一、农村金融的发展对农村经济发展的重要性。
二、如何评价合作基金会的历史作用，究竟应不应该关闭合作基金会
三、如何看待小农经济条件下的农村商业金融，如何开展农村的金融改革，多样化的金融需求是否一定要有多样化的金融机构供给
四、政府办的商业金融从农村撤退意味着什么
五、农村金融发展的关键在于金融体系是否能够发挥正常的功能
内 容 摘 要
连续多年，中央一号文件都指出，“三农”问题是全党工作的“重中之重”，所谓“三农” 问题即农业、农民、农村的问题，“三农”问题从根本上影响着中国的社会与经济稳定发展及其现代化进程。解决资源配置问题是解决“三农”问题的关键，农村金融制度是农村经济发展中最为重要的资本要素配置制度，因此农村金融发展对农村经济发展尤为重要。
以农村合作基金会的兴衰为例，农村合作基金会是20世纪80年代中期兴起的准正规金融组织，其经营资本主要依赖于农户的资金注入，其经营活动归农业部而不是中国人民银行管辖。到1996年，农村合作基金会的存款规模为农村信用社的1／9。 一时间农村合作基金会对农村经济的融资需求提供了极大的支持，但由于农村合作基金会是地方政府干预的产物，未能纳入市场公平竞争，为了消除来自农村合作基金会的竞争对农村信用社经营所造成的冲击（Park，2001），1997年国家做出了清理整顿、关闭合并农村合作基金会的决定。随后在1998～1999年，包括村级基金会在内的整个农村合作基金会被彻底解散并进行了清算整顿， 但农村金融体制改革的任务并未完成，我国农村金融改革还有一段漫长的路要走。 如能从农村合作基金会的兴衰吸取经验教训以及今后如能从金融工具相对规模、金融机构财务状况、金融市场结构与金融功能等方面为切入点，将农村金融体制改革深化进行底
。
关于农村金融体制改革的几点思考
一、合作基金会的由来
有些同志认为，合作基金会是自然发育的合作组织，是地方政府工业初期发展冲动的产物，这种提法不够准确。20多年的旧体制给农村改革留下的历史遗产除了集体所有制的土地关系外，还有几十年的集体公共积累，这部分资金包括1950年代合作化时农民将大牲畜入社折股的的老股金及以后20多年集体的自由资金，它们是近30年农村合作化历程的理事积淀。在实行联产承包责任制前，许多地区原生产队自有资金大多被社员欠款、干部欠款和外单位欠款所占用。“大包干”后生产队解体，帐目到村，出现部分生产资料变卖分光的情况。为使几十年集体形成的财富免遭破坏，一些地区的村庄通过清产核资，在原集体积累折股到户的基础上成立了村农民合作基金会，其资金来源主要是“欠转贷”及代管金。建立农村合作基金会的初衷，最直接的目的是为了回收和管好用好农村集体经济组织的原有的资金，使集体资金保值增值。
以“欠转贷”方式作为集资的主要手段往往难以较大规模地使用资金，如在黑龙江尚志市，农村合作基金会的资金主要来源于原集体自由资金折股到户后农户拥有的股金，而这部分自由资金大多数被“三欠款”所占有，可供周转的股金很少。据1988年统计，尚志市农村合作基金会资金总额为2760万元，其中“欠转贷”资金为2110万元，能直接使用的资金仅占资金总额的30.8％。同事回收“欠转贷”资金在具体操作上又存在许多困难，因此这类基金会金融运作的能力非常有限，很难为地方政府工业化的目标服务。只能在合作基金会扩大了资金来源，将增量的集体股金、个人股金，尤其是土地的占用补偿费等纳入合作基金会，融资总额和可用资金额有了较大增长，才有可能为地方工业化提供金融支持。如四川彭县天彭镇合作基金会1988年9月成立，当时集资额仅38万元，其中大部分是农村集体的积累，此外有少量的个人股金。此后，镇镇府决定将企管办帐上的农村集体所有的土地占用费都转入合作基金会帐户，截止到1992年5月，该合作基金会的集资总额已达908.25万元，集资规模为全省第三，集资额钟村、社集体股金为546.87万元，其中，大部分是土地占用费（占70％-80％），此外有单位股金137.8万元，个人股金131.81万元①。
