一、农村金融体制改革的问题
二、农村金融体制改革问题的思考
内 容 摘 要
时至今日，随着农业产业化和农产品流通的市场化，政策性金融机构已经缩小到粮、棉、油收购环节，对大量新兴农副产品生产流通和加工的金融支持全面弱化。随着现代农业及新农村的建设与发展，各类农村金融机构在支农职能的发挥以及农村金融市场定位上都要有各自的突破与创新。我们必须深入贯彻科学发展观，继续按照中央关于加快推进农村金融改革创新的总体要求，结合“三农”发展的新形势和农村金融需求的新变化，以创新和发展的大思路，以高度的紧迫感和责任感，着力打造多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，推动完善农村金融运行机制，持续增强农村金融服务功能，全面提升农村金融服务水平，让农村金融真正成为“三农”的强大支柱，更好地发挥农村金融在社会主义新农村建设与和谐社会构建中的重要作用。
对农村金融体制改革问题的思考
中国的农村金融体制改革沿用1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》，按照改革性、商业性和合作性金融分工的方式对农村金融组织体系进行战略布局。时至今日，随着农业产业化和农产品流通的市场化，政策性金融机构已经缩小到粮、棉、油收购环节，对大量新兴农副产品生产流通和加工的金融支持全面弱化。国有银行改革导致商业性金融基本撤出县域。农村信用社则由于规模小、历史包袱沉重而无法有效承担金融支持“三农”的基本职能。如何建立符合农村经济发展需要、高效运行、财务可持续的农村金融体系是整个金融体制改革的难题。
我国是个幅员辽阔的农业大国，解决农业、农村、农民问题一直是我国实现可持续发展的根本所在，而建立一套适应农村经济发展要求的高效的农村金融体制又是解决“三农”问题的关键。农业是国民经济的基础，金融是现代经济的核心。发展现代农业，建设社会主义新农村，离不开农村金融的有效支持。从金融支持“三农”发展的政策要求来看，当前农村金融供给远远不能满足不断变化的农村金融需求，农村金融中的一些深层次的问题和矛盾仍然比较突出，农村金融市场主体比较单一，市场体系不够健全，未能形成有效竞争，农村金融体制存在严重的制度缺陷，农村金融体系的整体功能还不能适应现代农业和新农村建设的需要。
一、农村金融体制改革的问题
（一）农村金融供给主体不足。据银监会2006年的调查资料显示，我国的每个乡镇仅有2.13个金融网点，每50多个行政村仅有 1个金融网点。在乡镇的金融网点中，农村合作金融机构和邮政储蓄机构占到86.45％，除农业银行仍保留部分分支机构之外，其他商业银行分支机构大部分已撤离农村市场，农村信用社成为农村金融的“主力军”。四大国有商业银行收缩县和县以下的分支结构，县域农村金融机构种类少。1998年至2002年初，包括农业银行在内的四大国有商业银行共撤并3.1万个县及县以下机构。“十五”期间，银行业金融机构在县及县以下的网点，人员分别减少了 24％和 14％。过去，中国农业银行在农村金融市场的地位和作用举足轻重，是四大国有商业银行中分支机构数量最多的一个银行，其分支机构几乎遍布中国所有的乡镇，仅2002年，中国农业银行就减少支行及其以下机构 5043个，减少12.43％，在 2001～ 2004年间，减少支行及其以下的机构10313个，到 2004年末，县及县以下的机构数为19109个，中国农业银行撤出收缩县及县以下分支机构达总数的1/3。国有商业银行逐步撤出县以下区域，农业发展银行业务缩小为粮、棉、油收购贷款，农村合作基金会全部撤并，客观上赋予农村信用社独立支撑农村金融主渠道的职能。在农村金融市场上，农村信用社在存款总额中所占比为 40～45％，而在贷款总额中所占比由 1989年的26.4％上升到 2001年的33.5％。
