一、主要成就:小额农贷的政策效应不容置疑
(一) 小额农贷适合我国同阶段生产力发展水平,顺应了宏观政策导向和信用社会的双重要求。
(二) 小额农贷首次把信贷管理纳入科学化管理规程,为农村信用社提供了一种充分利用信贷资金的途径。
（三）小额农贷通过信用制度的建立，有效引导了农村信用回归和促进农村经济秩序的好转。
（四）小额农贷能引导农民勤劳致富，促进农村经济发展和政治安定，符合新农村小康建设的政策取向。
二、问题审视：小额农贷的潜在风险不容忽视
（一）信用风险
（二）操作风险
（三）管理风险
（四）市场风险
三、风险防范：小额农贷的机制创新与政策保护
（一）必须矫正小额农贷管理和认识上的误区。
（二）必须正确处理发展与风险防范的关系。
（三）必须加快管理机制创新，完善保护政策。
内 容 摘 要
小额农贷在全国推行已有八年，充分说明其是农村信用合作社服务机制的转折点。它顺应了宏观政策导向和农村信用合作社发展的双重需求，同时促进了农村经济发展和政治安定。但同时也潜在风险问题，即信用、操作、管理、市场风险，为抓好风险防范，本文对以上4种风险作了剖析，同时提出风险防范机制，以及加快管理，完善保护政策等一系列相应措施和政策建议。
关键词：小额农贷 政策效应 风险防范
小额信用贷款的政策效应和风险防范
推行农户小额信用贷款（以下简称小额农贷），是农村信用社服务机制转变的转折点。全国推行小额农贷已八年，分析研究其政策效应和风险问题，对于完善和深化小额农贷管理，推动农村经济发展，改善农村信用社经营具有重要意义。
一、主要成就：小额农贷的政策效应不容质疑
（一）小额农贷适合我国同阶段农村生产力发展水平，代表了广大农民的愿望和意志，顺应了宏观政策导向和农村信用社发展的双重要求。
小额农贷之所以受到广大农民群众的欢迎，迅速在全国农村扎根开花，并普遍受到社会各界关注，其根本点在于：第一，中国改革开放以来，农村广泛实行了以家庭联产到户的承包经营责任制，实行新农村建设，全面建设小康社会。小额农贷符合农村生产经营方式和农村生产力水平的实际，在农村有深厚的发展土壤和良好的经济基础。第二，小额农贷关注农村弱势群体，简化了贷款手续，优化了贷款程序，解决了农民贷款难，与农民意志相吻合，符合广大农民的根本利益和立场。第三，小额农贷是农村领域国家货币政策有效的传导工具，具有满足农村经济发展资金需求，扩大农业生产与农村内需的政策功能，符合中国农村金融改革的终极目标，受到党和国家的鼓励和支持。第四，有利于农村信用社增加信贷投入，优化信贷结构，分散其经营风险，在发展中解决历史遗留问题，符合农村信用社经营管理的内在要求。
（二）小额农贷首次把信用贷款管理纳入科学化管理规程，为农村信用社提供了一种最有效率的服务方式及一条充分利用信贷资金的途径。
小额农贷发放以农户信用和还款能力为前提，贯彻“一次核定，余额控制，周转使用，随用随贷”的管理原则，变事中分笔调查审批为事前集中调查审批，办法切实可行，程序严谨科学，使农村信贷管理方式程序化、规范化、制度化，能减少和防止信贷工作的随意性、随机性和技术风险。其操作简便，办理快捷，简化了贷款手续，减少了中间环节，清除了办理障碍，农户通过它可随时快速获得支持，信用社通过它可及时充分运用资金，农村信贷资金周转速度加快。同时它依靠、借助社会各种力量，通过公开、公正及民主监督管理等制度规程约束了各方的行为关系，在减轻农村信用社管贷压力，降低信贷交易成本的同时，还改变着农村信用社的工作立场和态度，促使干部、职工自觉树立全心全意为“三农”服务的思想，对防止以贷谋私、损公济私等道德风险，也有十分重要的现实意义。
（三）小额农贷通过信用制度的建立，有效地引导了农村信用回归和促进农村经济秩序好转。
一方面小额农贷以农户信用为基础，严格按农户信用等级确定贷款额度，是一种纯粹的信用贷款。穷可贷，富可贷，生产贷，生活贷，不讲信用不能不贷，信用成为农户取得贷款的基本前提，不讲信用者必然受到贷款限制。加上信用户贷款优先、利率优惠等政策的实施，极大地鼓励了信用行为，农户信用观念得到巩固和强化。另一方面，它通过创新服务机制和服务手段，公开贷款程序，简化贷款手续，较好解决了“三农”贷款难问题，农户不再因贷款难不还款，反信用行为没有了存在的必要性。同时信用户、村、镇评定活动的广泛开展，营造了一个“守信光荣、失信可耻”和“人人守信用，共同维护信用”的信用大环境，反信用行为有了强大的舆论压力。
