一、国家助学贷款的现状及存在的问题
二、解决国家助学贷款问题的途径
三、对完善国家助学贷款制度的建议
内 容 摘 要
国家把助学贷款作为科教兴国的战略来实施，但在其推行的过程中遇到了不少困难。本文主要围绕三方面的内容探讨助学贷款所面临的问题：一是由于我们国家的社会信用体系不够完善，在遇到就业困难的时候，有些学生还款意识不强，不主动跟银行联系，调整他们的还款计划，因而造成了在办理助学贷款的过程中银行操作成本比较高和风险比较大的问题；二是银行的成本和风险没有得到足够的补偿，基本上是靠银行自己来消化，这和商业银行的经营目标有一定的矛盾。三是银行和学校的配合与协调还在不断的探索之中。
关键字：信用体系，收益，贷款风险，立法。
对助学贷款问题的思考
国家助学贷款是国家从1999年就开始实行的一种利用金融制度资助贫困大学生完成学业的政策措施，也是目前我国高校贫困学生资助体系的主要组成部分。党和政府高度重视国家助学贷款工作，根据教育部公布的信息，这项政策自实施以来取得了不小的成绩，已经帮助大批贫困大学生顺利完成学业。然而，从近几年的实际发放人数和发放规模来看，效果仍不理想，具体到每一个省，每一所学校，这项工作开展得并不平衡。如何增加助学贷款的发放人数和扩大发放规模，解决助学贷款供求矛盾，是各大高校研究的热点之一。助学贷款作为一项准公共品性质的制度安排，在落实中遇到困难，反思这一制度的各个环节是否还存在问题是必要的。本文就如何突破瓶颈，完善国家助学贷款制度作了一点探讨。
一、国家助学贷款的现状及存在的问题
（一）助学贷款工作各地开展不均衡
从1998年起，我国在北京、天津、上海、武汉、南京等8个城市试行助学贷款，到1999年已扩大到全国范围内，但实施的力度不一，从区域看，京、津、沪、汉等大城市以及沿海经济发达的省份开展得较好，而西部省区的国家助学贷款工作举步艰难，还有少部分高校的助学贷款还没起步。从贫困生的绝对数看，只有约1／5的经济困难学生获得国家助学贷款，某边远省区到今年上半年只有几十名学生获得40万元的贷款。从高等学校看，部委属高等学校国家助学贷款开展的比较顺利，省属高校、特别是地、市属高校进展较差，地方所属院校的情况不甚理想，专科院校申请贷款更是难上加难。
（二）制度的缺陷导致银行缺乏动力
对学生和学校而言，助学贷款明显的具有“正”的收益；对国家而言，助学贷款中只付出了财政贴息，但收到了良好的社会效益，国家的总体收益也是正的；商业银行承担了国家助学贷款数额小、涉及面广、工作量大等特点所带来的高交易成本、管理成本和以及贷后很高的赔偿成本和违约损失，承担了助学贷款资金的机会成本，却成为助学贷款各主体中唯一得到“负”收益的主体。因此，商业银行没有积极性去维护这个制度的运行是不难理解的。国家助学贷款作为一种完全凭个人信用担保的贷款是由国家提出的兼有扶贫和支教性质的一项贷款制度，是一项带有明显的政策性、指令性痕迹的贷款。助学贷款单笔金额小，缺乏信用保障，手续烦琐量大，投入的人力较多，导致贷款风险大且管理成本高。对银行来说，其目标是利润最大和风险最小，开办助学贷款业务本来就是响应号召的被动之举，一旦面临欠贷的风险，当然就丧失了继续做下去的动力，因而采取拖而不办或缓办。
（三）少数学生信用差违约还贷，导致助学贷款受阻
对于学生来讲，他们虽然能够克服消费意识落后的障碍积极的申请贷款，但是由于他们还没有树立起个人信用意识，所以在申请贷款后很少考虑如何来偿还贷款，有个别学生认为不贷白不贷，反正是国家的钱，先用再说。据媒体报道，2002年，因违约率高达50％，西安交通大学成为第一所被银行叫停助学贷款的高校。2003年国家助学贷款开始进入首批还贷高峰，但全国借贷学生平均违约率接近20％，远远超出银行所能承受的程度。这一年，高校被停发贷款成为全国性的普遍现象，至今全国大部分高校的贫困学生仍无法获得国家助学贷款。2004年春，几大商业银行全面停止了大部分助学贷款业务，据说原因是学生还贷违约情况严重，即使在高校聚集的北京，也只有北大、清华和人大三所学校分别获得了100个助贷名额，而当年，人民大学提出的助学贷款申请的学生有264人。
