一、我国农村金融体制的整体状况
二、农村金融体制改革面临的主要问题
三、关于农村金融供给及其改革路径设计
四、深化农村金融体制改革,促进现代农业及新农村建设
内 容 摘 要
现代农业及新农村建设需要资金的大量投入与金融的有效支持，农村金融在支持农村经济、社会发展中发挥着举足轻重的作用。文章在客观反映我国农村金融体制整体状况的基础上，对农村金融体制现存的主要问题及矛盾进行了深入剖析；最后提出改革与创新农村金融体制，促进现代农业及新农村建设的若干启示与建议。
对农村金融体制改革问题的思考
农村金融体制改革的指导思想是，根据农业和农村经济发展的客观需要，建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系；进一步提高农村金融服务水平，增加对农业的投入，促进贸、工、农综合经营，促进城乡一体化发展，促进农业和农村经济的发展和对外开放。农村金融体制改革的重点是恢复农村信用社的合作性质，进一步增强政策性金融的服务功能，充分发挥国有商业银行的主导作用。
一、我国农村金融体制的整体状况
经过近20多年的农村金融改革与发展，我国形成了包括商业性农村金融、合作性农村金融和政策性农村金融的农村金融组织体系。主要包括：合作金融机构（农村信用社、农村合作银行和农村商业银行）、农业发展银行、农业银行、邮政储蓄机构等，这一体系以正规金融机构为主导、以农村信用社为核心，以部分民间金融为补充，在我国农业、农村和农民的改革和发展中发挥了积极的作用。
（一）农村银行类金融机构
目前我国农农村银行类机构主要有四类六种，分别是商业银行中的农业银行，政策性银行中的农业发 展银行，农村合作金融机构中的农村信用社、农村商业银行和农村合作银行，以及邮政储蓄机构。
（二）农村非银行类机构体系
农村非银行类机构体系包括农村银行类机构体系以外的其他农村金融组织形式。（1）农村保险类机构。如农业保险和再保险公司；（2）正规和非正规的小额信贷组织，这包括人民银行指导的商业性小额信贷公司试点，也包括政府组织和非政府组织的具有扶贫性质的小额信贷机构，如扶贫社；（3）民间借贷；（4）其他提供各类金融产品和服务的组织，如农产品期货组织、农业担保组织等。
二、农村金融体制改革面临的主要问题
1、历史包袱问题
农村信用社“历史包袱”包括四部分：农行和信用社脱钩时从农行划过来的不良贷款；国家实施保值储蓄期间本应的由国家财政负担的保值勤储蓄的利息贴补支出；合并农村合作基金会时带进来的呆帐；信用社自身经营不善所造成的不良贷款，许多农村信用社的不良贷款，许多农村信用社我不良贷款率较高。这些问题如果不能妥善解决，必然限制下一步农村信用社改革的制度选择空间，也将制约一揽子农村金融改革。
2、宏观金融政策的限制
一方面是利率控制问题。目前，尽管人民银行允许农村信用社会的贷款利率拥有较其它商业银行更灵活的浮动范围，但小额的农民贷款比大规模的商业贷款式的成本要高得多。尽管农村信用社浮动利率改革已经启动，但改革范围较小，存贷款利率浮动的幅度仍然比较小，没有能覆盖成本。信用社会利率达到最大浮动后，仍然只有民间借贷平均利率的一半左右。而且，在目前的政策下，信用社的利率不能根据贷款用途，贷款项目风除的高低和客户信用社程度的不同进行调整，缺乏必要的弹性。而非正规金融在这些方面要灵活多。
另一方面是缺乏市场的进入与退出机制。由于农村金融市场仍然没有开放，从而导致了信用社在正规金融领域的绝对垄断地位。缺乏市场退出机制又使信用社不论经营状况如何都不用担心自己的生存问题。这些导致了信用社自身改革的动力和压力不足。
3、治理结构方面的问题
在产权关系上，我国农村信用社的合作制只是形式上的，实际上是完全由政府部门控制的准国有金融机构。
在激励机制上，主要依赖没有长远打算的年度考核。不仅许多年度考核指标不切实际，而且缺乏有效监督。此外，内部的激励和惩罚的力度不够，使信用社职工觉得经营的好坏与个人的利益没有很强的联系，而信用社主任的频繁更换和不明确任期，也难以在信用社内部形成长期的激励机制。由于转贷现象的大量存在和无差别利率政策，对客户的激励和奖惩机制基本上就不存在，必然降低客户按时还贷的积极性。信用社的监督机制不健全或无效，使信用社为了短期利益而进行各种违规操作。按照目前的制度设计，银监部门和县联社负有对信用社进行监督和管理的职责，但现在存在的普遍问题是县联社与所辖信用社往往形成利益共同体，这种共同利益体现在两个层次；一是县联社的各个管理部门分片包社，联社管理人员工资收入与所管辖的信用社的经营业绩挂钩，这就很容易使联社的管理人员为了自己的利益与基层信用社结成利益共同体，而不能起到监督的作用，另一层次是县联社为了应付上级的考核指标，对基层信用社明显的违规行为，非但未履行监督惩罚职能，反而采取默许甚至纵容的态度。县人行对信用社的监督更多的也是流于形式。
