内 容 摘 要
改革开放以来，党中央先后召开了四次西藏座谈会，给予西藏许多特殊优惠政策，特别是西部大开发的实施和青藏铁路的建设，为那曲带来了前所未有的发展机遇，经济有了较快发展。但由于历史原因、地理环境、自然条件、交通和市场等诸多因素影响，与其它地区和全国比较，那曲地区仍然较为落后。那曲地区金融机构担负着艰巨的任务，金融监管也面临着许多重大课题。本文从当地金融机构和金融监管的实际情况出发，结合监管从业实践，针对金融监管工作面临的严峻挑战，从监管方式、监管行为等多方面对如何做好那曲地区的金融监管工作进行了再思考。
关键词：金融监管 那曲地区 监管方式 监管行为 再思考
对西藏那曲地区金融监管的再思考
改革开放以来，党中央先后召开了四次西藏座谈会，给予西藏许多特殊优惠政策，那曲地区受益匪浅，经济有了较快发展。特别是西部大开发的实施和青藏铁路的建设，为那曲带来了前所未有的发展机遇，经济发展提速。但由于历史原因、地理环境、自然条件、交通和市场等诸多因素影响，与其它地区和全国比较，仍然较为落后。可见，那曲地区金融机构的任务是多么艰巨，而这也对当地的金融监管工作提出了更高标准更高要求，金融监管面临着严峻的挑战和许多重大课题，在如何加强监管和怎样监管上，仍有一些问题没有得到很好解决，尚需进一步加强研究。
一、基本情况
那曲地区面积40多万平方公里，人口约38万，平均海拔4500米，高寒缺氧，气候干燥，多大风天气，基本上是纯牧区，工业基础薄弱。目前，那曲地区只有农行、建行、邮政储蓄等三家金融机构。金融机构网点分散，业务规模小，人员素质参差不齐，部分机构长年亏损。金融监管力量相对薄弱，由于被监管金融机构网点分散，线长面广，监管部门人少事多，监管手段长期停留在政策性监管，经验性监管，静态监管和间断型、分散型的单一监管，影响了监管的效率性、及时性和准确性，已不适应金融现代化的需要。
二、那曲地区金融监管面临的挑战
自1995年7月西藏人、农两行分设，中国人民银行那曲地区中心支行独立行使中央银行职能以来，随着国家经济金融势的不断发展变化，我国的银行监管体制几经演变，从1998年的“一揽子”监管到2001年8月的“管监分离”，再到2003年4月银监会的成立，银行业形势在变化，银行机构的状况在变化，银行监管的任务、手段、方法甚至理念也在不断地革新中。就那曲地区来说，今后一段时期金融监管面临的主要挑战在于：
（一）重塑良好的社会信用环境。受经济发展水平和观念影响，那曲地区金融运行环境差。一是企业效益普遍较差，特别是民贸企业接近全亏。二是社会信用观念淡薄，企业悬空、逃废银行债务严重。
（二）提高那曲地区国有商业银行信贷资产质量，增强其竞争力。那曲地区国有商业银行承担了大量政策性贷款，双重职能的矛盾严重影响了其有效经营，也容易引发道德风险。加之广大农牧区基本上是“靠天吃饭”，经常发生风灾、雪灾等，贷款风险的不可抗力因素很大。此外，地方行政干预对银行的自主经营也有一定影响，部分项目并没有经过严密的科学论证和市场分析就上马，结果是：政绩有了，贷款完了。种种因素导致银行不良贷款居高难下，亏损比较严重。
（三）中国已经加入世界贸易组织，银行业将逐步对外开放。它必然将给金融监管模式和监管思路提出挑战，虽然相对来说，对西藏那曲地区的金融监管挑战较小，但也不可忽视。要知道，在监管模式和监管内容上，我国和国际监管趋向还存在较大差距：我国的金融法律法规尚未形成体系，部分领域的立法严重滞后；金融业的行业约束所发挥的作用及其有限，有些领域尚未建立行业组织：以市场约束为基础的监管体系尚未成；金融监管制度不够完善，金融监管成本较高，而监管效率却不高。
三、对那曲地区金融监管的再思考
在新形势下，那曲地区金融监管必须与时俱进，在汲取过去经验教训的基础上积极开拓进取，以适应社会发展的需要。
监管方式方面
1、坚持监管目标的单一化
在过去的监管实践中，我们在处置某些金融风险问题时，既要顾全社会稳定的大局，又要照顾各方面的关系，还要掩盖以往的工作中失误，往往对高风险金融机构采取容忍、迁就的态度，极易形成“劣币驱逐良币”的现象。这种多元化的监管目标，显然大大削弱了我们的监管权威，不利于提高监管的有效性，反而容易积聚和引发更大的问题。监管部门应该通过规范商业银行经营行为，维护公平竞争，促进优胜劣汰，促进银行可持续发展。目标的单一性可以统一思想认识，采取一致行动，有利于监管工作权威性和有效性的提高。
2、引导商业银行树立科学发展观
发展是硬道理，商业银行是以盈利和股东价值最大化为核心的企业，保持业务和收益的持续发展是银行经营的根本任务，不发展甚至倒退是最大的风险。监管不能成为商业银行业务发展的阻力、障碍，而要为其发展创造良好的外部制度环境。
