摘要
一、制度经济学基本理论
二、银行业制度非均衡的表现和事实
三、银行业民营化制度供给不足的原因
四、结论
参考文献
内 容 摘 要
我国政府主导型的强制性制度供给，决定了我国的制度创新只能是政府根据自身目标函数权衡利弊的产物，非政府主体的制度创新往往受到政府的压制。这就是我国银行业民营化迟迟难以推行的根本原因，从而也说明我国民营化要想取得成功，并非单单引入民营资本就可以实现，必须首先转变政府职能，同时创造适应市场经济的制度环境。否则，民营化或者出现农信社现象，或者最终在经营过程中回归工农中建模式。
关键词：民营化 制度非均衡 供给不足 政府职能
从制度非均衡看我国银行民营化
改革开放的20多年中，我国建立社会主义市场经济的步伐可谓非常之大，各种经济成份得到了长足发展，民营经济已占有GDP一半以上的基础地位。同时，银行业无论从经营体制或是市场结构等诸多方面也都发生了巨大的变化。但是总体上，金融业改革一直滞后于经济改革，民间资本进入银行业仍受到严格的管制。银行业作为服务于经济的产业，其改革发展的滞后必然会对经济发展造成不利影响，甚至阻碍。我国政府主导型的强制性银行制度变迁引致了银行业制度的非均衡，并内生出银行业垄断固化、银行资产质量低下、风险扩展、银行体系脆弱和边际效率递减等副产品。本文在阐述我国银行业制度非均衡的表现和事实的基础上，分析了造成我国银行业非均衡，也就是银行民营化制度供给不足的原因，由此得出一些结论。
一、制度经济学基本理论
从制度经济学角度讲，制度其实就是一种“规范”，是构建人们相互行为的人为设定因素。制度均衡，就是人们对既定制度安排和制度结构的一种满足状态和满意状态，因而无意也无力改变现行制度。制度从总体上处于边际收益等于边际成本的均是状态，实质上是处于“帕雷托最优”。从供求关系来看，制度均衡是指在影响人们的制度需求和制度供给的因素一定时，制度的供给适应制度需求。制度非均衡则是指人们对现存制度的一种不满意或不满足，欲意改变而又尚未改变的状态。这种状态是由于现行制度安排和制度结构的净收益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构，也就是出现了一个新的盈利机会，这时就会产生新的潜在的制度需求和潜在的制度供给。从供求关系看，制度非均衡就是指制度供给与制度需求出现了不一致。从制度非均衡到制度均衡的过程就是制度变迁。制度变迁作为制度的替代、转换与交易过程，作为一种效益更高的制度（即所谓“目标模式”）对另一种制度（即所谓“起点模式”）的替代过程，实际上是对制度非均衡的一种反应。从上述概念可以看出，制度均衡像“帕雷托最优”一样只是一种理想状态，在社会经济发展过程中，制度非均衡是一种“常态”。那么，是否意味着可以对我国银行业存在的制度非均衡熟视无睹呢？事实上，制度非均衡作为“常态”存在的更重要意义在于它为制度变迁提供了诱致因素，不断出现的潜在利润促使人们进行制度创新，从而推动经济社会发展。在加入WTO后的5年期限即将结束之时，分析我国银行业制度非均衡的原因，并对症下药，尽快实现制度变迁，无疑具有重大的意义。
为了行文方便，首先区分两个概念，即制度环境和制度安排。制度环境是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则。制度安排是管束特定行为模型和关系的一套规则，是支配经济单位之间可能合作与竞争方式的一种安排。制度安排是制度的具体化。根据大家日常用词的习惯，文中不特定指明为制度环境时，所提“制度”一词，其涵义均指制度安排。
二、银行业制度非均衡的表现和事实
(一)国有商业银行的低效。我国国有商业银行的行政性垄断，以及产权缺陷引致的软预算约束和治理结构不完善等，决定了其必然的盈利能力低下、资产质量差、资本金不足等。如果用CRn表示市场集中率指标，取工农中建四家银行进行计算，1999年四大国有商业银行资产、存款、贷款分别占到整个市场的64.32%、63.73%、61.3%，但银行利润率却不能与其市场结构相一致，同期仅占市场的40%左右。虽然1999年将四大国有银行的不良资产剥离出去1.4万亿元，但几年间又生出1.9万亿元。截止2003年9月末，已实行五级分类的4家银行不良贷款率21.4%，政策性银行18.1%，股份制商业银行8.4%；仍实行四级分类的城市商业银行不良贷款率15%，农村商业银行5.6%，城市信用社23.8%，农村信用社30.3%。外资银行的不良贷款率则要小得多，如花旗银行和汇丰银行分别只有2.7%和3%。国有银行的这些致命缺陷，仅靠政府的资助是不可能彻底解决使其摆脱困境的。