三、关于农村金融供给及其改革路径设计
农村金融的整体改革重要是供给方的改革，这是一个研究讨论多年的问题，也是各方面意见很难统一的问题，涉及面较大，十分复杂。但从总的看来，农村金融整体改革应当理清这样几个思路
第一、农村信贷服务的组织框架基本形成，在制度安排上不存在要素上的缺陷。经过多年的改革，目前，农村金融在信贷服务方面既有正规金融机构的服务，也有非正规金融服务，正规金融组织中既有商业金融，政策金融，也有合作金融，具体机构上既有以农业银行为代表的各类商业银行，也有农业发展银行为代表的政策银行，以及以农村信用社为代表的社区金融组织。整体上讲，农村金融组织体系的要素是完备的，不可能也无必要再发育其他所谓新型的金融机构。
第二，就各个要素本身来看，在服务上都存在一定程度的不足。作为商业金融的农业银行，其从事农业方面的信贷投入所坚持的原因应当就是一条，即利润最大化原则，因此，农业银行的农业信贷应当是完全商业化的经营思路，不应当再承担任何政策性补贴信贷的任务，扶贫等职能应当剥离，作为政策金融的农业发展银行，其经营原则应定位在商业银行不愿做、农村信用社做不了的非财政性资金活动或项目上，如农业综合开发，农业高新科技发展项目，农业基础设施建设等，而目前农业发展银行的职能显然过于单一，需要进一步扩充。作为社区金融或合作金融的农村信用社随着金融改革的深化，已经逐步成为农村金融的主力军和联系农民的金融纽带，但由于历史，体制，环境等多方面原因，资金实力，服务功能和服务手段都显不足，目前正在国家政策扶持下推进改革。由于上述正规金融机构服务的不足，使得民间金融过多地承担了农村融资的功能，有些地方超越了其本身的负荷，发展有些失控，存在高利借贷情况，亟待加以规范。
第三，农村金融改革不仅仅是信贷方面，需要从整体上设计，分步骤推进。农村金融涵盖信贷，保险，证券以及担保保障体系等多方面的内容，农村金融改革不能只在信贷领域单方面进行，需要综合各方面统筹考虑，深农村金融改革应从立足于服务“三农”和促进城乡经济互补和协调发展的角度设计方案，重要解决“资金投入”以及“风险补偿”的问题，并在农村金融机构布局，相关政策上体现因地制宜和分类指导，从总体思想上，按照完善社会主义市场经济体制的总体要求，建立以商业性金融为主体（国有商业银行在农村的机构网点、农村商业银行、商业性保险机构）以政策性金融（政策性银行才政策性保险）为支撑，以存款保险，担保体系和农村信用社系为保障的农村金融组织的服务体系，各类金融分工明确，相互补充，支持农业和农村经济健康快速发展，支持城乡经济协调发展，支持农村全面建设小康社会。但在改革的步骤上，根据农村金融改革的复杂性和各方面可承受的程度，应按轻重缓急分步推进。由于农村信用社改革方案国务院已经明确，改革试点工作已经启动，下一步主要是在试点工作的基础上，总结经验，完善方案，适时逐步在全国推行的问题，农业银行的改革将纳入国有商业银行改革。因此农村金融下步改革的侧重点应放在健全完善农业发展银行的政策性金融职能上，并将建立政策性农业保险机构，农村金融保险机制可行性方案研究提到重要议事日程上来。按照这样一个思路，改革的目标可以确定为：经过一段时间的努力，使农村各类金融机构的职能定位进一步清晰，服务功能进一步完善，支农服务水平进一步提高，从而形成支持农业和农村经济发展的合力，为服务“三农”发挥应有的作用。
第四，农村金融改革的成功需要农村信用社环境的改善。目前农村金融服务中存在诸多的问题，需要承认金融部门的服务质量和水平本身是不高的，但不可否认的事实，在缺乏有关保险保障机制的情况下，农村信用环境不好，逃废债务情况严重，贷款风险带来很大制约，农村金融改革要想取得成功，信用环境必须得到改善。
五、关于农村使用金融及其发展模式选择
这是一个争论不休的问题，也是一个很难统一的意见的问题，决策部门也很难下决心给出结论。也可能正是基于此，此次国务院在关于深化农村信用社改革的试点方案中采取了暂时回避理论上的争论，即采取务实政策，把重要放在操作上的“因地制宜”，不搞“一刀切”。这种做法是符合当前实际的，是符合中央十六大精神的，充分体现了“实事求是”，与时俱进的精神。目前，农村信用社的改革方案已经国务院批准，各方面反映积极，应当坚持推行，不宜在理论方面过多纠缠，给外界造成政策不稳定的影响，只宜在有限范围内对有关问题继续研究。