监管应以鼓励和促进商业银行发展为第一要务，但必须引导商业银行树立正确的发展观。首先，发展必须是规范、有效和可持续的。避免和杜绝违反政策、法规要求的恶性竞争，保持业务发展规范和效益、速度和质量的统一，稳健经营、审慎管理，防止业务大起大落和经营中的短期行为。其次，要从制度创新、技术创新上增强发展动能。因此监管必须根据银行创新和发展实际不断作出动态调整，切实加强对新业务风险管理的跟踪监测，建立创新业务绩效评价制度，通过保护产权和推动相关法律建设来推动创新。第三，要从大力支持经济持续健康发展的角度培植银行业长远发展的后劲。切实运用货币信贷政策支持产业结构、经济结构调整，切实提高经济增长的质量和效益，努力营造规范、有序的市场竞争环境。
3、持续性监管是提高监管工作效果的根本保证
过去，那曲地区金融监管往往是“头痛医头，脚痛医脚”；工作缺乏主动性和开拓性，往往局限于上级的安排或指示；在监管实践中没有体现出央行监管的特点和重点，而是充当了被检金融机构的内控部门。今后的监管工作，要将现场检查和非现场监管统一起来，制定法人监管计划并实行动态的持续监管，以求取得良好的监管效果。
4、实行个性化区别监管，对症下药
不同类别的商业银行，其经营管理的特点不同，存在的问题不同，即使是同一类的商业银行，各家的发展状况和面临的矛盾与问题也各不相同，监管部门的监管重点和监管要求也应该有所区别。过去，现场检查往往是搞“一刀切”，经常是所有的行在同样的时间，查同样的问题，提同样的要求。虽然目的明确，容易树立监管权威，但解决实际问题的针对性不强且可操作性不强。如果确定了“一行一策，分类监管”的原则，抓住问题的主要矛盾和矛盾的主要方面，这将大大提高监管工作的有效性，既节省监管资源和力量，又调动了被监管机构的自律积极性。
5、根据法人监管原则，协调非现场监管和现场检查的功能定位
非现场监管与现场检查这两大基本监管手段的合理分工和有效协调，对于降低监管成本，提高监管效率具有重要的作用，监管实践中我们主要从三方面明确对非现场监管和现场检查的功能定位。其一，非现场监管的重点是法人机构，对非法人的机构的非现场监管只能作为对法人监管的延伸和补充。其二，非现场监管和现场检查在监督检查的内容、方式和评价标准上，要充分体现法人和非法人的差异性。现场监管对法人而言可以从多方面进行全面监测；对非法人机构的非现场监管则要把握重点，特别关注安全性和盈利性指标，流动性指标也要监测。其三，要根据法人监管、属地监管、管监合一的原则明确非现场监管和现场检查在银行监管各级机构的功能定位，既要加强非现场监管和现场检查工作的总体协调，同时充分考虑不同层次监管需求，各有侧重、相互补充、相互促进。
6、完善信息管理系统
建立以机构网点和人员信息为重点的管理系统，使监管人员能够系统全面掌握监管信息，包括机构业务发展情况、内部管理情况、高管人员任职情况、经营绩效评价等多方面内容，按图索骥，实现快速查询。建立“实时监控系统”，形成对金融机构风险实时监测的信息平台主完善的数据采集体系，解决监管信息不对称的问题，实现监管信息零在途。实现监管信息的共享和深加工，建起统一的信息平台。
7、监管部门要继续做好理顺政府、银行、个人之间的关系的工作；进一步建立健全各相关部门共同参加的关于地区金融问题的联席会议制度；促进那曲地区形成一种从上到下了解、重视、关心、支持金融的大环境。
各相关部门要统一认识、积极配合。各级政府不应干预金融机构的正常业务经营，并督促企业按期偿还金融机构的贷款本息；与此同时，对面临支付危机的金融机构，要给予必要的资金支持和组织支持。法律、公安部门应积极支持和配合金融机构依法追偿债务，督促企业偿还所拖欠的金融机构贷款。财政、税务部门应在加强对金融机构执行财务制度及依法纳税情况进行监督的同时，积极为金融机构改善其财务及经营提出建议，支持金融机构根据资产风险状况及时补充资本金和提取贷款损失准备金，以增强其化解和抵御金融风险的能力。宣传及金融监管部门应加大有关的金融法律法规政策制度的宣传力度，增强社会公众的法律意识、风险意识和监督意识。
8、健全风险预警和处置机制
必须尽快建立起金融风险的早期识别和预警系统，譬如通过金融安全区的建立，以便及时采取有效的防范和控制措施，防止风险的积累、扩大和突然爆发。还必须进一步完善金融机构的金融信息报告与披露制度，增强金融机构经营及财务状况的透明度；根据那曲地区实际进一步明确报告的基本数据、指标、范围及时间频率等；在此基础上，金融监管当局要建立一套科学的风险识别、预警方法和处置程序体系。
