一、农村金融的现状
（一）作为农村金融市场“主力军”的农村信用社体制改革取得初步成效
（二）农业银行定位“三农”，在农村金融体系中发挥重要作用值得期待
（三）邮政储蓄银行成立，农村金融体系日趋完善
二、农村金融体制存在的主要问题
（一）农村信用社体制改革中存在的问题
（二）农村金融机构非农化倾向增强。
（三）农村资金流失严重。
三、几点思考
内 容 摘 要
建设社会主义新农村，发展农村经济，是我国当前经济领域一项重要工作，然而“三农”的发展，离不开金融的支持，尤其是农村经济的弱质性特点，决定了农村金融机构经营的特殊性，农村金融需要国家相关政策的扶持才能更好的支持“三农”。如何建立一个完善的农村金融体系，需要分析当前农村金融的现状，找出存在的问题，并寻求破解之路。当前随着农村信用社改革的深入，虽然取得了一些改革成果，但也不能忽视存在的问题；同时，农村金融的非农倾向增强应予以关注，以及如何防止农村资金流失，保持农村金融支农的资金实力，是当前农村金融体制改革应当重视的问题。
对农村金融体制改革问题的思考
一、农村金融的现状
在我国农村经济体制改革的历程中，上世纪70年代末和80年代初的农村土地改革使农村经济在短时期内获得迅猛增长，从而逐渐改变长期以来农村经济的贫困面貌。然而在此后的20多年中，农村金融体系和金融服务的落后局面始终没有得到改善，已经成为制约农村经济发展的瓶颈。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出农村金融是现代农村经济的核心，明确提出了要“建立现代农村金融制度。创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。”事实上，早在1996年，我国农村金融改革就已经开始全面起步，农村信用社经过多年的改革探索，逐步今入产权改革和经营机制转换的攻坚战。根据这一指导思想，自2003年8月在国家将浙江等8个省（市）选择农信社列为改革试点后，2004年8月6又新增加了安徽等21个省（市、区）作为深化农村信用社改革试点。至此，全国除西藏、海南两省区外，其余29个省（市、区）军开展了新一轮农村信用社改革。目前，农村金融市场已经逐步形成了以农村信用社为“主力军”的市场格局。就近年来农村金融发展变化来看，有下几个特点：
（一）作为农村金融市场“主力军”的农村信用社体制改革取得初步成效
随着农村信用社经过新一论的深化改革，大部分农村信用社成立了县级统一法人联社，在一些经济较发达的地区，农村信用社经过多轮的改革，在统一法人的农村信用联社的基础上，组建了农村合作银行和农村商业银行，农村金融机构法人治理结构逐步完善。从目前农村金融体系主体结构来看，农村金融体系中占主要地位的金融机构仍然是在农村信用社基础上发展起来的统一法人联社、农村合作银行和农村商业银行。从农村金融机构的法人治理架构上来看，在农村即溶体系中占大多数的统一法人联社的“三会”协调运作模式基本确立，法人治理架构基本形成，股本规模逐步扩大，股权结构中自然人、投资股股权比例逐步提高，法人治理结构逐步完善，而且部分发展较好的统一法人联社正积极组建农村合作银行，法人治理结构将更加趋于完善。
内部管理制度初步建立，经营管理水平进一步提升。统一法人后的县级联社初步建立了一套适应一级法人核算体制的内部管理制度，内部管理逐渐加强。县级联社对分支机构实行“授权经营、分级核算”的方式，以授权委托书或授权文件的形式下放分支机构经营权限，理顺了管理层次，减少了管理环节，有利于联社管理水平的提高。