在大的制度环境发生变化，地方工业化进程加快，已有的农村合作基金会才会在功能和融资规模上发生较大的变化，成为地方政府有力的金融工具。1992年以后，全国各地兴办起了大办乡镇企业的热潮，各级政府竞相招商引资，各种金融机构纷纷变相高息揽存，在这种环境的压力下，合作基金会突破了原有的以集体股金为主，管好用好集体资金的规定，个人股金迅速增长，成为主要资金来源。这期间，基金会贷款对象也以乡镇企业为主，大额贷款增长很快。为了竞争，农村合作基金会的存款核贷款利率均高于当地的农村信用社。在组织体制方面，农村合作基金会的融资范围继续扩大，达到县一级，成立了县合作基金会联合会。高利率是合作基金会与农村信用社竞争的手段。通过高利吸储，农村合作基金会在农村存贷款市场上的份额迅速扩大，个人存款额迅速增大，成为一种准金融组织。
二、如何评价合作基金会的历史作用，究竟应不应该关闭合作基金会
在农村合作基金会融资总额和可用资金额有较大增长，能够为地方工业化提供金融支持后，它成为国家控制权限范围外的一种规模化金融资本的组织载体，与地方工业化尤其是乡村集体企业的发展有密切的联系。农村合作基金会核信用社的强烈的行政依附性实际上源自于乡村集体企业的行政依附性，有关合作基金会历史作用的问题就变成如何评价农村行政干预经济的理事事实这一问题。
中国农村工业化进程的鲜明特征是地方行政府领办或倡导办乡村集体企业。这种企业具有两个鲜明的特性，第一是社区性，企业并不是以追求利润最大化为单一目标，而是既要追求利润，又要安排本社区剩余劳动力就业，为本社区居民提供福利。第二是行政依附性，乡镇政府和村领导要控制企业，管理企业。国外一些学者将乡镇企业的成功归之于这种模式，称之为“地方政府公司主义”。他们认为中国的地方政府将其行政范围内的企业视为一个大公司整体的一部分，政府与企业的关系如同公司内部的关系，地方政府充当的是董事会的角色，而政府的干预对企业的成功是不可缺少的因素，国内有的研究者也认为农村社区政府在发展乡镇企业钟具有不可代替的作用，“‘完全排他性产权’现阶段不完全适用于中国农村社区经济现实②”。
“地方政府公司主义”这种模式的产生有其深层次的经济体制方面的原因。在财政体制改革中，由于中央于地方各级政府的事权划分滞后及多渠道的政府预算，地方政府预算内的财政收入往往是“吃饭财政”，一些地方连行政事业费、人头费等项开支也难以保证，更无法正常履行政府职能，造成财权与事权的分离。为了正常运转，履行职能，完成上级交办的各项任务，各级地方政府只好从制度外财政收入（预算外收入及各级政府的自筹资金收入）想办法。乡镇企业，尤其是乡（镇）办工业企业的上缴利润则成为制度外财政收入的主要来源，这是“地方政府公司主义”产生的历史背景，也是地方政府办乡镇企业的直接动因。
但因指出，财权与事权相分离的扭曲的预算机制对地方政府职能的转换构成种种障碍，使乡镇政府及村社区组织在保护企业的同时，又要控制企业，相企业索取，这就使一下种种弊端凸现出来：（1）行政干预经济，盲目决策、瞎指挥使乡村集体企业效益下降，不良债务增多。（2）乡镇政府及各行也主管部门以各种名义向企业收费，很多使属于没有财权依托的社会性支出，这种非规范性的制度外财政收入随意性强，透明度低，缺乏有效的监督，易于引发腐败的行为，群众反映的乡镇企业成为干部的“小金库”便是一例。（3）农村基层政府与乡镇集体企业之间的直接的利益关系使得地方政府从各方面来保护企业，从而导致企业的种种有碍于建立社会主义市场经济体制的行为难以杜绝。乡镇企业到期不归还贷款核拖欠银行贷款利息等逃避银行债务的行径在很多情况下得到当地政府的默许；为了保持地方财政收入的稳定增长，地方政府又是也放松对污染企业的监控，容忍企业将内部成本转化为社会成本从而破坏生态环境的行为；至于假冒伪劣产品的屡禁不止更是与地方保护主义有直接关系。