9、以人为本，高度重视对高级管理人员的监管
对于一个机构而言，领导班子特别是一把手的经营理念、管理风格是有深远影响的。搞好一个机构仅仅靠一个人的努力是不够的，但搞坏一个机构一个人就足够了，特别是领导层。因此，银行监管时刻都不能放松对金融机构高级管理人员的监管：一是严格按照《金融机构高级管理人员任职资格管理办法》进行任职资格审查；二是通过现场检查、非现场监管的方式，从金融机构高级管理人员从事业务经营的风险性、合规性，决策的科学性、有效性等多方面对其履职情况进行动态监管。
监管行为方面
1、做好监管工作要求新务实
一是要“求新”，根据监管对象、监管目标、监管环境的变化，不断更新监管理念、丰富监管手段；二是要“务实”，特别要注意将监管要求与地区金融机构的特点和管理水平相结合，解决实际问题。顺应银行业发展实际，适时改革创新监管手段、方式，对于防范风险、促进发展、维护稳定具有重要意义。
2、上下联动，形成监管合力
在新的监管体制下，银行监管部门分支机构的工作要紧紧围绕银监会的思路来进行，克服过去各自为战的情况，整合有限的监管资源与监管力量，分工协作，建立必要的信息交流机制，共同做好监管工作。上情下达，下情上通，上级监管机构充分了解下级监管机构的监管工作和工作结果，下级监管机构充分领会和理解上级监管机构的工作思路；同时，建立合理的分工框架，依靠机关体系的整体力量，共同做好不同层次的监管工作。
3、规范监管规程，严格实行问责制
在过去的监管实践中，我们对如何加强对被监管对象的管理考虑得比较多，而对于监管的规范化、制度化建设考虑得比较少。一方面，我们没有及时地将监管经验制度化，没有根据监管经验及时地、不断地修正和完善已有的监管规程和监管方法，一旦监管人员发生变化，会造成大量监管信息的断裂和流失；另一方面，监管工作本身缺乏比较规范的规划、执行和评估系统，使得对监管行为的有效性无法评估。今后，必须制定比较规范的监管工作流程和评估系统，减少机构和人员变动以及人员素质的差异对监管效果产生的负面影响。
4、加强自律，端正监管行为
银监会组建之初，银监会党委就明确提出了“约法三章”，要求监管人员做到廉洁自律，端正监管行为。监管部门要按照《银行业监督管理法》和《行政许可法》的要求，规范监管工作，并建立相应的制约机制和纠错机制，保证监管行为受到内部和外部的监督。
其他方面
1、加强对那曲地区金融监管人员的培训和培养。
一是建立干部交流制度，内地业务骨干交流到那曲地区定期工作或民族地区的干部到内地锻炼，以提高那曲地区金融监管干部队伍素质。二是在条件容许的情况下，选择重点经济类高等院校不定期为那曲地区金融监管部门定向培养中高级金融监管人才，逐步提高那曲地区金融监管干部队伍的文化结构。
2、加强不同监管机构间合作
目前，我国金融业实行分业经营、分业监管，而市场竞争的加剧促进了银行、证券、保险之间的业务交叉，迫切需要银行监管、证券监管、保险监管和其他监管部门的工作协调。西藏拉萨银监局成立后，并没有在各地区成立相应机构。所以，拉萨银监局与中国人民银行那曲地区中心支行及时交流信息，对那曲地区金融机构进行综合监管显得尤为重要。
3、督促商业银行健全和完善内控机制
银行监管不能解决银行内部管理和风险控制的所有问题，特别是一些深层次的、全局的根本性问题。外因是变化的条件，内因是变化的根据，真正起主导作用的还是自我约束、自我发展机制的构建。因此，监管的有效性在于推动和促进银行内控机制的健全和完善，从而形成较强的御险能力以及对风险的快速应变能力。
4、充分发挥银行业同业公会在规范市场秩序方面的积极效应
银行业同业公会作为金融行业自律组织，不仅在维护同业权益，推动行业发展中增强了自身的权威性和公信力，而且与银行监管机构密切合作，增强了监管的全面性、纪实性和有效性。虽然那曲地区金融机构没有成立同业公会，但都是银行自治区同业公会的会员。
5、积极推动社会诚信体系建设
目前，那曲地区人民银行信贷咨询系统已经建立，并同各商业银行实现了信息共享，初步建立起以企业和个人为重点的征信数据系统，但还不能满足社会的需求。而且，那曲地区严重缺乏资产评估、公证、信用评级等机构。因此，构建社会诚信体系还存在相当困难。
资 料 来 源
南京名，《过去几年监管工作的经验教训》，《金融时报》2004-4-20
白莹，《关于金融监管的再思考》，《金融参考》2003年第11期
招商银行成都分行课题组，《论加入WTO与我国的金融安全》，《西南金融》2004年第2期
王健君，《“热钱”挑战金融监管体制》，《金融信息参考》2003年第12期
熊良俊，《深圳银行业发展与监管问题研究》，《金融参考》2003年第12期