资本充足率稳步提高，抗风险能力进一步增强。实行县联社统一法人改革后，联社整合了经营资金，提高了贷款最高限额，更好地满足了区域优质中小企业的大额贷款需求，社会影响力明显提高，有利于增资扩股的开展和稳步增强资本实力。
资产质量稳步提高，不良贷款实现“双降”，经营效益进一步提高。贷款存量的优化和贷款增量的扩大，使得联社利息收入稳步增长，尤其是统一法人后，通过加强统一核算和集中统一管理，减少了原先基层法人社的各种摊派和费用，经营成本明显降低，经营效益进一步提高。
（二）农业银行定位“三农”，在农村金融体系中发挥重要作用值得期待
在年初的全国金融工作会议中，温家宝总理明确表示，继续深化国有银行改革，加快建设现代银行制度是今后的首要工作，尤其要稳步有序地推进中国农业银行股份制改革，强化为“三农”服务的市场定位和责任，实行整体改制，充分利用在县域的资金、网络和专业等方面的优势，更好地为“三农”和县域经济服务。很明显，国务院把农行定位于“县域金融”，希望其能发挥支持新农村建设的优势。
早在2007年7月23日，中国农业银行公布的《关于进一步做好面向“三农”服务工作的决定》中，明确了面向三农的市场定位和改革思路，为其股改方案的出台奠定了基础。根据《决定》，农行将在东部发达地区县域打造当地一流银行，提高这一区域业务在系统内的效益贡献度；在中西部县域要精耕细作，取得适度盈利；在国定贫困县及西藏、青海等特殊地区，要精打细算增收节支，尽可能实现微利，并争取国家必要政策支持。《决定》指出，做好对三农的金融服务，必须汲取专业银行时期的教训，不能不计成本，不计风险。从拓宽农业银行可持续发展基础的角度，稳步做细、做广农村业务，使服务三农的业务做到在财务上可持续，有效益。
作为最后一个进行股份制改革的国有商业银行，将农业银行定位于“三农”体现出国家对农村经济发展的极大重视。而事实上，农业银行也一直在植根于农村发展金融，和工行、中行、建行相比较，农业银行仍在农村保留了较多的经营网点，其在农村金融市场的份额也占有相当的比例。与农村信用社相比较，农业银行具有更大的规模和强大的资金实力，拥有农村信贷专业化服务管理体系，是惟一在全国每个县市都设有分支机构的大型商业银行，在国家的金融战略布局中，农行是联结城乡的重要金融纽带。随着农业银行改革的不断深入，农业银行在农村金融体系所发挥的重要作用将值得期待。
（三）邮政储蓄银行成立，农村金融体系日趋完善
随着我国金融体制改革的不断深化，以前的邮政储蓄管理体制已不能满足银行业监管法制化、规范化的管理要求。为了理顺邮政储蓄管理体制，有效防范和化解金融风险，促进邮政储蓄持续健康发展，2007年3月，邮政储蓄银行正式挂牌成立，到2008年，基本上所有的县以下的邮政储蓄机构均已翻牌成立了邮政储蓄银行县级支行。
长期以来，邮政储蓄机构成为农村资金的“抽水机”已成为不争的事实，由于受机构自身职能和业务范围的限制，其吸收的存款只能转存到人民银行，而不能投放于农村经济体。同时由于人民银行给以较高的利率待遇，邮政储蓄机构受到较大利益驱动，吸收的存款在农村金融体系中占有较大比重，对农村金融的健康发展已经起到很大的阻碍。因此，邮政储蓄机构改革迫在眉睫。
邮政储蓄银行在支农方面有着得天独厚的优越条件，可以依托遍布城乡的邮政网络为广大的农村地区提供现代化的金融服务。随着邮政储蓄银行的成立，邮政储蓄机构不仅仅可以吸收存款，同时可以再农村地区发放贷款，现阶段已经开始尝试发放少量的小额质押贷款，随着邮政储蓄银行在农村地区业务的不断拓展，将会对农村金融市场起到有效地补充，对加快推进我国社会主义新农村的建设有着重要意义。