（二）涉农贷款增长较慢，农村金融服务品种少。就全国金融机构贷款总额而言，涉农贷款低于同期金融机构贷款的总体增长水平。2005年末，农村信用社、农业银行、农业发展银行这三类机构涉农贷款余额达到 4万亿元，比“十五”期间增加1.6万亿元，平均每年增长11.7％，但是同期全部银行业金融机构贷款余额比“十五”期间增加11.5万亿元，年均增长24％。商业银行贷款权上收是影响涉农贷款增长的主要原因。1997年后农业银行的经营战略也日益强调以利润为核心，商业化改革直接影响到了农业银行向农业和农村经济提供融资服务的积极性，贷款权的上收，很多分支机构都是只存不贷，尽管农业银行在农村金融市场中的存、贷款余额仍占半壁江山，但是贷款余额占比已从1989年的73.6％下降到2001年的45.3％。农业银行对农业服务的功能较弱，已是不争的事实。此外，农村金融机构在县域能够提供的金融工具单一，服务品种很少，服务功能不健全。县及县以下能够提供除存、贷、汇以外金融服务的金融机构网点不足20％，绝大部分的行政村不能提供基本贷款业务。特别是贫困地区的金融服务问题还没有找到有效的解决路径。
（三）农村资金大量外流。 我国农村信贷资金投入严重不足,广大农村存在严重的资金外流现象。农村资金外流的渠道主要是各金融机构在农村吸收储蓄存款再转投向农业以外的其他行业。从上世纪末以来,我国农户存款余额就大于贷款,且存贷差逐年扩大。尤其农村邮政储蓄更是农村资金外流的一个重要渠道。2007年3月邮政储蓄银行挂牌成立之前，邮政储蓄机构“只存不贷”在县域内吸收的资金几乎全部流出农村。邮政储蓄凭借自身机构网点优势，大量吸收农村存款，再将从广大基层吸收的资金直接转存到人民银行，加速了经济欠发达地区的资金外流，加剧了区域资金的不平衡趋势。这些机构大量抽走农村资金，却不承担支农任务，使农村资金严重外流。各商业银行已大规模收缩农村信贷业务，但仍注重存款业务，国有商业银行在县域吸收资金的60％左右也都流入城市，农村信用社资金也未能全部用于农村。
（四）政策性金融支农作用有限。由于政策性支持农村的贷款风险补偿、分担和转移机制不完善，没有建立完善的对农村贷款进行贴息、补贴、税收减免、税收返还等杠杆机制，农村担保机制不健全，政策性农业保险缺乏、商业性农业保险连年萎缩，制约了金融机构对“三农”的资金投入。1998年以来，中国农业发展银行实际上仅是单纯的粮、棉、油收购贷款银行，业务仅限于支持粮、棉、油流通，根本无法充分发挥其支农作用。而与此同时，一些支持难度远远小于粮食收购资金供应的带有供应性的经济活动如良种繁育、种籽购销等，不能得到政策性信贷资金的扶持，更得不到商业性信贷。
（五）农村民间借贷行为日益活跃。农村的私人借贷极为普遍。据调研显示，农户的支出比例从大到小依次为：教育、生活、医疗和生产，当入不敷出时，农户往往倾向于通过私人借贷的方式获得融资。根据国家统计局农调队的数据，农户从正规金融渠道获得的借款占全部借款的比重不到1/3。民间金融在浙江、福建、广东三省沿海发达地区非常活跃，民间资金相当充裕，其流动量也相当惊人，已经形成了一个颇具规模的地下金融市场，且以多种形式为依托。民间金融对农户和农村企业的迅速发展和渗透，在一定程度上弥补了正规金融的供给不足，起到了促进农村经济发展的作用，但是非正规金融存在的种种问题也不容忽视。一是诱发高利贷行为，致使其目前仍盛行于很多地方的农村。二是地下金融风险较大，干扰正常的金融秩序。地下金融组织作为一种自发性的私营的金融组织，其组织资金的力量较小，大部分情况时全部负债经营，加之操作人员缺乏必要的专业知识，往往根据血缘和人情关系甚至是通过高利息引诱来操作存款业务，经营安全性很低，信用水平低下，一旦市场发生急剧变化，极易出现倒闭破产情况。另外，地下金融的趋利性易迎合人们的金融投机心理，在没有法律约束的情况下，人们的这种投机心理很容易被一些不法地下金融组织所引导，从而脱离正常的借贷行为演变为膨胀的投机行为，进而引发某些诈骗行为，引发金融秩序的动荡。
（六）农村金融体制潜在的风险问题亦不容忽视。一是农业保险体系缺乏，农业和农民信贷风险难以分散；二是农村金融机构内部管理相对落后，法人治理机构不健全，资产质量普遍较差，抗风险能力比较弱；三是农村金融生态环境相对较差，信用体系尚不健全，农村金融法制观点薄弱，地方财政向地方金融机构变相透支倾向存在；四是民间借贷行为缺乏指导，民间金融的潜在风险问题突出，如高利贷、地下金融等。