（四）小额农贷能引导农民勤劳致富，促进农村的经济发展和政治安定，符合农村小康建设的政策取向。
中国是农业大国，农业的基础地位不可动摇，不论是农民脱贫致富，还是农村建设小康都离不开加大资金投入。农村信用社小额农贷投入，能引导民间资本进入生产和市场，带动农村资金运动，实现资源要素的优化组合，使以农村家庭承包经营为主的小生产者向市场化生产主体转化，促进农村产业结构的调整和农村总体生产水平的提高。穷则思变，富则思安。实践证明，农民获得大量的信贷支持，致力发展生产，安居乐业，有利于形成安定的政治关系，实现农村经济及社会的稳定。
二、问题审视：小额农贷的潜在风险不容忽视
（一）信用风险。信用风险是小额农贷最大的风险。与担保抵押贷款不同，担保抵押款以物的作对价性交易，还本付息在贷款提供之时便有了着落，价值品（物的）在握已将还本付息的不确定性消除。而小额农贷以个人信用保证贷款本息偿还，农村信用社凭借款人的契约性承诺提供货币资金。信用即借款人自身的人格信誉，属道德品质范畴，其变数很大。由此形成债务链极为脆弱，一旦断裂和遭至破坏就会失去对贷款风险的约束力。当前中国市场经济还不成熟，特别是在经济商品化十分落后的农村，社会信用制度极不健全，一些农户信用意识淡薄，赖债、逃债思想较重，往往相互影响甚至形成连锁反应。加上农村执法难度较大，而且小额农贷分散，其执法成本高，因此难以对借款户的反信用行为给予有效的法律约束。
（二）操作风险。在农村信用社方面，小额贷款具有面宽、额小、量大的特征，操作必须规范严格。实际工作中，有的习惯于按传统方式办理农户贷款，把评级、核贷建立在自己的经验、印象上，贻误了工作；有的敷衍塞责，作风飘浮，不深入调查核实情况，把一些重要的基础工作交给村组干部代劳，使小额贷款偏离信用贷款的运行规律和准则；有的风险意识不强，不按规范的操作程序办事，片面追求工作效率，工作简单化，对各种操作把关不严或放松管理；有的工作脱离实际，忽视小额农贷的社会性和群众性，回避村组干部的支持、配合，使小额农贷调查核定工作缺乏社会监督。在基层政府和村组方面，一是存在参与干预的矛盾。有的基层政府把小额农贷作为加大生产投入的政策工具，干预小额农贷的正常管理；有的甚至要求农户分户取得小额贷款，由乡镇及村组集中用于上项目、村级公路硬化、搞公益事业等非生产性投入。有的人为拨高农民的信用等级，要求提高信用贷款核定额度，甚至将不符合贷款基本条件的农户推荐为信用户；二是一些乡镇及村组干部为便利收款，发动农民到农村信用社贷款抵集资修村级路款及罚款，甚至想方设法要农村信用社贷款垫缴各种款项。由于这部分贷款未投入生产，农民没有收入来源，无法保证还本付息。三是转贷现象严重。有的基层组织把小额农贷当成清收欠款的途径；有的农户因自己不讲信用无法贷款或为获取大额贷款，以各种手段套取他人信任，找人顶替贷款，小额农贷由此成为了“三角债”。
（三）管理风险。小额农贷的管理风险主要来自三个方面。一是重放轻管理现象。有的认为小额农贷额度小、风险分散，有风险损失也不大，农户一般不会不还或不会还不了；有的为加快推广步伐，片面强调工作进度、贷款面和投放额；有的甚至抱有先污染后治理思想，从而忽视、放松对小额农贷的规范管理。二是管理不到位。由于小额农贷涉及千家万户，管理难度大。一方面，行业管理部门因管理能力不足，难以一一对小额农贷及其滋生风险的环节进行有效控制和监督，其管理主要依靠农村信用社自身；另一方面，农村信用社习惯于粗放经营，受管理水平限制，弱化了小额农贷的风险管理。三是风险保障机制缺失。地方党政及经济主管部门对小额农贷的收回及风险漠不关心，只注重小额农贷的发展速度和推广程度，强调农村信用社对地方经济的贡献，忽略信贷经营风险的补偿政策、信用保证体系、业务保险机制的建立，农村信用社权益得不到应有保护。