（四）银行跟踪系统缺位、学生还贷不便
我国个人信用资信登记系统尚未建立，这使得普遍采用信用担保贷款方式进行的国家助学贷款从一开始就存在着先天不足。银行方面没有完善的对贷款学生的跟踪系统，学生毕业了不知去向。学生毕业不还钱，银行无可奈何。
（五）学校与银行配合不完善，违约率高
对于学校来说，由于国家助学贷款可以减少学生的欠费率，学校是助学贷款的直接受益者。实际操作中不少学校简单地把助学贷款看成是银行的经济行为，无视银行在助学贷款中的地位和权利，为收回欠费，强调多贷款，而不积极配合银行对贷款学生进行诚信教育和监测，致使学生的违约率居高不下。
二、解决国家助学贷款问题的途径
助学贷款与其他消费贷款不同，国家助学贷款具有商业性与政策性并存的双重特征。一方面，国家助学贷款是由国务院批准实行的，帮助高等学校中经济确实困难的学生完成学业为目的的一项国家政策，其中部分利息由中央或地方财政补贴，因而政策性明显；另一方面，贷款是由银行提供，风险也由银行自己承担，所以本质上仍是一种商业性贷款。国家助学贷款采用个人信用担保形式，在我国信用制度没有建立之前实施助学贷款便会面临着极大的高风险。用信用方式进行贷款，贷款风险已全部由贷款银行来承担。由于高校学生毕业后流动性较大，就业时间、就业地点、就业单位不能确定，而且就近年就业形势看来，就业比较困难，因而贷款预期风险较大，经办银行十分审慎，造成这一问题的原因是多方面的，而问题的核心在于没有完善的信用体系，造成了银行的高风险，从全国范围来看，个人信用评价体系尚未建立，银行很难评估贷款学生的信用，因此助学贷款的风险很难得到控制。据银行方面反映，个人信用系统建立滞后是制约助学贷款业务发展的重要的原因所在，而且学生的信用意识比较淡薄，因此制约银行发放助学贷款的瓶颈是信贷风险，解决“瓶颈”问题的出路在于探索化解信贷风险的有效途径。
（一）学校加强对学生的诚信教育，树立贷款必还的观念
诚信是人生最重要的品质，诚信问题是市场经济规则能够规范运作的基本前提。人大代表周洪宇教授说：“在影响国家助学贷款健康发展的各种因素中，学生信用是最重要的影响因素。学生有信用，就会降低贷款风险和成本，化解各种矛盾。一人恶意欠款，可能会导致更多的人故意不还，严重败坏了社会的道德风气。”朱镕基总理早在《政府工作报告中》也特别强调了诚信问题，大学生作为祖国未来的栋梁，对他们进行诚信教育关系到国家的千秋大业。学校是教书育人的场所，因此各级各类学校都应当承担起对学生实行诚信教育的任务，真正树立起“守信得利，失信失利，贷款必还”的信誉观念，提高全民素质，推动金融系统开辟贷款新领域，推动整个社会进步。
高等学校应把信用教育纳入学校的正常教学计划中，加强对大学生的信用观念教育和金融知识教育，信用学习是贷款学生的必修课，深刻理解良好的社会信誉在今后工作和生活中的重要作用。使大学生牢固树立社会信用意识，培养学生“讲究信用、崇尚信用、积累信用、维护信用”的优秀品质。
（二）校方把好贷款关，督促还款、降低风险
新的国家助学贷款政策调整最大的，还属风险防范与补偿机制的建立。调整后的助学贷款政策规定，将建立风险补偿专项资金，给予经办银行适当补偿。该资金由财政和普通高校各承担50％，每所高校承担的部分与该校毕业学生的还款情况挂钩。因此，学校必须把好贷款关，对贷款学生进行资格审查，班主任、辅导员主动参与对贷款学生即时跟踪，了解他们的心态，看他们是否品学兼优，对于在校读书的学生，加强与学生家长的联系；对于走向工作岗位的学生，加强与用人单位的联系。贷款一定要让家里知道，让用人单位了解，让家长和用人单位和我们一起监督学生，长期跟踪，这样会大大提高助学贷款的偿还率。
（三）银校双向选择，实现双赢
新的国家助学贷款管理办法要求高等学校与助学贷款中标银行实行全面金融合作，如果学生从中行贷款，那么学校的收费工作，学校的银行账户、存款、基建贷款等都要换成中行，这样做很难，因为此前各高校都与不同的银行间有很好的合作关系，共同开发了一些管理系统，例如南京航空航天大学与交通银行共同开发的“校园一卡通”系统已运行良好，如果更换银行，成本费用很高。对银行来说这样容易产生新的垄断，如果所有的部委属高校都集中在中银开户，不利于银行之间的竞争和服务质量的提高。