二、农村金融体制改革问题的思考
针对当前农村金融体制存在的问题和对“三农”经济发展的不利影响，我们应从统筹城乡发展和全面建设小康社会的高度，立足农村经济运行的特点，加大农村金融体制改革的力度，以改革的思路设计农村金融体制，用改革的措施解决当前存在的问题。因此，随着现代农业及新农村的建设与发展，各类农村金融机构在支农职能的发挥以及农村金融市场定位上都要有各自的突破与创新。
（一）深化商业银行改革，加强商业银行对农户和农村企业服务的力度。国有商业银行商业化改革目标确立后，以盈利为经营目标的商业银行调整经营战略，逐步撤并设置在乡镇及其以下的分支机构，收缩机构网点的贷款权限。商业银行在农村的功能实际上转变为吸收储蓄存款，加剧了农村金融压抑现象。对商业银行改革中所出现的这些问题, 必须正确看待。首先不能否定国有银行商业化改革的方向，其次要努力发掘国有商业银行在促进农村金融发展中的潜力，找到能使双方互惠互利的结合点。事实上，商业银行在农村和农业上蕴藏着的巨大的利益。农村城镇化建设、优质农业的规模化经营、农业科技型产品化等等，都需要商业银行商业性的金融支持。从竞争、创新和金融市场的长期发展来说，商业化金融的地位和作用、商业银行的优势和活力，都是合作金融与政策性金融无法比拟和取代的。所以，首先，根据市场需要，实行更大范围的利率浮动，以适应商业性金融机构在农村金融市场上从事金融活动的需要；其次，重新建立农村企业、农户与金融机构之间的信任关系，简化手续，贴近农民，简化产品和服务条款，满足农民生产和生活的特定需求；再次，国有商业银行在县域分支机构及其网点，要明确规定将其年度内新增存款用于支持“三农”发展的比例，否则，限制其在当地新增网点的设置及其某些金融新产品或业务的推广。
（二）完善农业发展银行的政策性金融机构功能。中国农业发展银行作为农业政策性银行，其主要承担政策性收购资金供应与管理工作及农村大型基础设施项目和开发性项目的资金供给，然而目前 90%以上的贷款是粮、棉、油等国家重要农副产品的储备、收购、调销等流动资金贷款，实行收购资金的封闭运行，基本上不从事农业生产和农村基础设施贷款，使得中国农业发展银行事实上成为一家农业政策性“收购”银行，未能充分发挥农村金融的导向作用。因此，构建农村金融体系，首先必须对农业发展银行进行重新定位，使其回归政策性、开发性功能。积极支持中国农业发展银行的政策性支农项目，各级政府要尽最大财力补充农业发展银行的政策性信贷资本金，允许农业发展银行采取有效途径广筹政策性信贷资金，在强化系统内经营管理制度建设的基础上，积极开拓政策性信贷支农的项目范围，除按规定完成国家下达的粮、棉、油收购及其储备、加工等项目的信贷任务下，积极支持县、乡两级的农业综合性项目的开发和农业产业化基地建设等，特别是在进一步充实县域分支机构一线人员的基础上，加大扶贫信贷业务的支持力度，充分发挥农业政策性银行的导向职能作用。其次，农业发展银行本身应解决资金来源、资产管理、风险防范等一系列经营管理方面的题，为其担当农业政策性和开发性重任创造条件。
(三)加快农村信用社改革，加强农村信用合作社的合作金融功能。作为我国合作性金融组织代表的农村信用社自创立之日始，虽然历经数次改革，却始终由国家强制力推动，缺乏农民参与的基础，很难有效地服务于农民。同时由于受经营机制僵化落后、政府的不合理干预、缺乏规模经济、历史包袱沉重等多方面原因的影响，农村信用社的经营总体上陷入了严重困境。因此，要继续深化农村信用社改革，并且改革工作要从“深化改革试点”转入“深入实施攻坚”阶段。农村信用社是农村金融的“主力军”，其支农职责有史以来似乎责无旁贷，然而，目前的工作重点是如何进一步激励农村信用社支农的供给热情，同时，也要约束其非农倾向。一要明确其县辖乡镇信用社及其网点机构的各类存款全部用于当地“三农”发展，上级机构原则上不允许调拨乡镇信用社的信贷资金；二要清晰界定支农的政策性信贷和商业性信贷项目的范围，凡是界定为政策性信贷项目，在利率上要优惠，政策性支农项目也应要遵循“谁出项目、农村信用社出资金并审贷、谁应承诺利息补差”的原则；三要进一步完善小额信贷、农户联保、信用村乡等贷款制度建设；四要改善信贷服务手段，充分体现农村信用社是农民自己的银行。