(二)金融资源配置不均衡。我国信贷配给不均衡已是不争的事实，主要表现在信贷资源在大企业和中小企业之间、农村和中心城市之间、落后地区和发达地区之间的分布不均衡。统计资料表明，我国非国有经济对GDP贡献已达63%，对工业增加值的贡献已达74%，民营企业就业约占社会总就业的73%。有些地区，民营经济已经挑起了地方经济发展的大梁，成为经济社会发展的重要力量。而在全部银行信贷资产中，非国有经济使用的比率不到30%，70%以上的银行信贷资产仍然由只对经济贡献不到30%的国有部门使用。加之，国有商业分支机构、营业网点在落后地区撤并、贷款权限的上收，农村信用社又难担重负，形成目前落后地区和农村金融资源的匮乏。虽然我国有11家股份制商业银行，111家城市商业银行，449家正在营运中的城市信用社，35500家农村信用社以及邮政储蓄机构，但这些非国有金融机构实际上大都具有政府背景，其运行机制普遍具有较强的行政干预特征，未能很好地承担起为中小企业融资的任务。80%的民营企业经理人员表示，民营企业在发展过程中遇到的最大障碍就是融资难（钱小安，2003）。金融体制难以适应市场经济发展的现实需求，特别是作为经济增长重要支撑作用的非国有经济难以获得应有的融资支持。引入民营资本对现有中小金融机构进行产权改造，已成为中小企业，甚至是地方政府的迫切愿望。
(三)民间金融活跃
民间金融通常以自发和自主形式出现，形式多样，主要方式有民间借贷、呈会、基金会融资、地下钱庄和典当业等（钱小安，2003）。目前，我国民间金融活动比较活跃，尤其是浙江、福建、江苏、广东等地。根据2002年初人行广州分行对辖区民间借贷发展情况的调查，2001年辖区民间借贷资金来源约1140亿元，资金运用1080亿元。浙江民间运营资金达8000亿元以上，福建也达到2400亿元以上。温州企业绝大数是靠民间借贷发家的，16.7万家小企业资金来源60％靠民间借款。鉴于存在大量的民间资金，以及现实中对民间资金的运用，迫切需要适当的金融手段来吸纳这些资金，合理疏导，从而也满足企业对外部资金的需求。可以说，发展民营金融机构、改造金融机构产权结构是一种现实和必要的选择。
制度非均衡的存在，国有银行固有的不良资产高、X－非效率等缺陷，以及金融资源配置的不均衡，表明我国银行业并不是令人满意的，存在着强烈的寻求新制度-民营化的需求；民间金融的繁荣，则从另一方面说明在需求诱致下，存在一定的民营化制度供给，虽然这种非正规金融并未被国家所承认。事实上，银行民营化已成为金融制度发展的内在要求，是经济健康发展的需要。但是，在我国客观上的需求并未带来相应的足够供给，供给不足已是不争的事实。
三、银行业民营化制度供给不足的原因
制度环境决定着制度安排的性质、范围、进程等，制度安排也反作用于制度环境。而且，许多制度安排时紧密相关的，一个特定制度安排的变迁，有可能引起其他相关制度安排的不均衡。因此制度不均衡可能由某一特定制度不均衡引起，也可能由多个制度不均衡引起。
(一)政府主导型的强制性制度供给
新中国成立后，政府选择了“大一统”的银行体制并长期执行，银行制度结构体现为单一的公有产权结构和高度的集权决策结构，新中国银行制度变革的起点具有很高的集权性和行政依附性，银行制度变革过程从一开始就被置于政府控制之下。由于银行制度与政府的行为目标密切相关，政府具有很强的控制银行制度及其变革的意愿和需求，于是政府推行了一系列银行体制改革。1978年以来工、农、中、建的相继成立和恢复，1986年，成立了第一家股份制商业银行--交通银行，1996年，以新希望集团等民营企业为主要发起人的中国民生银行成立，以及期间地方商业银行的大量出现、外资银行的进入，近年来银行体制的改革等，均是在政府主导下进行的。由于地方金融机构的兴起，以及企业和地方政府自主权的增强，20世纪90年代后，金融制度变迁在一定程度上和特定范围内体现出诱致性变迁的特点，但在整个金融体系的变迁中处于次要地位。在政府主动性制度变迁中，由于目标函数和约束条件的差异，必然会出现政府主体与非政府主体对某一新制度安排的成本与收益的预期值的不一样，这就难以避免非政府主体对制度的需求与政府主体对制度供给的差异，也就是存在供求上的差异。具体到银行民营化上，表现为供给不足。