（四）市场风险。从小额农贷扶持的产业分析，农业的弱质性决定了其生产经营对自然条件及生产环境有较强的依赖性，农业受自然灾害的影响很大（比如四川汶川大地震）。从小额农贷的投放对象看，他们以一家一户分散生产经营为主，小生产与大市场的矛盾是必然的经济现象。小生产的盲目性很容易使农产品出现结构性趋同，加上农村社会服务体系不健全，生产技术和水平落后，农产品的生产成本与交易成本较高，农业生产经营时常出现相对大的市场风险。从农户承担风险能力看，由于农民属弱势群体，承受风险损失的能力有限，不论自然风险或是市场风险，一旦发生很容易超出农户的承受力。
三、风险防范：小额农贷的机制创新与政策保护
（一）必须矫正小额农贷管理和认识上的误区
误区之一：小额农贷的风险不足为虑。实践经验告诫我们：控制贷款风险程度的关键不在于额度大小本身，而在于其管理和控制手段。以信贷资金集中投放为重要特征的大户贷款、大额贷款风险集中、影响力大，尤其是在以资金供给制为主导的低效率的融资机制下，这无疑会大大恶化金融机构的经营状况。相对而言，小额农贷由于借款主体分散，贷款额度一般较小，容易实现投放主体风险与收益的统一，从而大大降低生产风险的集中程度，分散信用社的经营风险。但这是相对的，任何经营都存在风险，若干小的风险累加起来也就形成大的风险。这种矛盾积累到一定程度就会集中暴露。在推行小额农贷过程中，少部分农村信用社因此出现较为严重的风险与损失，究其根源就在于忽视小额农贷风险管理。因此，我们必须走出小额农贷风险不是为虑的工作误区。
误区之二：盲目扩大小额农贷投放量与贷款面。经济决定金融，金融供给必须与经济增长适度。农村经济发展对金融投入的需求会不断扩大，要求也越来越高，但这部分需求有的已远远超出信用贷款投入的范畴。增加金融对经济的信贷供给有一个以提高经济自身运行效率为前提的问题。如果盲目扩大信用投放必然导致信用过度。一旦金融政策变化，金融供给紧缩，经济实体随时可能出现流动性不畅，作为信用中介的金融机构也会随之不可避免地陷入流动性陷井。这是由信用贷款作为信用中介的流动性脆弱的本质决定的。从前段时期对小额农贷的推行来看，较为普遍地存在不顾当地农村生产机会和客观需求，人为扩大贷款规模的倾向。有的在加大工作力度的前提下，甚至把增长速度、农户贷款面与职工的工资、奖金、福利挂钩。这是管理指导思想和管理行为上的冒险。
误区之三：以小额农贷解决农民大额贷款难。小额农贷随用随贷，方便快捷，解决了从事传统小农生产的资金需求。但随着生产的发展，农户扩大再生产需要更大额度的信贷支持。部分农村信用社及其管理者出现了试图用小额农贷方式解决农户大额贷款难的倾向，不断放宽信用贷款额度和条件，将小额农贷的功能扩大化。这对农村信贷安全十分危险，既不符合小额农贷制度设计目标，又违背了农村信用社贷款管理规定。因此，在工作中要正确理解贷款问题，注重防止试图用信用贷款去解决一切问题的倾向。
（二）必须正确处理发展与风险防范的关系
一是正确处理自主经营与依靠党政的关系。农户小额信用贷款之所以有别于过去单一的农户小额贷款，其最根本的区别，也是最有意义的政策涵义，就是把小额信用贷款发放工作与发挥农村基层党组织和村委会的作用有机结合，使小额农贷的管理具有一定的社会性。这种结合主要体现在工作中的相互协调、相互配合、相互信任和相互支持。面对千家万户的农民，要在不同阶段有限的时间内，完成调查摸底、信用评估、核定授信额度、发放贷款证、收回贷款乃至创建信用村（镇）工作，仅仅依靠农村信用社自身的力量显然是不够的，只有真诚地借助乡镇党委的推动作用，依靠村党支部、村委会的力量，才能保证工作进度、工作质量和工作实效，但依靠不是依赖，其前提必须是确保农村信用社的经营自主权，必须防止依赖党政部门带来的风险。
二是正确处理推广小额农贷与创建信用村（镇）的关系。小额信用贷款以信用为基础，其健康发展有赖于社会信用体系的建立与完善。创建信用村（镇）是建设农村信用体系的重要内容；反之，没有小额农贷的发放，信用村镇的建设就没有载体，发挥不了应有的作用。二者是相辅相成的，只有前者工作的推进使农村整体社会诚信程序达到一定水平，才有条件开展后者工作；后者工作的推进，又能保障前者工作的健康发展，巩固和扩大前者工作效果。因此，要在实践中努力探索，正确处理二者的关系。
