国库资金风险的表现形势
国库资金风险存在的原因
国库资金风险的防范措施
内 容 摘 要
在当前新的经济金融形势下，国库资金存在着制度、操作、管理、道德及其它方面的风险。究其原因，有人员观念方面、执法依据方面、系统软件方面、内控制度方面等原因造成的。就此，本文提出了建立完善的国库法规体系、提高国库人员的素质、加强内部管理、实行有效监督、完善国库会计核算系统、加快国库电子化进程等防范国库资金风险的具体措施。
试论新形势下国库资金风险及其防范
(韶关市银行电子结算中心 周朝阳)
随着财税体制改革的深化、“国库内部往来”业务的开通、国库直接加入支付系统的上线运行、中央银行会计业务集中核算系统的运行，国库工作面临新的更高要求。并且，人民银行职能调整以后，国库作为经理国家预算收支的重要职能部门，其地位及作用也将日益显现出来，国库业务的发展空间也将越来越大，国库会计核算越来越明细，核算工具日益先进，科技含量更高。目前，基层国库业务量增大，而国库人员素质、核算工具等与业务量相差甚远，形成了国库核算的风险隐患。因此，在新形势下，我们必须正视国库资金风险，并积极采取有效措施加以防范和化解。
国库资金风险的表现形势
国库资金风险的表现形势，也就是国库资金风险内在原因的外在表现。笔者认为，在目前整个国库业务过程中，规章制度、内部管理、操作流程、干部职工职业道德素质等方面都存在着一定的风险隐患。
1.制度风险
制度是保证各项工作正常进行的行为规范。制度风险主要体现在现有的制度及规定不能涵盖国库业务全流程，还存在漏洞和业务“真空”，或者不同时期、不同部门颁布的规定之间存在着不一致的情况。自中国人民银行独立行使中央银行职能并经理国库以来，国库制度建设有了长足发展。然而，随着经济金融的快速发展，特别是金融电子、信息化技术的不断进步，计算机、网络技术在国库业务中被广泛应用，电子信息、电子票据的大量出现，现有制度还不能对这些业务进行比较有效、准确、全面地规范，在一定程度上使用国库业务的信息技术运用存在制度盲区，制度建设明显滞后于当前国库业务的发展。另外，制度风险还体现在体制的操作性较差等方面。
2.操作风险
操作风险就是国库人员在从事国库业务过程中不严格执行规章制度、不严格按规范的流程来操作而使国库资金可能出现的风险。
3.管理风险
国库管理人员因管理手段不到位、管理能力不强而致使国库业务出现风险。它主要表现在管理人员对业务不熟悉而难于管理以及因风险意识不强而疏于管理两个方面。
4.道德风险
道德风险就是国库业务人员因道德因素可能形成的潜在危害。而且，道德风险是整个国库风险中最为隐蔽的风险。
5.其它风险
其它风险主要是指网络安全风险。随着电子、信息技术的发展，网络技术在国库业务中被广泛运用，随之而来的网络风险也将在一定程度上普遍存在。
国库资金风险存在的原因
国库资金风险存在的原因归纳起来有如下几个方面：
1.部门自身利益的驱动所致
(1)从银行部门看，金融领域的问题是多年积累起来的，也是国民经济层次矛盾在金融领域的综合反映。商业银行的一些员工在存款任务难以完成的情况下，将目标转移到国库资金上。这样，就难免不出现通过调整科目挪用、延压、挤占国库资金的现象，更有甚者把国库资金作为盗取的对象，将税款先存入个人账户上，而后将资金从该账户中取出挪用一段时间后再归还。
(2)从财税角度看，地方财政体制因地而异，各有不同。一般来说，地方财政收入任务执行情况如何与政府主管者的考核业绩相结合。正是由于这一点，一些地方政府并没有把精力放在培育本地新的经济增长点上，在难以完成财政收入任务的情况下，便会出现“拉税”、“空转”等违规现象，进而虚增财政收入。有的部门为了小团体利益，把国库资金挪用外转于“小金库”，私设“税收过渡户”,也相应地加大了国库资金风险。
2.国库人员敬业观念不强
由于中央银行会计集中核算系统的运行，县级支行营业室工作人员的主要工作便可以放在国库业务上了。但从我国近几年发生的国库资金案件分析可以看出，从事国库工作的人员素质难以摆脱国库风险隐患的影响。所有案件的根本原因是人的政治思想、道德品质出现问题或偏差。而没有把全部精力投入到实际工作中,拜金主义、享乐主义的腐朽思想严重。
工作责任心不强，缺乏风险防范意识，不良的工作态度和工作作风，加剧了国库资金风险的存在。
3.国库监管的执法依据刚性不强，导致权威性不够
现行的《国家金库条例》及其《实施细则》还是上世纪80年代制定的，已明显不适应新时期国库业务发展的需要。由于现行的国库法规仅对国库的基本职责和权限作了原则性规定，条文过于笼统，职能定位不明确，缺乏具体行使职能的依据和手段，难以发挥国库监管的作用。