（二）体制性制度供给不足
我国属于“压制创新体制”，政府基本上垄断了制度的供给，并决定了制度供给的方向、形式、进程及战略安排，非政府主体的制度创新往往受到压制。虽然我国相关法律法规均未对民营银行的组建设置任何障碍，但管理层居于金融安全等方面的考虑，对设立民营银行一直持极为谨慎的态度，进行了严格管制。即使有如民生银行这样由民间资本组成的银行，最终也是按“民有、党管、国营”模式组建；其他如城市商业银行、农村信用社在地方政府干预下，也纳入行政化体系，成为国有商业银行类的地方金融机构。政府对制度供给的强烈控制力，以及政府对市场反应的滞后，使我国银行民营化迟迟难以推行。
(三)政府的预期成本收益分析
在政府供给主导型的制度变迁中，政府作为一个理性经济人，并不是完全依照制度均衡与否和需求的大小来决定是否进行制度创新，而是在有限理性的条件下追求自身的效用最大化，因而金融制度的供给取决于政府效用函数中的成本收益分析。
民营化给国家带来的预期收益主要有：
1、降低信息、交易成本。民营银行凭借其先天的信息优势，充分利用地方信息存量，容易克服与分布面极散、经营情况和资金需求千差万别、信息离散度高的民营企业之间的信息不对称，抑制因信息不充分而导致的交易成本较高的金融服务障碍，有利于更好地选准贷款投向，形成高质量的信贷资产，促进银企间的良性循环。2、完善和发展我国金融组织体系，打破银行业现有垄断格局，促进银行业整体竞争水平和效率。3、改善国有商业银行产权结构，提高其公司治理和经营水平，为全面迎接WTO挑战做好准备。4、完善货币政策传导机制。民营银行成立后，可以较好地弥补大型银行信贷服务“死角”，开辟民营企业新的融资通道，为发挥货币政策作用提供新的载体。（钱小安，2003）。
预期成本主要有：
1、丧失国家金融控制力，失去对金融资源配置、金融制度创新及国家经济的直接控制。
2、出现类似信用社的现象。在缺乏大量的金融方面的专业人才，监管体制不健全、监管力量薄弱，以及未可预见的民营银行治理能力的情况下，允许大量民营资本进入银行业，可能会出现类似城市信用社、农村信用社等地方金融机构的现象，很快耗尽发展动力，甚至出现比国有银行还严重的问题。结果只能由国家来收拾残局，并最终成为国有银行性质的金融机构。
3、道德风险和过度竞争。信息的不对称和制度约束的弱化，尤其是监管不力的情况下，很难抑制民营银行的道德风险。2003年1月份由北京大学中国经济研究中心和香港大学经济金融学院联合举办的“中国证券市场与金融体制改革理论研讨会”上，易刚教授指出，民营资本涉足金融领域所表现出来的热情，一种不能回避的动机是为了搭建金融平台，使其关联企业更容易地获得发展资金。当初帮助筹建５家民营银行试点时，专家们提出了“禁止关联交易”的问题，但这５家的“老板”却“没有承诺不发生关联贷款”。这一定程度说明了企业在进入银行业时的不良动机。一旦关联企业发生问题，贷款无法偿还，民营银行将面临很大的风险。
民营银行在创业之初，往往采取存款导向型的发展战略，然而受网点较少和业务类同等制约，容易产生业务增长跟不上机构增加而出现“银行过度”或机构膨胀现象。台湾1989年修改《银行法》后开放民营银行，由于没有建立准入法规，只是将资本金最低限额提高到10亿新台币，结果导致大量银行涌入，使得金融市场竞争日趋激烈，并形成金融过度现象。很多金融机构经营困难，兼并重组时有发生，带来了金融动荡。
4、风险转嫁和多米诺骨牌效应。目前，我国银行业较高门槛的政府进入管制，给银行提供了租金即超额利润。这使得银行不愿以退出市场为代价来进行风险转嫁。如果降低门槛，意味着租金的消失和超额利润的下降，以中国目前的信用状况和法制环境，大量新兴的银行可能会有强烈的冲动进行风险转嫁，最终由央行或社会承担风险。原有的银行体系凭借国家信用使储户对其拥有高度的信心，新建民营银行没有这种隐性担保，在没有银行存款保险体系保障的情况下，任何一家出现支付危机都可能因连锁反应造成很大的社会动荡。