在国家助学贷款大政方针指导下，应给学校选择银行的权力，哪家银行服务好，学校就把资金放在哪，当然银行必须满足学校助学贷款的需求。银行也有选择学校的权力，如果学生贷款违约率高，银行可以对该校停止贷款。实际上，助学贷款管理得好，违约率低于国家提供的风险补偿金，银行就盈利，学校就减少风险违约金支出。因此，银校双方应本着互惠互利、共担风险的原则，形成互相制约机制，从而达到双赢的目的。
（四）建立全国联网的个人信用系统
建立和新的国家助学贷款办法相配套的全国联网的高校学生征信系统，这在技术上已不成问题。北京、上海几个大城市已经进行试点，这将由点到面地带动全国信用体系的建立，解除银行的后顾之忧。违约者的行为记录在案，使他们真正认识到，无诚信将成为一个人的行为污点，他最终会为恶意违约付出代价。
首先，学校建立学生信用档案，将贷款情况载入学生档案，对贷款学生生活、学习等情况即时跟踪，及时反馈给银行。学校协助银行有权在不通知违约学生的情况下，通过新闻媒体和网络等信息渠道公布违约学生姓名、公民身份证号码、毕业学校及具体违约行为等信息，同时在高等教育学历查询网上注明。
其次，金融系统内高效联网，使银行与学生的沟通渠道畅通，像信用卡一样，让学生随时查询还款时间和还款数额，对于毕业后恶意欠资的学生，各个金融机构通过内联网络进行协查，对贷款进行追缴。
最后，逐步完善个人信用系统，学校、银行共同建立公开的社会信息数据库，每个公民都拥有账号，里面储存着公民的学历、就业、信用记录等多种信息，贷款人有唯一的信用卡号，所有收入进入信用卡，在保证生活的情况下优先还贷款。如果和公民发生业务联系，可以对此进行查询，一旦公民有了不良信用记录，对此人的惩罚就不仅仅是银行，而是关系生活方方面面的机构，比如不能贷款买车，不能办理抵押，注册不到公司，甚至得不到任职、升迁。总之，生活的阻碍无处不在。
（五）尽快制订有关助学贷款的法律法规
从长远看，要解决助学贷款的问题，必须立法，在《教育法》、《高等教育法》、《银行法》、《商业银行法》的大框架下，制定专门的《国家助学贷款法》，把现行的制度以法的形式确定下来，这样，既能大力推进国家助学贷款工作，又能规避风险，特别是规定对恶意逃贷者的法律惩罚措施。把不讲信用的借款人姓名、身份证号和违约行为公开曝光，将来纳入全国个人信用信息系统，让违约者举步维艰，这将有利于从根本上解决助学贷款难的问题。对那些有钱买车却不还贷的人，要有严厉的惩罚和跟踪制度，使他找不到好工作，出不了国，在社会上没办法混下去。加快制定并颁布相关的法律法规，使贷款制度的建立和贷款计划的实施有法律依据，使借贷双方都做到有法可依，有法必依。
（六）开办生源地助学贷款
开办生源地助学贷款（由学生家庭所在地的银行开办助学贷款）可以以学生家长作为见证人，加强了对借贷学生的监督和毕业去向的把握，从某种程度上降低了助学贷款的违约风险。同时可以减轻高校所在地开办助贷银行的业务压力和贷款风险，当然这需要生源地领导的高度重视，需要教育部门与银行部门的积极配合，需要财政部门的大力支持。
国家助学贷款首先是政府行为，其次才是商业行为，各级种类银行、农村信用合作社都应响应国家号召，积极主动地做好国家助学贷款工作，尽可能多地给符合条件的学生发放助学贷款。为贫困大学生提供助学贷款，这也是当地政府对大学生情感投资的一个方面，从而更有力地吸引大学生完成学业后为建设家乡作贡献。国家应该制定积极有效的措施加以扶持、引导。不能因为个别学生拖欠贷款就放弃贷款，这些贷款培养的都是人才，这种投入绝不是浪费。对于积极发放助学贷款的经办银行和经办人员，国家可以适当给予表彰和补偿。
（七）制定助学贷款配套措施，政府分担必要的违约贷款
目前我国实施的国家助学贷款，贷款主体是国家与贫困生，而不是银行与贫困生，银行只是代为操作。帮助贫困生上大学、顺利完成学业，是政府义不容辞的责任，政府理应在救助贫困生方面肩负起更多的责任，因此各级政府应分担必要的贷款拖欠风险。比如，贷款人因伤残、死亡、疾病等无法还贷者，就应由相关的政府部门代替还款，国家给银行的风险补偿金不应包含这类特殊情况。