随着财政国库管理制度改革不断深入，国库在监管中遇到的情况越来越多，特别是对库款的支拨、预算收入的退付没有具体、统一的办法来监督。因而，虽然国库部门对国家预算资金的收支有监督职责，但实际上只能是监而难管，监而未管，国库的监督权无法得到有效施行，流于形式。一方面，目前国库监管特点是重检查轻处理，检查的内容面面俱到，但对容易产生风险隐患的根本性问题没有深究，而是一晃而过。另一方面，对财政支出的监管难于在实际工作中做到。
4.国库会计核算系统软件的风险隐患仍然存在
目前，国库部门运行的“国库会计核算系统2.0版”，无论是在功能上还是在安全设计的考虑上，相对于1.0版都有质的飞跃。然而，随着业务量的增加，风险因素也随之增加。一是新系统提供了编辑制作凭证的功能，该功能增强了计算机自动化管理程度，但对该项功能权限有必要进行加强。由于该项功能一般不需要会计主管授权就能编辑、打印转账凭证，而且不留痕迹，这为不法分子补制、伪造、偷换凭证提供了方便之门；二是组合报表打印的功能存在缺陷，打印的组合报表没有报表序号，不利于控制报表的漏缺、偷换，影响事后监督和实地业务检查；三是网络风险，主要体现在人民银行内部的网络攻击上，人民银行系统内任何一台内联网机器，只要安装了2.0版软件后，就很容易成为另一台国库终端机，对风险防范提出了新的挑战；四是由于国库资金划拨不再需要通过原来的会计联行进行，一笔业务可以“一手清”，给不法分子以可乘之机。
5.内控制度不健全，对账制度不完善
“国库核算系统2.0版”的运行，对于国库部门而言，开拓了许多新的国库会计核算业务，如：支付系统往来、国库内部往来和同城票据交换业务，因而，很多业务环节还处于摸索过程,一些相关的内控制度尚待建立或完善,制度的不健全将直接影响国库的会计核算质量,也容易产生风险。
随着国库单一账户制度的实施和国库会计核算范围和内容的扩充，国库资金的对账范围也随之扩大。新系统实现了国库纵向实时对账制度，改变了以往和按月手工对账的方法，有力地防范了国库资金风险。但各级国库部门除与上级国库部门、会计部门及时对账外，还应与各征收单位进行日终对账。但是，由于当前无法实现与征收单位的横向实时对账，因而不能达到当日对账的目的。
6.国库电子化进程不快，难以满足改革的需要
由于财政国库制度改革进程比较快，国库会计核算电子化虽然有了较大的发展，但跟财政国库体制改革的要求还有一定差距，如：没有实施横向联网。
计算机及网络的安全问题也是值得注意的一项重要工作内容，各级国库几乎没有系统的防范计算机及网络风险的措施。国库部门在安全管理方面的投入较少，现阶段业务系统主要采用口令对用户身份进行认证的方法来保证系统安全性，一些先进的安全管理软件，如网络环境下的身份论证技术、网络访问授权控制技术、网络信息数据通信加密技术和数字签名技术等基本没有采用。
国库资金风险的防范措施
1.建立完善的国库法规体系
按照金融财税体制改革的新要求，尽快修订《国库条例》及《实施细则》，制定有关法规，明确国库在预算执行过程中的职责及权限，明确国库部门在具体办理预算收入、支出及收入退付的监督范围，明确国库对征收机关和财政部门违反国家法规的行为有处罚权，使国库在行使国库资金监管职能过程中，有章可循，有法可依，进而使国库资金监管走上法治化道路。要深入基层国库，结合财政、税务、银行、国库各自体制多去调查研究，确保法规具有可操作性。进一步细化国库权限、职责，树立国库监管职能的权威性。要增加对国库风险防范的管理内容，避免银行、财政、税务等部门乘机违规，力争在税款收纳、划分、报解、入库及库款支拨、退库等每一个环节中，加大监管力度，切实加强对国库风险的防范，使其真正具有一定的约束性。
2.提高国库人员的素质，增强遵纪守法、爱岗敬业意识
无论是管理风险还是操作风险都与国库人员的素质有着密切的联系，因为“万事以人为本”，所以要坚持经常性地开展各种业务培训，学习财政、金融、税务等有关知识，掌握政策法规。开展思想政治工作，提高国库人员的政治素质。经常进行理想信念、遵纪守法教育，弘扬爱岗敬业精神，提高拒腐防变、明辨是非的能力。逐步培养出既懂核算，又能胜任监管、调研、统计工作的复合型人才，以适应业务发展的需要，增强整体的风险防范能力。定期分析人员的思想动态，克服麻痹思想，增强风险意识，在全区范围内形成防范国库资金风险无局外人的好局面。