还应指出，地方政府除了要干的事情多，预算内财政拮据外，由条条领导所形成的机构林立、人员严重超编、办事低效也是一大顽症，正所谓“食之众者，生之者寡”，这更促使地方政府向企业伸手，攫取更多的非规范性的收入来解决行政经费问题。显然，地方财政体制和行政体制如不改革，谈论地方政府的职能转换食毫无意义的，这也必然影响乡村集体企业的发展，未改革的财政体制核行政管理体制必然要与农村金融体制搅合在一起，无论是官商性质的信用社还是起源于集体经济的合作基金会都无法逃脱，这就为以后灾难性的后果埋下了祸根。本想课题的研究指出，从合作基金会性质上看，它从来就不是一个独立的经济组织，没有自主行为能力。它的产生、发展、经营管理从来就没有独立国。农民只是名义上的股东，实际上是由政府所有和控制，它只是政府行政部门的附属品。
回顾这段历史，可以说，合作基金会是政府行政体制未能成功地与经济相分离的一个例子，在谈到地方政府与地方经济的关系时更是如此。硬预算约束和任务的加码促使地方政府用合作基金会为本地的金融目标服务。这样一来，合作基金会就成为中国改革进程众两个悬而未决问题的核心：第一，财政自治和地方政府的自我管理；第二，建立一个具有可持续性的金融体系，尤其是农村金融体系。这两个问题在一定程度上是乎是相互关联的，只能用一种简捷的方式一揽子加以解决。
随着市场由无序向有序进化，企业业不断发掌壮大，企业对地方政府的需求逐渐减少，而由于企业规模越来越大，技术及产品的档次越来越高，乡镇领导对企业的管理及监控能力越来越弱，干预所产生的负效应越来越大，超过了保护所产生的正效应。在这一形势下，乡村集体企业的长拳改革成为必然的趋势，也就宣告了“地方政府公司主义”时期的终结。但这一时期地方政府与经济活动相结合的后果直接导致乡镇政府合村级组织债台高筑，无力归还；而乡镇政府合村级组织所前的债其中相当一部分便构成农村金融机构（包括合作基金会）的不良资产。农村一些合作基金会甚至已经到了资不抵债的地步。政府公益性借款和乡镇企业借款构成了不良资产的绝大部分，其中，政府借款主要是事业性借款，如教育，政府根本没打算归还，只是把合作基金会作为政府的出纳，而乡镇企业破产后，乡镇政府的担保也只是一纸空文。这些不良资产成了农村合作基金会的绝大负担，它所到来的金融风险也注定了合作基金会清产关闭的最终命运。合作基金会的关闭使当地政府为其行政干预金融和经济生活的行为付出了沉重的代价。
至于合作基金会是否因改一律关闭，课题研究成果提出一种值得注意的观点：合作基金会在产权结构合管理体制上存在的种种不足，注定了合作基金会失败的命运。但是作为一个市场竞争的参与者，其命运应由市场决定而不应由政府决定，合作基金会也应同乡镇企业一样，在市场竞争众实现自身的重组和发展，在市场竞争众实现优胜劣汰。以行政手段一刀切地关闭基金会对农村金融市场乃至整个农村经济和社会的发展都形成了深远的影响。有点学者把基金会的运营比作骑单车，轮子在转，就不会有问题，一旦轮子一停，自行车就要歪倒。
三、如何看待小农经济条件下的农村商业金融，如何开展农村的金融改革，多样化的金融需求是否一定要有多样化的金融机构供给
农村信用社向何处去？我们说，农村合作基金会之所以出项问题，并不是由于“合作”二字，恰恰由于它没有成为真正的农民自己的合作金融组织，它所体现的强烈的行政依附性、经营活动的营利性以及内部人控制的管理机制正是其溃败的主要原因。农村信用合作社也同样存在合作基金会存在的问题，实际上，正式由于信用社的行政依附性和官商作风，才导致了基金会的发展壮大。
农村信用社的制度缺陷：一是所有者缺位，出现员工内部人控制现象，没有人真正考虑信用社的长期利益。现实中存在用工资合福利侵蚀利润、对不良贷款麻木不仁等想象。二是体制不落实，内部管理和控制不力。理事会、监事会和社员代表大会等制度流于形式，名不副实。三是激励机制不健全。基层机构合员工的积极性没有充分调动起来，一切工作都要等着上级的指示和任务，主动创新行为少。在这种情况下，很难让其做到主动积极地为农民服务，自觉管好金融资产，并带动农村金融市场发育和创新。比如在一些国家级贫困县，当地工资水平很低，农民在县城打工月收入不到200元，普通公务员工资也不过每月500元，但信用社职工月收入却高达千元，而信用社去并没有多少盈余，甚至是亏损的。另外在一些实地调查中还发现，信用社职工并不真正担心高比例的逾期和呆滞贷款，相反他们乐于从中收取较高的罚息收入，觉得这样做还省去了收回再贷出的麻烦。
