐步实现制度化、规范化。明确监管人员职责和监管法规，规范监管人员行为，建立监管机构工作情况报告和检查制度，加强对监管者的监管。 （三）建立存款保险制度
我国金融体制改革的逐步深入，以及现代企业制度和银行制度的初步建立，使个别经营不善的中小银行及其他金融机构陷入危机甚至倒闭成为了可能，同时也对存款人的利益构成了威胁。存款保险制度是在商业银行出现支付困难，濒临倒闭时，由存款保险机构按一定比例向存款人支付一定补偿资金的制度。保险制度虽然会带来金融机构的道德风险与逆向选择的问题，“两期模型”分析表明，存款保险制度使存款人因银行破产而造成存款损失的概率大大降低，银行受“挤兑”而破产的概率也相应降低，降低的部分在一定程度上化为了对银行的直接监督和管理，在监管当局的审慎监管以及科学的保费结构下，有助于维护金融体系稳定。 （四）转变监管理念，建立与国际接轨的监管方式
银行监管应改进目前的监管方式，要处理好放松监管与改善监管、严格监管之间的关系，做到放松监管中有高质监管。放松监管是指我国既有法制必须逐步适应WTO有关金融服务方面的制度和规则之要求，放弃过去体现过多干预的银行监管制度，尤其是涉外银行业务方面的管制。同时应认真解决现存监管内容过粗、技术手段落后等问题，引进国际规范的监管方式。例如尽快全面推行贷款五级分类法，采用国际通行的会计准则，引进国外银行监管标准和监管人才，加快监管网络建设等等。 （五）加强银监会与相关部门之间的协调
银监会从人民银行分离出来之后，独立行使银行监管职能。在发展中国家银行监管主要依赖于货币政策的制定，而货币政策的制定对银监局的监管信息具有很大的依赖性。随着金融混业经营在我国悄然兴起，竞争和金融创新使金融业之间的业务界限越来越模糊，金融机构往往同时经营多种业务，银行从事保险，债券等业务已不再陌生，银行业已从简单的货币经营转到资本经营。混业经营打破了有关法律的约束，随之而来的是经营风险加大，因此，我们应加大银监会与保监会和证监会之间的协调关系。 （六）完善信息披露机制
巴塞尔委员会特别强调了信息披露的重要作用，认为通过强化信息披露可以达到强化市场约束的目的。我国颁布的《商业银行信息披露暂行办法》，对我国商业银行信息披露的原则、内容及管理等方面做出了非常具体的规定。但是，当前我国银行信息披露主要存在信息披露不全面和不真实的问题，应该按照《巴塞尔新资本协议》的原则和要求完善我国银行业的信息披露制度。
（七）完善对高管人员监管的法律法规体系和建立高管人员动态监管体系
针对目前管理现状，一是建议对现行的《金融机构高级管理人员任职资格管理办法》进行修改，增强基层监管部门的可操作性。二是要加强行为监管，建立高管人员动态监管体系，包括建立高管人员每半年一次到监管部门的定期汇报制度；严格执行高管人员及金融机构重大事件的及时报告制度；建立诫勉谈话制度，即对在非现场监管及现场检查中发现的问题或潜在隐患，对高管人员及时进行诫勉、警告、限期整改等，把金融风险消除在萌芽环节；建立科学的经营指标考核体系，对高管人员的经营行为进行系统的量化，对几年内未完成监管任务的高管人员给予一定程度的处罚，克服治标不治本的短期经营行为；做好高管人员离任时的监管，这样使对高管人员的行为监管逐步系统化、制度化、规范化。三是做好对高管人员道德风险的监管。建立群众举报制度，把高管人员置于社会监督之下，增强其自我约束；建立对高管人员日常政治和业务学习情况的检查制度，督促其自觉加强自身政策水平和业务理论水平；在日常的监管中，注意了解高管人员思想动态、工作作风等，防患与未然。四是完善高管人员监管档案内容，实行计算机管理。要进一步完善高管人员监管档案内容，特别要增加高管人员任职期间行为监管的资料，建议监管部门开发统一的金融机构高管人员档案管理软件，对监管档案实行计算机管理，按规定权限实现全国范围内的资源共享，提高对高管人员监管的效率。
参 考 文 献
1、任月娥，《国际银行监管的趋势及对我国监管的启示》，金融经济，2006年 第01期。
2、王自力，《道德风险与监管缺失：美国金融危机的深层原因》，《中国金融》，2008年第20期。
3、胡滨：《完善中国金融监管与立法，积极应对金融危机》[J]，《中国金融》2009年第8期。
4、尹继志：《美国金融监管体系改革评析》[J]，《金融发展研究》，2009年第2期。
5、罗洋：《美国金融监管体系改革动向及其对我国的启示》[J]，《南方金融》，2008年第6期。