邮政储蓄银行成立的意义还在于，一是缓解农村信用社的支农压力，成为农村金融支农力量的有效补充；二是在农村地区形成对农村信用社的有效竞争，适度、有效地市场竞争，将有利于我国农村金融市场的健康和可持续发展。
二、农村金融体制存在的主要问题
（一）农村信用社体制改革中存在的问题。
股权结构不合理，难以发挥社员代表大会的作用。受持股比例的限制，股权过于分散，股东过于弱小，出现投资人无法负责的状况。并且，信用联社的投资主体绝大部分是城镇居民，入股的目的主要是获得信用社较高的股利，缺乏行驶股东权利的意识，这也在一定程度上致使作为投资者代表、法人最高权力机构的社员代表大会未能充分发挥作用。
领导层来源过于单一，民主监督缺乏约束力。信用社联社的董事长、监事长和主任、副主任基本上是全部从信用社系统内部产生，来源单一，不利于对其他银行业金融机构好的做法理念的学习、借鉴。农村信用社管理、经营层人员的产生实行核准制，基本上时经由有关部门选定、然后通过社员民主选举的逆程序方式产生。股东民主监督缺乏约束力，经营管理层对所有股东负责的目标难以实现。
“三会”和“三长”权责不够细化，决策权与经营权界定模糊。目前农村信用联社机制转轨处于磨合期，各联社虽然都建立了“三会”制度，各自的权力和义务在章程和议事规则中已明确，但都比较原则化，在具体操作中如何处理好相互关系则很难把握，运行中存在一定程度的权限界定不清、权责不够明确的现象。
法人自主经营受行业管理干预严重，基层社经营积极性受到挫伤。由于各方对统一法人体制下治理机制的“自治”本质缺乏统一认识，缺乏对行业管理部门的约束制度以及基层社及其社员维权意识淡薄等原因，省、市级行业管理部门对县（市）联社采取的基本上是“一竿子到底”的统管模式，不仅管监督，还管县（市）联社的干部任免、经营计划、财务审批和工资审批，联社经营管理层自主经营的积极性和员工的工作积极性受到压抑。
（二）农村金融机构非农化倾向增强。
近年来，农村金融机构市场经营意识进一步增强，信贷营销积极性提高，信贷投放领域不断拓宽，部分农村金融机构在支持农业生产、农民消费和农业产业化龙头企业的同时，相当一部分贷款流向城市，流向房地产和高利润非农行业，从而减少了农村资金的投入。造成农村金融机构非农化的主要原因有：
1.农村金融有效需求低。传统农业主要特点是简单的“劳动力+土地”模式，土地是农民最重要的生产资料和生活资料，对资金的需求不高，从农民自身的角度看，简单农业再生产的小农生产方式，是农民很容易满足现状，大多数农民没有负债和投资的经济意识，普遍缺乏捕捉经济发展机会的能力。农村经济的发展并非简单的资金注入问题，许多发展中国家政府为了向农村注入更多的资金和提供农村金融服务，纷纷在农村建立政府资助的农村金融机构，但农民所得到的资金并不能成为资本，这些资金本身未能改变农村经济中固有的内在矛盾和问题，许多农村信贷机构所发放的贷款难以实现自我发展。近年来，国际上许多金融专家批评这种政府行为发展农村金融的方式。我国政府部门和多数理论研究人员较多地关注和批评农村金融机构对农村经济扶持不力现象。其实，农村金融机构也有难言的苦衷，主要矛盾是农村经济结构单一和产业化水平低，无法构成巨大的有效金融需求。
2.农村金融难以寻求金融支持与服务的对象。主观上，农村经济与农村金融都具有强烈扩张与发展的内在动力，但是结构单一的传统农村经济很难实现质的飞跃增长，传统农村经济对农村金融的有效需求严重不足，农村的“合作金融机构”事实上是商业化经营的特点，迫使农村金融机构不得不不在信贷资金的安全性、流动性、效益性直接按做出理性的选择。因此，在缺乏农村经济支撑的赢利项目情况下，农村金融机构越来越“城市化” 和“非农化”。