对比农村信用社合基层供销社，供销社已经“撞向南墙”，走到尽头，不得不进行市场好取向改革。但由于农村的资金市场尚未开放，农村信用社目前并没有“撞南墙”，仍保持再农村金融体系中的垄断地位，自我感觉良好。由于长期形成的“路径依赖”和既得利益格局，恢复信用社的合作性质很难做到，而基金会又被取缔，在金融需求尚，光大农民除了向正规的金融组织（农行和信用社）寻求极为有限的帮助外，不得不转向民间金融。
从理论上讲，多样化的金融需求并不一定要有多样哈的金融机构的供给，但在资金市场开放的条件下，任何一个资金所有者，无论其持有资金量大小，都可作为一个贷款人随时进入市场，不存在生产要素进入资金供大于求的情况下，农村却是典型的资金买方市场。所以，在资金市场开放的前提下，具有不同经济成分的，多元化的金融组织讲会应运而生，不可能出现有一种金融组织垄断资金市场的局面，这也就决定了农村的金融体系必然是多元化的。
合作基金会的绩效显示出许多缺陷。但它们的关闭又为农村的存款者和贷款者需求者造成了制度供给的空间。关闭基金会并没有解决农村金融的问题，储户失去了一个储蓄的渠道，投资者失去了一个获取贷款的来源，农村信用社失去了一个竞争对手，这样它就没有动力去提高效率，改进管理，农村不再有机构性的竞争。问题是在改革进程中，首先要有一个稳定的金融机构，还是首先需要一个竞争环境。一种观点认为，在允许其它机构竞争者进入金融市场之前，信用社需要一个调整和稳定的过程。但没有有效的竞争，信用社可持续性的稳定又从和谈起？同时，现已存在的非正规金融市场力量依旧被忽视，已经有非正规的制度选择填补了农村合作基金会关闭后的真空。所以，问题的关键并不是信用社的出路，而是能否通过制度变迁在农村营造一个各类金融组织可以展开有效竞争的环境，最终让市场来选择。从长远来看，必须开放农村的资金市场，发育多元化的农村金融组织，迫使农村信用社进行市场化取向的改革，当前则应采取各种灵活的方式，解决各类新兴的农民中介组织的资金融通问题。
四、政府办的商业金融从农村撤退意味着什么
交易费用是经济效益的关键。关闭农村合作基金会和与此同时进行的农村金融机构重组，导致农村金融网点密度急剧下降，特别在乡村地区。据估计，现有乡村地区农村金融网点数量大概只有基金会存在时期的1/3左右。网点的减少有利于加强金融机构的管理，提高规模效益，节省机构本身的运作费用，但十分不利于农民和乡镇企业，打打增加了他们获得金融服务的交易成本，必然降低其经济绩效。
另外还要警惕的是私人资金从投资循环中撤出。政府处于相当大的压力下。如果储户对该体系失去信心，那对金融体制来讲是个大倒退。存款的行动应被视为可用资金的延迟消费。银行只是起个中介作用来转运这些储蓄资金，以便哪些临时缺少资金的投资着可以使用这些资金。这个制度建立在储户信任的基础之上，储户指望在他们做出消费决定时，马上就能拿回自己的钱。对金融制度缺少信任导致私人资金从投资循环中撤出。由于中国正在继续积极的财政政策并较大地依靠传统的高额个人储蓄，这一撤退会给国民经济带来严重的后果。
政府的商业金融从农村撤退，以为着资金在农村的稀缺程度加剧。经济全球化首先是资本的全球化，但如果由于农村金融市场的禁闭而使资本无法进入，中国农村近乎无限供给的廉价劳动力资源则仅能在城市谋求有限的就业机会，而不能在广袤的农村地区与资本结合，农业和农村的现代化进而中国的现代化则必然受阻。非正规渠道进入的资本由于高稀缺度和高风险，必然要收取高的边际报酬，从而使劳动的报酬进一步受到挤压。农村资本市场的禁锢只能加剧资本支配劳动的状况。
参 考 文 献
张晓山等 强制性的制度变迁与农地征用费的使用及权属 中国农村经济1993（2）
张德修 社区政府在乡镇企业发展中的地位和作用 中国乡镇企业报 1996月8月27日
《农村经济问题》2002年第9期