三是正确处理增加投入与防范风险的关系。资源的有效配置与生产要素增加对经济的发展都十分必要。实践证明，小额农贷作为资金要素，其对经济的促进作用不仅反映在拉动经济增长上，而且还可以通过对农业生产基础层面的支持，改变农业生产函数中的要素组合，使农村经济在更有效率的基础上配置生产资源但是增加小额农贷的投入，千方百计满足农村经济发展的需要，必须有效地防范其中的风险。加强管理，规范操作，建立风险责任制，是防范风险的基本途径。农户资金需求的调查情况是否真实，信用等级及信用贷款授信额度是否科学，是否按有关管理办法规范贷款发放行为，直接关系小额农贷的运行安全，必须进行重点监督和控制。同时，各有关部门还应主体协调农村信用社各方面的关系，注重维护农村信用社的合法权益。
（三）必须加快管理机制创新，完善保护政策
1、注重解决农村资金供给与需求的矛盾强化农村信贷服务是农村信用社的主要职责。但对于存款类金融机构，存款规模大小决定着信贷投放力度。农村信用社带有社会性，以单个独立核算为主，资金力量多数较小且发展极不平衡，调剂、融通资金的范围和渠道有严格的制度限制，金融创新不足、金融产品单一，又使其在业务竞争中处于劣势。因此，对农村信用社必须给予更宽松的融资环境：一是取消对农村信用社组织资金的歧视性限制政策，下放财政性存款的管理权，地方财政性存款由地方政府交由农村信用社办理，特别是乡（镇）财政金库要由农村信用社代理；二是建议国家将政策性扶贫专项资金交予农村信用社发放，使农村信用社对支农信贷资金统筹管理，并增加手续费收入；三是增加支农再贷款，改进支农再贷款管理办法，使之与农村经济特点相适应；四是撤销邮政储蓄县以下机构网点，减少农村资金分流。五是放宽政策限制，允许农村信用社在上级主管部门的统筹指导下进行资金调剂，以提高一定范围内农村信用社资金的整体利用率。
2、要尽快解决支农责任与政策扶持不对称问题。长期以来，由于国家对农业基础产业关注不够，农业入相对农村经济增长明显不足。随着农村金融格局的调整，农业银行经营职能向商业化转变，扶持“三农”经济发展成为农村信用社的主要任务，其经营活动带有明显的政策供给性质。加上农村信用社运营成本较高，因存贷款业务规模很小而达不到盈亏保本点的机构又不能按照效益决定原则撤销。因此，给予农村信用社相应的弥补和政策扶持是必要的。一是国家应及时出台有利于农村信用社发展的政策及相关法律法规，保护农村信用社参与经济活动的合法权益，给其一个稳定、宽松的生存环境；二是采取积极有效的措施，帮助农村信用社解决历史遗留包袱，防范、化解经营风险；三是建立农业贷款风险补偿基金，落实优惠政策，减免其支农贷款税费，使其获得休养生息和自我积累的能力。四是提高农村信用社在中央银行的转存款利率，使之与邮政储蓄在中央银行转存款收益一致。
3、要真正建立小额农贷的风险防范机制。一是加快农村信用社体制改革步伐，全面推行以县为单位的统一法人机构，县以上尽快建立健全有效的行为自律管理与服务体系。二是全面建立农户资信综合评价体系，实行农户信用档案及经营咨询档案的电子化管理，及时、准确、真实地搜集、反映农户相关信息，为信贷决策提供科学依据。三是加大农村信用体系建设的政府指导与服务力度，把维护当地正常的金融经济秩序纳入政府管理目标，把信用村镇建设推向深入。四是建立农村信用贷款担保基金，降低农村信用社发放小额农贷的风险。
参考文献
1、四川省农村信用社联合社《信贷管理制度汇编》（上）（下）2007年8月。
2、《西南金融》2007年第1期（总第307期）发表的文章《建设社会主义新农村农村信用社大有可为》作者系四川省农村信用社联合社主任李永真
3、《西南金融》2007年第1期（总第307期）发表的文章《西部欠发达地区信用体系建设难点及构想—以四川七市州为例》 作者 四川省金融学会川东北片区课题组。