就我国农村需要不需要合作金融，能不能搞合作金融的问题，以前有过很多论述，结论是肯定的。主要立论的依据，是我国仍然是一个发展中的农业大国，农业人口较多，农民收入水平较低，绝大多数的农民还在靠简单农业生产维持生计，绝大部分的农村金融需求还是小规模的信贷需要。这类需要因服务成本较高，风险不确定，以利润最大化为目标的股份制商业银行一般不愿承担，而且前国家政策金融又无法顾及得到，因此，一个总体上的概念，还是需要由社会性的使用金融组织提供服务的。这种认识大部分人是认同的，而问题的关键，是搞那种传统意义上的合作金融，还是经过改良的合作金融。反对合作金融的人，一般是拿古典合作金融作为标靶来批评的，认为这种制度存在先天的产权不明确的缺陷，在我国没有生存的土壤。坚持可以发展合作金融的人，认出合作金融本身是不断发展完善的，世界各国的经验也表明，这种制度有存在的基础，有其理论上的合理性，只要坚持将合作金融的基本理念与中国的具体实际相结合，创新出具有中国特色的合作金融是完全可能的。
理论来源于实践，实践又可以完善和发展理论，合作金融的问题也是一样。目前看，我国农村需要发展合作金融这个大的前提各方面是有共识的，简单不太可取，加之理论储备不充分，一下子超越条件也不成熟，因此，发展合作金融这个大前提应当肯定下来，但究竟应当发展什么样的合作金融，可以充分讨论。目前主流的观点是；结合中国实际，因地制宜，不搞“一刀切”，允许各地进行探索，鼓励进行制度创新。国务院15号文件就充分体现了这种精神，允许在农村信用社改革中进行制度创新上的大胆探索，制度安排上股份制，股份合作制以及合作制各种制度都可以试验，组织形式上商业银行，合作银行，一级法人和两级法人等都可以选择，目的就是通过主充分发挥各地的能动性和积极性，通过试点，探索出一条符合中国国情，农情和农村信用社实际的社区性金融组织发展道路。
四、深化农村金融体制改革,促进现代农业及新农村建设
对农村金融的政策支持。加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。”的目标任务。因此，我认为：随着现代农业及新农村的建设与发展，各类农村金融机构在支农职能的发挥以及农村金融市场定位上都要有各自的突破与创新。
首先，国有商业银行即在中国农业银行的县城分支机构及其网点，要明确规定将其年度内新增存款用于支持“三农”发展的比例，否则，限制其在当地新增网点的设置及其某些金融新产品或业务的推广。
其次，积极支持中国农业发展银行的政策性支农项目，各级政府要尽最大财力补充农发行的政策性信贷资本金，允许农发行采取有效途径广筹政策性信贷资金，在强化系统内经营管理制度建设的基础上，积极开拓政策性信贷支农的项目范围，除按规定完成国家下达的粮、棉、油收购及其储备、加工等项目的信贷任务下，积极支持县、乡两级的农业综合性项目的开发，农业产业化基地建设等，特别是在进一步充实县域分支机构一线人员的基础上，加大扶贫信贷业务的支持力度，充分发挥农业政策性银行的导向职能作用。
再者，继续深化农村信用社试点改革，其支农职责有史以来似乎责无旁贷，然而，目前的工作重点是如何进一步激励农信社支农的供给热情，同时，也要约束其非农倾向。一要明确其县辖乡镇分社及其网点机构的各类存款全部用于当地“三农”发展，上级机构原则上不允许调拨乡镇信用社的信贷资金；二要清晰界定支农的政策性信贷和商业性信贷项目的范围，凡是界定为政策性信贷项目，在利率上要优惠；政策性支农项目也应要遵循“谁出项目、农信社出资金并审贷、谁应承诺利息补差”的原则；三要进一步完善小额信贷，农户联保、信用村乡等贷款制度建设；四要改善信贷服务手段，充分体现农信社是农民自己的银行。
第四，目前新设的三类银行（村镇银行、社区性信用合作组织、专业贷款业务的子公司——由商业银行和农村合作银行设立）也有对现有机构的调整与改造（将农村信用社改造代办站改造为新型农村银行业金融机构，现有银行业金融机构在农村地区增设分支机构），再加上原有的政策性、商业性银行和农村信用社，共同构成了一个投资渠道多元化、综合服务高效化的全方位农村金融体系。对此，在放宽农村金融市场准入的同时，必须要进一步加强监管，以科学的制度规范农村金融市场主体行为，调动其信贷支农的积极性，使其在满足自身信贷资产营运规则的同时，开展充分而有序的竞争。
最后，积极支持农业保险及各类信用担保机构的建立与发展。现实的工作要点即积极支持它们多渠道筹集保险以及担保基金，并以法自律规范运作，完善风险补赏机制，充分发挥它们分担风险、提升信用度、联结融资渠道，有效缓解“三农”发展中的融资难题。
参 考 文 献
1、中国银行业监督管理委员会：《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，银监发【2006】90号
2、新华网：“温家宝总理在2007年‘全国金融会议’上的讲话”，Http://.xinhua.com
3、罗春玲：《农村金融体系的制度创新》，《改革》，2007（2）。
4、吴晓灵：《完善农村金融服务体系支持社会主义新农村建设》，金时网，://finance.sina.com.cn