国库部门要不定期开展政治思想教育，采取一级抓一级，层层抓落实的方法，从思想上彻底清除享乐主义、拜金主义等腐朽观念，使国库人员树立正确的人生观、世界观和价值观。国库部门负责人必须掌握本部门人员的思想状况，及时发现并解决经办人员出现的不正常的思想动向问题，积极开展职业道德教育，使其树立敬业爱岗、忠于职守、良好的职业道德，增强防腐拒变的能力，牢固树立风险意识，杜绝国库资金案件的发生。
3.加强内部管理，规范操作程序
坚持和执行内控制度是内部管理的核心问题，根据内控制度有必要对国库工作实施目标化管理模式，明确岗位职责，确定目标任务，开展业绩考评活动。发现违规问题，就按《目标管理方案》来处理，以充分调动员工的工作积极性，增强内控意识。
签订国库风险责任状。针对每个风险岗位、每个环节的风险易发点，签订岗位责任状，确定风险责任，如对拨款、退库等实行双人控制、分级审核、定期检查，在明确分工的基础上，严格手续、严格制度，按责任制的规定操作执行。
实行严格监督，防止风险隐患。结合不同岗位的性质，形成相互监督的制约机制，不仅事前、事中有监督，而且事后也有监督，彻底把国库各项工作控制在制度所允许的范围内。
完善制度建设，实行规范化管理。狠抓基础工作，健全和完善规章制度，制定岗位操作规范，定岗定责，明确岗位职责，相互制约，坚持账、表、簿和凭证换人复核，差错换人查找；更正和错误凭证划退业务必须经会计主管审批，杜绝业务“一手清”现象。严密核算手续，制定切实可行的国库会计核算操作规定，提高国库经收处的核算质量，开展国库检查，减少不必要的业务差错，确保国库会计核算质量；坚决实行国库对账制度，落实计算机管理制度，完善和落实国库事后监督制度，打破情面观念，对影响国库资金安全的操作实行层层把关、互控互防，构筑业务处理多道防线。
4.实行有效监督，化解国库资金风险
国库监管不能仅限于账平表等的基础环节上，而且要把核心内容放在防范国库资金风险上。笔者认为应重点抓好以下工作：
(1)严格国库业务的市场准入、退出的监管。对一些不愿代理、不具备条件的金融机构，可以撤销其代理资格。
(2)收纳税款是否做到应收尽收，商业银行的“税款过渡户”上是的资金入库是否还存在被挤占、挪用的问题。国库资金是否有虚增因素，该项工作要靠有效的监管手段和灵活的监管措施来运作。
(3)要对大额专项国库资金的运作进行监管。如国债资金的使用、基建支出、农业综合开发支出等是否存在与拨款用途不相符的问题，同时加强引导国库资金管理。
5.完善国库会计核算系统，强化监督措施
一是操作人员权限的控制。对数据备份和数据恢复进行严格控制，改为数据备份由复核员或综合员操作，数据恢复由会计主管一人操作，以明确责任。对凡是手工编制的凭证，明确一定要由会计主管授权；二是打印功能的完善。打印设置提供自由选择式打印模式的默认格式，可按各种报表、凭证要求设置，当选择某种格式为报表、凭证默认格式时，所有报表、凭证均按该格式打印；三是风险防范手段的增设，在系统内增加事后监督核查模块，使当日账务通过程序自动转入事后监督岗，并且设置各种监督项目，将事后监督不只停留于对数字的核对，而是达到对整个业务流程及手续进行核查的目的，不仅能提高工作效率，而且能进一步强化监督职能。
6.加快国库电子化进程，创造安全、便捷和高效的技术条件
加大科技投入，特别是“国库会计核算系统2.0版”的推广运行,县支行硬件设备明显跟不上,网络建设也急需改善,因而,增加计算机设备改造网络环境势在必行；提高计算机及网络防范风险、抵御非法侵入的手段和技能，加强口令设置的复杂性及保密措施，建立科学、规范和完整的安全管理制度；加快财、税、库、行计算机横向联网的建设，减少预算收入解缴、退库和预算支拨凭证的传递环节，达到共同防范风险的目的；充分提高数据的利用率，设置数据资料共享功能，做到数据一次录入、多次使用，能够自动发送电子对账数据，加快预算资金的报解，提高效率，减少人为因素影响的票据风险、入库风险和支付风险。
综上所述，国库资金风险防范是金融风险防范的组成部分，是建立金融安全区不可忽视的重地，也是实现国家职能的重要保障。只有不断完善国库法规体系，建立健全内控机制，提高国库人员的综合素质，充分发挥国库的职能作用，才能更好地防范和化解国库风险。
参 考 文 献
1、曹龙骐，《中央银行概论》，西南财经大学出版社，1993年
2、李利明，《当银行成为企业》，《经济观察报》2002年2月25日
3、刘玉婕，《加强国库资金风险防范的措施》《华北金融》2006年02期
4、俞兰，《国库资金风险评估及风险预警体系构建初探》《统计科学与实践》2007年2月