3.农村经济没有形成规模化经营，难以容纳较多的金融资金。农业生产对自然环境的依赖性强，农村经济基础薄弱，抗灾能力较差，农民素质较低，自由资金不足。农业体制主要是家庭联产承包责任制这种经营方式只能容纳少量的小额农贷资金。一是这种经营方式下农户的资产较少，不能承担较大的信贷风险。二是这种经营方式限制高效农业和农业深加工的发展，农民不需要较多的贷款，目前农村信用社支农出现三中情况，一是有不少农村信用社由于历史问题较多，加上受当地信用环境和信贷风险的影响，没有钱支农；二是部分农村信用社存款较多，但又不敢支农，资金闲置；三是有的农村信用社实际上办成了商业银行，在城市与商业银行争存款，争贷款，认为支农没有出路。
（三）农村资金流失严重。
1. 区域经济发展不平衡是农村资金流失的根本原因，尤其是以农业经济为主导的欠发达地区，农村经济资金流失情况尤为严重。虽然农村经济结构的调整和农村产业化的逐步发展给农村经济带来了旺盛的生机，但大多是传统型的诸如种植、养殖、简单的农副产品加工，缺乏龙头企业和拳头产品，没有形成规模经营，产品附加值低，科技含量低，在市场竞争中没有优势。同时由于农村对资金需求存在有金额小、周期长、手续多、笔数多等特点，金融机构受利益驱动，不愿做这些零售业务，而更愿做更大的批发业务。更为重要的是在农村经济发展相对落后的地区，资金投入风险大、效益低、周期长，金融机构更愿意把资金投向效益好、回报高、风险低的项目和地区。
2. 邮政储蓄发展迅速，成为农村资金外流的重要渠道。在邮政储蓄银行成立前，邮政储蓄仅仅是一个专业性存款机构，并且享受人民银行高息回报的转存款优惠政策，无风险的高息收入促使邮政储蓄机构产生较大的利益冲动，邮政储蓄资金全部用于上存，导致邮政储蓄资金全额流出。虽然2003年8月1日以后新增邮政储蓄存款转存人民银行与金融机构存款准备金率相同，但由于零风险的政策优势，基层邮政储蓄机构依托遍布城乡的邮政网点有利条件，采取种种手段抢占存款市场，加之当时的监管方式落后，邮政与储蓄一本账，邮政储蓄机构“贴水”揽储方式又极为隐蔽，造成监管不力，使邮政储蓄从农村存款市场的后者一跃成为农村资金市场的生力军。2007年3月邮政储蓄银行正式挂牌成立后，虽然也开展了一些小额质押贷款业务，但是信贷业务发展缓慢，尤其是对农村经济的信贷投入几乎是微乎其微。再者由于邮政储蓄银行成立时间较短，邮政储蓄的市场定位和政策定位并不明确，目前基层邮政储蓄银行吸收的存款仍以上存为主。
3. 县域经济发展落后，可支持项目少。国家出台了一系列支持农村经济发展的优惠政策，也给予了农村信用社以优惠利率的支农再贷款政策来扶持农村经济发展，尤其是近年来的深化农村信用社改革措施，对农村信用社历史包袱进行化解，农村信用社的资金实力得到明显地增强。但是农村信用社以经营效益为目的的性质决定了其信贷投入必须选择优势项目和龙头企业，而经济落后的地区，农村经济中有市场竞争能力的企业和产品缺乏，大多是受气候、市场影响较大的传统经营，且比较零散，难以形成规模，造成了信用社的贷款难得局面，大量资金不敢投放，而资金的趋利性促使部分资金以拆借、票据等形式外流。
4. 国有商业银行的现行信贷管理体制，是国有商业银行农村资金外流的重要因素。国有商业银行目前的信贷投向主要是大中城市、沿海开放城市及国家重点投资项目。国有商业银行的贷款审批权上收，对于县乡以下农村客户贷款投放日渐萎缩,除个人消费信贷外，其他信贷一般授信权限很少，国有商业银行县级支行机会没有单笔贷款审批权，这种情形直接减少了国有商业银行对农村信贷资金的投放，使资金越来越集中流向大中城市和经济发达地区。