5、引发国有商业银行风险。国有商业银行低资产负债率和高不良贷款，其潜在的支付危机很大。随着对外资银行的开放日程进入实质阶段，优质客户和资产的分流以及引起的乘数效应都将是不可避免的，在这一时期盲目放松银行准入，可能引发的最直接风险在于因国有银行市场份额的稀释，其潜在问题的爆发而导致整个国民经济出现灾乱性后果（刘伟，2002）。国有商业银行庞大的资产规模，以及其在我国经济金融体系中所占据的关键地位，国家是无法承受其倒闭后果的。
在目标函数的成本收益分析中，国家更多地考虑了民营化给自身带来的成本。也就是在没有压力的情况下，在效率和安全、控制力的权衡中，政府只情愿在效率与控制力之间做有限替代。
对于地方政府来说，由于权限的扩大，地方政府有自己的效用函数，并往往将自己的偏好渗入国家的偏好选择中。当前，有些地方大力推进农村信用社、城市商业银行的股份制改造，而有些地方则依然在墨守成规，恰恰是地方政府根据自己的效用函数所做出的选择。也从另一各方面说明，我国地方金融机构的改革、改造，更多地依赖于地方政府的利弊权衡。
四、结论
我国银行民营化不仅包括新设立民营银行，而且包括对现有的城市商业银行和农村信用社，以及国有商业银行的民营化改造。
1、不论目前民营化的成本有多大，面临国有商业银行的重疾难返，入世后银行业的全面开放，以及社会主义市场经济的发展方向，我国银行业的民营化是必然的。许多制度都是人们在社会经济生活中不断“试错”、不断总结经验、不断学习的结果。我国银行业的民营化只有在借鉴别国经验的基础上，在实践中不断探索，才能寻找出适合自己的发展路径，从而间接促进其他相关制度的建立和完善。
2、并非简单地引入民营资本，就能实现民营化。从文中可以看到，阻碍民营化的障碍都与政府管制有一定的关系。所以，民营化要取得成功，就必须转变政府职能，创造适应市场经济发展的制度环境和相应的制度安排。
3、转变政府职能，切实保护产权。米儿顿.费里德曼这样总结政府职能：政府应维护法律和秩序，界定产权，充当我们修改产权和其他经济博弈规则的工具，裁决在解释规则上出现德争端，强制执行契约，促进竞争，提供一个货币框架，……。界定产权并很好地保护产权，是政府的核心职能之一。民营银行作为按照市场经济规则运行的企业，只有在充分的产权保护下，才会有公平的竞争环境。首先是需要对国有商业银行产权结构进行改造，避免政府对其的特殊保护；其次在法律上对私人产权进行合法保护，并确保执行中产权不受侵犯；第三，避免政府的行政干预，否则，民营银行不仅难以“导出合理的金融产权机构和市场结构”，而且往往会引起信用关系的混乱（高尚全，2003）。
4、完善金融法律制度，加强金融监管，包括市场准入、退出、金融风险和监管理念等，充分发挥民营银行良好的公司治理机制的内控作用。同时，处理好监管与创新的关系，避免因噎废食。
5、创造良好的信用环境。十六大第一次完整提出“建立健全社会信用体系。形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度”。这种以道德、产权、法律为支柱的信用体系，无疑将有助于改变目前个人缺乏信用观念，企业缺乏信用约束，社会缺乏信用制度的现状，为民营银行发展创造良好的运行环境。同时，要建立存款保险制度，保证民营银行市场化“退出”的顺利实施，防止可能因社会震动过大而使“退出”发生困难。
6、推进市场化步伐。逐步放松利率和金融管制，使民营银行能够通过价格（利率）和服务竞争来进行运作。
参 考 文 献
(1)卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社
（2）钱小安：“金融民营化与金融基础设施建设”，《金融研究》，2003年第2期
（3）段银弟：“论中国金融制度变迁的效用函数”，《金融研究》，2003年第11期
（4）“完善市场经济体制重在制度创新-访中国经济体制改革研究会会长高尚全”，《中国经济时报》2003年10月28日
（5）刘伟、黄桂田：“中国银行业改革的侧重点：产权结构还是市场结构”，《经济研究》2002年第8期