为了鼓励大学毕业生到边疆支援国家建设，国家在制定奖励政策时也应向贷款学生倾斜，贷款学生到边疆去应给予一定的贷款减免，减免部分由各级政府承担。为了鼓励学生还贷降低风险，对提前还贷者给予表扬和奖励。
三、对完善国家助学贷款制度的建议
2004年6月出台的助学贷款新政策是一个极大的进步，其合理之处在于将风险由银行单独承担变为风险由财政、高校、银行分担。但新政策没有从根本上修正助学贷款的制度缺陷，银行与助学贷款管理中心就风险补偿金比例问题难以达成一致，成为助学贷款受阻的首要原因。国家规定的最高风险补偿金为15%，而一般仅在7%左右，从全国看，助学贷款的违约率在20%-30%之间。在商业银行看来，助学贷款是政策性业务，分担风险对商业银行是不公平的，因此，商业银行提出较高的风险金比率。而各地财政的财力有限，风险补偿金的财政承担部分也有不同的主体。
助学贷款制度如何改革取决于对它作怎样的修补才能使助学贷款中的多个利益相关主体都能够得到正的收益，使各个主体自觉维护这项制度，形成稳定的均衡。从目前大学生的就业状况看，未来新毕业大学生的经济状况不会出现大的改观，学生信用状况也不会在短期内改变。假定违约率保持不变，则助学贷款改革的核心问题就是如何提高风险补偿金比率的问题；假定风险补偿金比例不变，则助学贷款改革的核心问题就是如何降低违约率的问题。针对第一种情形的尝试或设想有成立担保基金、助学贷款保险公司等；针对第二种情形的尝试有黑名单公布制度、用人单位督促还款安排、生源地助学贷款制度、延长贷款期限的方法、国家助学贷款呆坏账核销办法、助学贷款发生呆坏账的免责条款等。针对两种情形的尝试都没有取得明显的成效。上述安排都不能使各利益主体都得到正的收益，不能形成对称的责权利关系，不能形成稳定的均衡。在助学贷款的总体收益难以覆盖成本的情况下，总得有人来承担相应的损失。
从制度的长期稳定性方面讲，助学贷款制度设计要正确的回答两个主要问题，一是由谁承担风险，二是由谁经办。本人认为助学贷款这类政策性业务应该有政策性银行来承担，其风险应由国家承担，即由财政提供担保。政策性银行完全有能力承担政策性业务，财政状况的初步好转也为财政担保提供了可能性。中国的事实是：政府想方设法将助学贷款的风险转嫁给市场主体，全然不顾其社会公共品提供者的角色。
就助学贷款的经办机构而言，决策者应该转变思路，为什么一定要让商业性银行承担此类业务，为什么不能考虑让政策性银行承担。事实上，长期以来，中国金融存在一个不正常现象，国家千方百计把政策性业务强加给商业银行，而政策性银行却大刀阔斧的进行商业性业务乃至进行商业化改革。商业银行、政策性银行都有各自的行为边界，商业银行就应该以盈利为一切经营活动的出发点和落脚点，政策性银行就应该提供社会所需要的公共品性质的金融服务。商业银行在经营政策性业务过程中常带有商业色彩，一个极端的例子是，有的地区商业银行在发放助学贷款的时候，对特别贫困的学生反而不发放，老师不得不告诉申请助学贷款的学生，别把自己的经济条件写得太差。就是说，商业银行经办助学贷款难以实现助学贷款隐含的机会均等的要求。即使助学贷款得到一般商业性贷款相同的收益，商业银行仍然要进行权衡，因为助学贷款对贷款期限、还款方式的约束限制了商业银行的自主经营权，而政策性银行承担助学贷款业务则不会存在类似问题。
我们坚信，通过国家政策、地方法规及各部门的共同努力，国家助学贷款能够走出低谷，进入健康、持续、良性循环发展的轨道，更好的为我国的高等教育事业服务，更好的为我国社会主义现代化建设服务。
参考文献：
1、马经，《助学贷款国际比较与中国的实践》，中国金融出版社，2003.1
2、孙东辉，《国家助学贷款的坎坷路》，中国经济时报，2005.9.1
3、暴文科，《政策性银行改革的逻辑困境》，内蒙古金融研究，2005.7
4、关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见，教育部 财政部 人民银行 银监会2004.6.8
5、教育部副部长张宝庆就国家助学贷款问题答记者问有关资料，://.edu.cn，2004.9.1