三、几点思考
（一）深化农村金融改革，推动农村金融主体多元化。单一的金融组织和单一形式的金融供给不能满足新时期下“三农”经济和社会主义新农村建设对金融服务需求的多样性和层次性。农村金融改革不能只囿于某一类机构的改革，否则改革将面临规模经济和市场竞争的两难选择，有可能陷入因机构“太少而不能倒闭”的局面。因此农村金融改革不仅仅是“存量”改革，还需要“增量”改革来推动一个竞争性的农村金融体系的形成。央行和相关金融监管部门就涉农金融机构的市场准入已有相应规定，因此辖内相关部门应根据相应的准入条件和监管办法，在有效防范金融风险的前提下，尽快启动试点工作，可以探索建立更加贴近农村、农民和农业经济需要的小额信贷组织和其他金融服务组织。
（二）继续深化农村信用社改革，建立正真意义上的公司法人治理结构是实现可持续发展的根本保证。一是要根据不同地区经济发展和金融发展程度，在明晰产权的基础上制定合理的股权结构，既要防止一股独大，又要防止股权过度分散。股金的大小以股东须关心资金在金融机构的利益为适度，股金过小，不足以引起股东关心自身的投资利益，一股独大，极易产生道德风险和决策风险。地方政府可以参股，但不能控股。对已经形成的不合理股权结构，可借助增资扩股的机会，即使调整。逐步理顺大股与小股、内部职工股与外部普通股的关系，形成基本合理的股权控制结构。二是选举要“自由化”、合法化和规范化。所谓“自由化”就是股东自由选举，杜绝行政干预，所谓合法化、规范化就是选举要完全依照《公司法》、《商业银行法》等规定的条件、程序、内容进行。积极试行独立董事会制度，将具有较高专业知识水平，较强参事议事能力的人士吸收为独立董事。规模大的机构还可以设立辅助性的法人治理结构，入董事会下设立关联交易委员会、风险管理委员会等。三是积极推行信息披露制度，提高信息披露频度和标准，扩大披露的内容和范围，主动接受社会监督，为潜在的投资者提供透明信息，最终实现优胜劣汰。四是提高监管力度。监管部门除了对股东资格、股权结构地等设立审慎监管条件外，更应通过现场检查、调查问卷等方式，全面掌握金融机构法人治理的运作情况，即使监督、评价、指导。确保“三会一层”能够顺利履行其职责。建立与“三会一层”的沟通机制，加强对“三会一层”人员的法律、业务知识培训。
（三）加强扶持政策，构建激励有效、协调配套的长效扶持机制。由于农村金融弱势性特点，必须建立健全引导和激励农村金融机构加大对“三农”服务的政策扶持长效机制，综合发挥货币政策、财政政策和监管政策扶持作用。一是发挥货币政策作用。对农村金融机构，尤其是农村合作金融机构和新型农村金融机构应继续实行差别存款准备金政策，增加其可运用资金，提高信贷支农投放实力。不断改进和完善支农再贷款政策，更好地发挥支农再贷款作用，择机推进农村利率市场化改革。二是发挥财税政策作用。鉴于农业贷款的高成本、高风险和低收益特点，通过对发放农业贷款、农村保险的机构或贷款（投保）对象提供财政贴息、保费补贴等方式合理补偿，提高风险覆盖能力，逐步使农村成为商业可持续领域，增强“三农”投入的积极性和主动性。要充分运用好农村金融机构优惠税收政策消化历史包袱，应在一定期限内，继续保持减免农村金融机构营业税、所得税政策，缓解高成本压力，提高农村金融机构的生存能力。三是发挥监管政策作用。在严格监管的前提下，实施支持金融创新的监管措施，适时适度放宽资金、机构和业务准入门槛，吸引各类资本到农村地区投资，构筑城市资金流向农村的渠道。