(四)适度放宽农村金融的市场准入条件，允许农村民间金融组织合法化。由多元化制度供给主体而形成的农村金融二元结构是与农村二元经济格局相适应的，具有一定的合理性。对发展中国家研究发现，正规金融组织对农户金融服务的覆盖面往往不足农户总数的20%，大量的农村金融服务需要农村非正规金融机构或民间金融来满足。非正规金融是农村金融的重要组成部分，在农村经济发展中发挥着积极的作用。由于我国农村金融体系存在缺陷，已滞后于农村经济的发展形成了一定的金融“空洞”，民间借贷应运而生，虽然目前只能以“灰色”或者“黑色”存在，但表现却异常活跃。虽屡遭政府取缔或禁止，但却表现出顽强的生命力。民间借贷虽在一定程度上缓解了农民贷款的问题，但良莠不齐加大了农民的债务负担和农村的金融风险。政府要做的不是简单打压或取缔，因为这样做不仅无法摧毁农村非正规金融，相反只能以更隐蔽的方式活动。政府应承认其合法性，并制定出公平的市场准入和退出制度，规范民间借贷，将其从“地下”引上正规的发展道路。目前，新设的三类银行（村镇银行、农村资金互助社、贷款公司）也有对现有机构的调整与改造，再加上原有的政策性、商业性银行和农村信用社，共同构成了一个投资渠道多元化、综合服务高效化的全方位农村金融体系。对此，在放宽农村金融市场准入的同时，必须要进一步加强监管，以科学的制度规范农村金融市场主体行为，调动其信贷支农的积极性，使其在满足自身信贷资产营运规则的同时，开展充分而有序的竞争。
(五)建立和完善农村基本保险体系及各类信用担保机构。对于农业这一弱质产业和农民这一弱势群体来说，建立一个基本保险体系显然具有十分重要的意义。同样出于“三农”的特点考虑，农村基本保险体系应当以国家政策性保险为主导，而商业性保险的进入，也需要国家予以多方面的政策支持。在农业保险实施方式上应采取强制保险和自愿保险相结合的方式，以降低道德风险和逆向选择。对关系到国计民生的农作物保险实施强制保险，其他险种则可实行自愿保险。在险种设置上，要注意针对农民不同层次的保险需求，不断开发适合农民需要的险种。同时要提高保险服务质量，尤其要改善理赔状况，这样才能提升保险在农民心中的形象，加快农村保险业的发展。目前，现实的工作要点即积极支持它们多渠道筹集保险以及担保基金，并以法自律规范运作，完善风险补赏机制，充分发挥它们分担风险、提升信用度、联结融资渠道，有效缓解“三农”发展中的融资难题。
中国的农业现代化和新农村建设已揭开序幕，这是中国全面建设小康社会的宏伟工程。在这个伟大的历史巨变中，为农村金融的创新和发展提供了空前未有过的大舞台。我们必须深入贯彻科学发展观，继续按照中央关于加快推进农村金融改革创新的总体要求，结合“三农”发展的新形势和农村金融需求的新变化，以创新和发展的大思路，以高度的紧迫感和责任感，着力打造多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，推动完善农村金融运行机制，持续增强农村金融服务功能，全面提升农村金融服务水平，让农村金融真正成为“三农”的强大支柱，更好地发挥农村金融在社会主义新农村建设与和谐社会构建中的重要作用。
参 考 文 献
1.王晓云，《我国农村金融体系的功能定位与战略调整》，《农村经济》
2.李金珊，《农村金融体系中信用社与合作金融应有各自的空间》，《财政研究》，
3.罗春玲，《农村金融体系的制度创新》，《改革》
4.中国银行业监督管理委员会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，银监发[2006]90号
5.吴晓灵，《完善农村金融服务体系支持社会主义新农村建设》，新浪网://finance.sina.com.cn
6.章奇.农村金融现状与政策分析.ｈｔｔｐ://ｊｌｉｎ.ｃｃｅｒ,ｅｄｕ.ｃｎ.
